時強(qiáng)

摘要：PPP項目合同，是政府方和社會資本方實施項目的根本依據(jù)，是PPP項目中最為重要的法律文件，也是PPP合同體系的核心及基礎(chǔ)。一份好的PPP項目合同，能夠促使項目順利推進(jìn)，并有助于雙方目標(biāo)的實現(xiàn)。本文就PPP合同體系在PPP項目風(fēng)險管理的應(yīng)用進(jìn)行討論。

關(guān)鍵詞：PPP合同體系;PPP項目風(fēng)險管理;應(yīng)用

一、PPP合同的設(shè)計

（一）前期安排

在政府和社會資本合作模式下，圍繞PPP項目，項目參與方通過簽署一系列的書面合同確定各參與方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成PPP項目合同體系。PPP項目合同體系包括《PPP項目合同》《股東協(xié)議》《貸款合同》《運營服務(wù)合同》《原料供應(yīng)合同》《產(chǎn)品或服務(wù)購買合同》以及《保險合同》等。其中，《PPP項目合同》是項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。所以，在《PPP項目合同》中，要明確項目合作范圍、運作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制等是1份項目合同的基本要素，它們均以項目的前期文件為基礎(chǔ)。同時，要將前期文件的相關(guān)安排，例如風(fēng)險分配方案、回報機(jī)制等，在合同中予以相應(yīng)體現(xiàn)，并細(xì)化為具體條款明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。根據(jù)項目實際情況，確保條款的合理性及可操作性，并且不存在違法、違規(guī)等問題。

（二）明確核心

由于PPP項目合同周期較長，項目運營的長期性會導(dǎo)致許多不確定因素：對未來或有情況無法預(yù)見、政府方和社會資本方的有限理性、因PPP項目整體發(fā)展不完善及僵化約定導(dǎo)致后續(xù)交易成本過高等。因此，在起草合同的過程中，應(yīng)明確雙方的核心訴求，針對合同中的核心條款、關(guān)鍵條款、可變條款及后續(xù)細(xì)化條款，在談判過程中充分溝通并進(jìn)行相應(yīng)處理，對于核心條款、關(guān)鍵條款，需要盡量約定明確;對于可變條款，需要根據(jù)實際情況預(yù)留調(diào)整的接口;對于合同簽訂后需要再細(xì)化的條款，應(yīng)當(dāng)明確細(xì)化的原則、方向、時間及未能達(dá)成一致情況下的處理方式。

（三）權(quán)責(zé)分明

PPP項目全生命周期內(nèi)，通常由社會資本方承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”“政府付費”以及“可行性缺口補(bǔ)助”這3種付費機(jī)制來獲得合理投資回報;由政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化①，而社會資本方獲取“使用者付費”“政府付費”“可行性缺口補(bǔ)貼”以及政府方實現(xiàn)監(jiān)管的基礎(chǔ)之一便是基于《PPP項目合同》。通過《PPP項目合同》約定內(nèi)容，政府方授予中選社會資本或項目公司對PPP項目的經(jīng)營權(quán)利，據(jù)此享有經(jīng)營權(quán)利實現(xiàn)對項目的經(jīng)營維護(hù)、獲取“收費”或“補(bǔ)貼”的權(quán)利、承擔(dān)運營維護(hù)義務(wù)。政府方因簽署《PPP項目合同》而實現(xiàn)向社會公眾持續(xù)、穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能，亦因此而負(fù)有支付“補(bǔ)貼”、配合項目運營等義務(wù)。因此，政府方與社會資本方開展PPP項目合作過程中，為確保合同順利履行，各方應(yīng)對合同各方的權(quán)利義務(wù)予以明確約定，并設(shè)置獎罰機(jī)制。在明確違約責(zé)任時，應(yīng)針對不同情況以及違約后果合理設(shè)置相應(yīng)條款，以避免出現(xiàn)顯失公平等情況。

二、即P合同體系在風(fēng)險管理的應(yīng)用

由于PPP項目投資規(guī)模大，建設(shè)、運營和維護(hù)周期長，技術(shù)要求高，涉及利益相關(guān)者眾多，利益復(fù)雜，PPP合同體系也較為復(fù)雜，涵蓋了項目的交易結(jié)構(gòu)、多方的權(quán)利義務(wù)等，具有極大的權(quán)威性，它是PPP項目建設(shè)和運營整個生命周期的重要依據(jù)。因此，PPP合同相關(guān)合同條款可以作為項目風(fēng)險管理的主要預(yù)控措施。

（一）PPP合同體系

PPP項目的合同體系以項目公司成立為節(jié)點劃分可分為兩個階段。第一階段合同體系（項目公司成立前）為社會資本方與實施機(jī)構(gòu)間的合同關(guān)系，根據(jù)PPP項目的性質(zhì)，合同體系的構(gòu)成也存在略微差異。

1.非經(jīng)營性項目政府不需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機(jī)構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議（或框架協(xié)議等），項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽署PPP項目合同（或合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議）;

2.經(jīng)營性項目政府需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機(jī)構(gòu)簽署投資協(xié)議，項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議;

3.準(zhǔn)經(jīng)營項目政府也需授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機(jī)構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議，項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

第二階段合同體系（項目公司成立后）為項目公司與實施機(jī)構(gòu)、融資機(jī)構(gòu)、承包商和其他項目參與方的合同關(guān)系。一般項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項目合同，與融資機(jī)構(gòu)簽訂融資合同，與承包商簽訂總承包合同等，其簽訂的各類合同也在PPP項目合同體系中。

（二）風(fēng)險防范措施分類

對于PPP項目的風(fēng)險防范措施，經(jīng)過對大量相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和整理，可將其歸納為以下幾種方式：①風(fēng)險規(guī)避，指當(dāng)項目潛在風(fēng)險發(fā)生的可能性很大，損失較為嚴(yán)重，又無其他對策可用時，主動放棄項目或改變項目目標(biāo)與行動方案;②風(fēng)險降低，指采用各種措施降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減少造成的經(jīng)濟(jì)損失;③風(fēng)險收集，指所有投資者在可能發(fā)生大量類似風(fēng)險的環(huán)境中采取聯(lián)合行動，有效降低風(fēng)險損失，有效降低風(fēng)險發(fā)生時的成本;④風(fēng)險轉(zhuǎn)移，指項目發(fā)生風(fēng)險時損失自身承擔(dān)能力有限，風(fēng)險承擔(dān)者需通過技術(shù)或經(jīng)濟(jì)手段將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁于第三方承擔(dān);⑤風(fēng)險保留，在不影響其他投資者的根本利益或大多數(shù)投資者的共同利益的情況下，對無法避免和傳遞的風(fēng)險采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，自行將風(fēng)險承擔(dān)下來。

（三）PPP合同體系中的具體風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述及在日常工作中的經(jīng)驗總結(jié)，將PPP合同體系作為PPP項目風(fēng)險管理的主要手段，在合同體系中加入適當(dāng)?shù)臈l款可有效應(yīng)對潛在的項目風(fēng)險，可起到風(fēng)險防范的作用。

三、結(jié)語

由于PPP合同系統(tǒng)的特點，PPP項目合同系統(tǒng)可以作為PPP項目風(fēng)險管理的主要手段。通過適當(dāng)?shù)囊?guī)定，可以有效降低PPP項目的風(fēng)險，通過PPP項目合同系統(tǒng)實現(xiàn)風(fēng)險管理。但由于PPP項目的復(fù)雜性和多樣性，仍有一些條款不具備普遍的適用性，仍需要相關(guān)從業(yè)人員不斷探索和實踐。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周蘭萍，PPP項目運作實務(wù)[M].北京：法律出版社，2016.