李春成

【摘要】基層輸入型資源錯(cuò)配主要包括資源疊置、資源閑置、資源虛置、資源誤置等?；鶎拥陌l(fā)展不僅依靠資源投入，而且有賴于資源配置效率，而資源錯(cuò)配的直接后果是資源的低效利用甚至浪費(fèi)，還會(huì)給基層干部帶來觀念上的困惑和壞的行為導(dǎo)向，更會(huì)引發(fā)公眾的失望和不滿，敗壞政府公信力?！?/p>

關(guān)鍵詞】基層政府 資源錯(cuò)配 資源閑置 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

所謂資源錯(cuò)配，一般是指資源的不合理、非最優(yōu)配置。評(píng)判資源配置合理性的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾種：一是市場(chǎng)效率標(biāo)準(zhǔn)：以完全市場(chǎng)效率、最優(yōu)化作為資源配置的理想標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)象效率標(biāo)準(zhǔn)：主要看資源配置對(duì)象利用資源所產(chǎn)生的效果和效率；三是資源稟賦標(biāo)準(zhǔn)：資源配置的合理性取決于配給對(duì)象的稟賦和才干是否與資源的屬性相匹配；四是問題特征標(biāo)準(zhǔn)：資源配置的時(shí)間和空間、規(guī)模和數(shù)量、方式和途徑等，都應(yīng)與問題的時(shí)空分布、性質(zhì)和程度等特征相適應(yīng)和相匹配；五是公平正義標(biāo)準(zhǔn)：社會(huì)資源的分配應(yīng)超越純粹的功利（效率）考量，兼顧“博愛”“補(bǔ)償”“互惠”等因素。就其責(zé)任主體而言，可將基層資源錯(cuò)配分為兩類：一類是基層本身所致，屬于內(nèi)生型資源錯(cuò)配；另一類是輸入型資源錯(cuò)配，它源自上級(jí)政府部門的直接強(qiáng)制或間接誘致。筆者主要討論后者。

基層輸入型資源錯(cuò)配包括資源疊置、資源閑置、資源虛置、資源誤置

資源疊置。一般而言，資源支持多一點(diǎn)不是壞事，但是，如果資源功能單一或資源是專用性的、受助者無法自主處置的，就可能出現(xiàn)疊置型輸入資源錯(cuò)配。譬如，據(jù)媒體報(bào)道，在西部一個(gè)貧困山區(qū)某個(gè)村有八個(gè)大喇叭。該村支書說，“要通知事情，有一兩個(gè)就行了，為了省電，平時(shí)只能把喇叭關(guān)了，上面來檢查再打開”。據(jù)說裝一組喇叭要花費(fèi)2000元左右，這八個(gè)大喇叭分別來自廣電、氣象、防汛、水文四個(gè)部門項(xiàng)目性配套支持?！耙粋€(gè)村委會(huì)、八個(gè)大喇叭”無疑是疊置型輸入資源錯(cuò)配的典型案例。

資源閑置。資源要有效促進(jìn)發(fā)展，必須得到充分、合理、高效的利用。個(gè)別地方新農(nóng)村建設(shè)中的一些常見項(xiàng)目，如農(nóng)家書屋、科普館、黨建陣地、殘疾人救助站等，主要用于應(yīng)對(duì)上級(jí)要求、應(yīng)付上級(jí)檢查，實(shí)際效用并不大，平時(shí)只是“被空放著、擱在一邊不用”。這就是所謂的閑置型輸入資源錯(cuò)配。到基層調(diào)研尤其是正式參觀考察時(shí)，往往會(huì)不經(jīng)意間發(fā)現(xiàn)有些供居民上網(wǎng)用的電腦未曾開封、有些文化書屋門庭冷落、有些活動(dòng)室平時(shí)都是“鐵將軍把門”、有些文化舞臺(tái)基本上屬于擺設(shè)……凡此種種，均屬資源閑置。還有一種情況是，因?yàn)橘Y源富余或用起來得不償失等原因而導(dǎo)致的閑置。

資源虛置。所謂虛置就是指資源僅存于口頭、文件或牌匾中，實(shí)際上并沒真正配置。資源虛置是一種特殊的、未曾實(shí)現(xiàn)的資源錯(cuò)配，甚至是對(duì)資源錯(cuò)配（如資源疊置、不切實(shí)際需求）的矯正。譬如一位分管民政的基層干部說，有時(shí)候上級(jí)不同部門要求成立的組織功能類似，他們也得硬著頭皮“知錯(cuò)而上”。“比如，我們這兒先前已經(jīng)設(shè)立了幸?；ブ?，很多老人享受到了很好的養(yǎng)老服務(wù)。可是后來上級(jí)又讓設(shè)立老齡協(xié)會(huì)，要定制度、做牌匾，還要收會(huì)費(fèi)，根本沒人響應(yīng)?。　睙o奈之下，他們只能虛構(gòu)了一個(gè)老齡協(xié)會(huì)，這個(gè)老齡協(xié)會(huì)只存在于材料中。

資源誤置。同樣的資源，在不同的時(shí)空條件下，發(fā)揮的作用往往并不相同，資源潛能的精準(zhǔn)、充分、有效發(fā)揮，也需要“天時(shí)地利人和”。因此，上級(jí)政府部門在對(duì)基層農(nóng)村進(jìn)行資源投放時(shí)，務(wù)必要科學(xué)合理地選擇時(shí)間、地點(diǎn)或?qū)ο螅环駝t就會(huì)產(chǎn)生資源效率損失，甚至產(chǎn)生不必要的負(fù)面效應(yīng)。譬如，一些政府部門在選擇項(xiàng)目示范點(diǎn)時(shí)，不是依據(jù)對(duì)象的資質(zhì)與能力，而是根據(jù)私人關(guān)系；在項(xiàng)目建設(shè)選址時(shí)，主要考慮“排場(chǎng)”“氣勢(shì)”是否奪人眼球，而忽視了項(xiàng)目功能發(fā)揮的地理特征要求（如使用的便利性、可及性等）；資源供給錯(cuò)過了最佳時(shí)間，或與老百姓的活動(dòng)周期不吻合；便民利民設(shè)施的安置地點(diǎn)和開放時(shí)間等都不便于人們的使用……凡此種種，都屬于誤置型資源錯(cuò)配。嚴(yán)格來說，由于資源配給決策者的主觀原因，本可充分但卻配給不足、本應(yīng)持續(xù)但卻配給斷供等，也屬于資源錯(cuò)配。

基層輸入型資源錯(cuò)配有著不良的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治后果

基層的發(fā)展不僅依靠資源投入，而且有賴于資源配置效率。資源錯(cuò)配的直接后果是資源的低效利用甚至浪費(fèi)。利用效率和使用效果是評(píng)判資源配置是否得當(dāng)?shù)母緲?biāo)準(zhǔn)。盡管至今無人科學(xué)測(cè)量輸入型資源錯(cuò)配的效率損失，但是，很明顯，上述各種資源錯(cuò)配要么直接導(dǎo)致浪費(fèi)，要么因未能精準(zhǔn)滿足對(duì)象需求、未能得到受眾充分利用而不能有效解決社會(huì)問題、未能產(chǎn)生預(yù)期社會(huì)效果，最終影響資源投入效果，甚至有時(shí)還會(huì)給輸入地帶來凈運(yùn)營(yíng)成本負(fù)擔(dān)、“半截子項(xiàng)目”“爛尾工程”等。惡化到一定程度，可能會(huì)產(chǎn)生“輸入型資源詛咒”：資源輸入不斷增多，社會(huì)發(fā)展不進(jìn)反退。

除了經(jīng)濟(jì)后果以外，輸入型資源錯(cuò)配還會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)、政治后果。一方面，上級(jí)部門的資源錯(cuò)配會(huì)給基層干部帶來觀念上的困惑和壞的行為導(dǎo)向，并挫傷他們的工作進(jìn)取心。簡(jiǎn)言之，輸入型資源錯(cuò)配可能會(huì)迷惑一些基層干部，令他們不解的是：公共資源到底有沒有價(jià)值？為什么可以這樣不計(jì)效果、低效率地配給？上級(jí)如此“揮金如土”，我們?yōu)楹巍板O銖必較”？此外，或是因?yàn)樯霞?jí)行政強(qiáng)制，或是為了通過審核獲得資源輸入等，一些干部可能不得不“造假”、搞形象工程、做表面文章、玩“空城計(jì)”等，慢慢地就迷失了職業(yè)道德。正如一位基層干部所說的，“一些剛來的年輕干部滿懷沖勁兒，但是不切實(shí)際的工作壓多了，也就慢慢覺得‘干得好不如材料好，想干事、干實(shí)事的有的就干脆撂挑子了”。

另一方面，輸入型資源錯(cuò)配消解人民獲得感。上級(jí)政府部門向基層輸入資源的本意是，通過項(xiàng)目化的資助，改變發(fā)展的不平衡不充分狀況，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，這也是基層人民對(duì)上級(jí)部門資源輸入的夢(mèng)想和期待。然而，無論是何種輸入型資源錯(cuò)配，都會(huì)直接挫傷人民的這種期望，引發(fā)失望和不滿。常言道，期望越高、失望越大。這種心理反差可能會(huì)催生某種犬儒主義心態(tài)。犬儒不只是失望，犬儒是放棄希望，并轉(zhuǎn)而嘲笑希望，它不僅會(huì)消解人民對(duì)美好生活的期待，而且還會(huì)產(chǎn)生某種麻木不仁和不信任。當(dāng)伴隨輸入型資源錯(cuò)配而來的形式主義、政績(jī)工程、弄虛作假頻頻出現(xiàn)時(shí)，輸入型資源錯(cuò)配還會(huì)敗壞政府公信力。

基層輸入型資源錯(cuò)配的成因及對(duì)策

基層輸入型資源錯(cuò)配大致有心智、態(tài)度、制度、體系等方面的成因。一是心智錯(cuò)配。有些上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)慣用“稀缺思維”考慮問題，錯(cuò)誤地認(rèn)為“有總比沒有好”，只要給予資源支持就善莫大焉，忽略了資源配給應(yīng)有的精細(xì)化考量。二是官僚主義。上級(jí)部門在決定資源配給的內(nèi)容、數(shù)量、規(guī)格、選址、擇時(shí)等之前，未能深入基層了解基層的實(shí)際需求、既有資源、資源利用能力，以及當(dāng)?shù)厝说娘L(fēng)俗習(xí)慣、行動(dòng)邏輯等與資源效用發(fā)揮有關(guān)的一系列情況。三是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。一些上級(jí)政府部門往往掌握著與其事權(quán)不匹配的財(cái)權(quán)和資源，而事務(wù)的承擔(dān)責(zé)任往往下沉到權(quán)力和資源不充分的基層。一些政府部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配使得基層往往“錙銖必較”，而上級(jí)政府部門往往“揮金如土”。四是缺乏科學(xué)的公共資源配置效率評(píng)估，更缺乏資源錯(cuò)配損失測(cè)評(píng)辦法，這也導(dǎo)致上級(jí)政府部門在資源配給時(shí)缺乏效率約束，常常只講投入、不計(jì)效果。

解決上級(jí)部門對(duì)基層的輸入型資源錯(cuò)配問題的主要措施包括：第一，通過宣傳教育，改變“稀缺思維”，增強(qiáng)資源投入的效率意識(shí)；第二，增強(qiáng)資源投入的項(xiàng)目管理知識(shí)與能力，強(qiáng)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)“以人民為中心”的指導(dǎo)思想、基層需求導(dǎo)向和便民利民設(shè)計(jì)理念，建立資源供給者與需求者的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，建立健全反饋機(jī)制；第三，建立健全上級(jí)政府資源投入的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制；第四，強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估和資源投入的績(jī)效審計(jì)；第五，長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，應(yīng)優(yōu)化各級(jí)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置財(cái)權(quán)與事權(quán)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)；湖南省長(zhǎng)沙市基層干部張斌對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《一個(gè)村委會(huì)，八個(gè)大喇叭 警惕基層資源錯(cuò)配、浪費(fèi)成災(zāi)》，半月談網(wǎng)，2018年10月12日。