范馨云 成康康

摘 要：隨著蘇州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕對(duì)貧困在蘇州已經(jīng)不見蹤影，但是隨之而來的則是相對(duì)貧困以及新貧困群體，這對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。文章在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，嘗試界定出蘇州市的新貧困群體，分析蘇州市新貧困群體產(chǎn)生的原因以及新貧困群體的存在給蘇州帶來的影響，確認(rèn)對(duì)新貧困群體進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)的積極意義。最后，探究現(xiàn)行社會(huì)救助制度在保障新貧困群體權(quán)益方面存在的問題，針對(duì)意識(shí)觀念、政策設(shè)計(jì)、制度實(shí)施這三個(gè)層面上存在的問題提出建議和意見，以期完善現(xiàn)行社會(huì)救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助;貧困問題;“新貧困”

一、研究背景和意義

貧困是一個(gè)世界性的頑疾，普遍存在于人類社會(huì)發(fā)展過程中的各個(gè)階段以及世界的各個(gè)地區(qū)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，社會(huì)環(huán)境變化日益激烈，貧困群體也在不斷的發(fā)展變化。遭受貧困沖擊者亦并非傳統(tǒng)意義上喪失或者部分喪失勞動(dòng)能力的弱勢(shì)群體，許多有工作能力的群體也被迫陷入了貧困，這使得我國(guó)的貧困問題變得更加復(fù)雜。

貧困問題一直都是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公共組織、社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)救助制度在保護(hù)貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、緩解貧困方面起到了舉足輕重的作用。在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，用發(fā)展的眼光來審視現(xiàn)行社會(huì)救助制度對(duì)于貧困人口脫貧的效用大小，對(duì)完善蘇州未來的貧困救助制度有一定參考價(jià)值。此外，通過對(duì)蘇州地區(qū)社會(huì)救助對(duì)貧困人口脫貧的效果的研究，找到其中存在的問題并分析，為社會(huì)救助提供建議，也為其他出現(xiàn)新貧困問題的地區(qū)提供了解決經(jīng)驗(yàn)。

二、蘇州市社會(huì)救助制度現(xiàn)狀

（一）蘇州市社會(huì)救助的背景具體情況如下：

（1）蘇州市社會(huì)救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)背景

社會(huì)救助是幫助貧困人口走出貧困的重要途徑，而一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是影響該地區(qū)社會(huì)救助水平最重要的因素，因此，研究蘇州的社會(huì)救助制度，就必須研究分析蘇州市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。2014年-2018年蘇州市的地區(qū)生產(chǎn)總值，多年來一直是江蘇省第一，在全國(guó)城市GDP排名中也一直領(lǐng)先，排在前十以內(nèi)。蘇州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全省乃至全國(guó)都是領(lǐng)先的，這為社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展與完善打下了結(jié)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（2）現(xiàn)階段蘇州市社會(huì)救助體系

1996年，蘇州市建立了城市最低生活保障制度。蘇州市在這幾年又連續(xù)推出了三個(gè)具有蘇州特色的社會(huì)救助制度：①2004年，蘇州針對(duì)不幸患重病的低保邊緣群體，創(chuàng)新建立了低保邊緣重病困難對(duì)象救助制度。②2008年，蘇州市針對(duì)低收入家庭抗“急難”能力差的情況，遵循“托底線，可持續(xù)”的原則，建立起新型臨時(shí)救助制度。③2009年，針對(duì)“因?yàn)?zāi)致貧”這一問題，張家港市首先試點(diǎn)在災(zāi)害救助中引入商業(yè)保險(xiǎn)，首創(chuàng)了“政府埋單、百姓受益”的自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)制度，其后全市推廣。

經(jīng)過不斷的實(shí)踐與完善，蘇州市針對(duì)不同的困難群體建立了分類的社會(huì)救助，根據(jù)困難群眾不同的致貧原因和需求，制定針對(duì)性政策和措施，分門別類實(shí)施保障。隨著保障標(biāo)準(zhǔn)的逐年調(diào)整、保障范圍的不斷拓寬，保障水平及保障人數(shù)都在逐年提升。

三、蘇州市新貧困群體

（一）蘇州市新貧困群體日益增加的影響

（1）破壞城市發(fā)展的公平性。造成貧困的原因有時(shí)并非本人所為，更多的是由社會(huì)、體制因素導(dǎo)致的。一些勞動(dòng)者由于勞動(dòng)技能、體力、學(xué)歷等原因在初次分配中處于不利地位，并且在第二次分配時(shí)，難以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移等再分配手段獲得補(bǔ)償，繼續(xù)拉大社會(huì)貧富差距，破壞社會(huì)的公平性。另外，還有部分群體通過欺瞞、詐騙等手段獲取社會(huì)救濟(jì)、公共福利，這也加劇了不公正的貧困化傾向，影響人們的價(jià)值判斷，造成社會(huì)秩序的混亂。

（2）破壞城市發(fā)展的穩(wěn)定性

城市新貧困是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不和諧的現(xiàn)象，因?yàn)樾仑毨后w在經(jīng)濟(jì)、文化、生活方式都與周圍環(huán)境形成鮮明的反差，貧困群體的心理落差大，強(qiáng)烈的被剝奪感，容易產(chǎn)生悲觀、失落、抱怨的情緒，進(jìn)而產(chǎn)生反社會(huì)的言行[5]。這會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生一系列的不良影響，不僅包括因貧富差距而引發(fā)的社會(huì)沖突混亂，還包括由貧困導(dǎo)致的一種亞文化，這種亞文化在貧困群體中不斷渲染傳播，對(duì)社會(huì)心理產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)社會(huì)國(guó)家持負(fù)面看法，進(jìn)而產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)等心理和行為，破壞了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

（二）對(duì)新貧困群體實(shí)施社會(huì)救助的意義

（1）保證人權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)

現(xiàn)代人權(quán)中最基本也是最重要的權(quán)利就是生存權(quán)，生存權(quán)是一個(gè)人生存的基礎(chǔ)，也是其享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)。實(shí)施社會(huì)救濟(jì)不應(yīng)僅從解決公民溫飽，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，這只是一種工具理性的外在價(jià)值，應(yīng)拓展社會(huì)救助的內(nèi)在價(jià)值，促使全體居民感受到安全、公正，獲得公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，激發(fā)全體公民的熱情、能力，從事自己熱愛的工作，為社會(huì)做出自己的貢獻(xiàn)。

（2）促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在受到優(yōu)勝劣汰規(guī)律的支配中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，總會(huì)有部分勞動(dòng)者被迫退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，這部分勞動(dòng)者及其家庭成員因其工作的喪失，失去基本生活來源，倘若該勞動(dòng)者的單位未為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，這時(shí)社會(huì)救濟(jì)則可以保證這部分勞動(dòng)者在短時(shí)間內(nèi)不至于陷入貧困，保證勞動(dòng)力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。另外，社會(huì)救助則可以抑制這部分新貧困群體收入減少的趨勢(shì)，增強(qiáng)其購買力，刺激有效需求，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、現(xiàn)行社會(huì)救助制度存在的問題及建議

（一）現(xiàn)行社會(huì)救濟(jì)制度存在的問題

（1）觀念意識(shí)層面

①對(duì)新貧困認(rèn)識(shí)不足?，F(xiàn)行社會(huì)救助制度中只有醫(yī)療救助將低保邊緣人群考慮在其中，而且這些低保邊緣人群只有患重大疾病或殘疾才可以申請(qǐng)醫(yī)療救助。絕大部分新貧困群體徘徊在低保邊緣，不能享受到低保對(duì)象能夠享受的一系列優(yōu)惠政策和各項(xiàng)補(bǔ)貼，得不到教育、住房許多方面的救助，從某種意義上說他們的實(shí)際生活比低保戶還要困難，這會(huì)損傷其勞動(dòng)積極性，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此需要加強(qiáng)對(duì)新貧困群體的認(rèn)識(shí)。

②公民意識(shí)淡薄。一方面，部分身處困境的新貧困群體因文化水平、時(shí)間精力的限制，不知道自己可以獲得哪些救濟(jì)政策;另一方面，部分別有用心者利用可以直接帶來經(jīng)濟(jì)收益社會(huì)救助政策，想方設(shè)法的從中獲取利益。

（2）政策設(shè)計(jì)層面

①戶籍制度的局限性。蘇州社會(huì)救助政策以戶籍為基礎(chǔ)，實(shí)行屬地管理，要求居住地與戶籍地一致，因?yàn)橥鈦砣丝诹鲃?dòng)性大難以管理并且審核收入難度大，并且財(cái)政資源有限，所以外來人口被社會(huì)救助制度拒之門外。然而，蘇州的流動(dòng)人口眾多，他們一旦遭遇到失業(yè)、疾病、殘疾等天災(zāi)人禍，難以獲得和戶籍人口同樣的社會(huì)救助。

②“按人平均”發(fā)放最低生活保障。最低生活保障金按戶人均收入水平是否低于最低生活保障線作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，忽視了家庭之間的差異。這種“一刀切”的做法是不公平的，因?yàn)橄窭先恕和?、?yán)重殘疾人、單親家庭和突遭天災(zāi)人禍的家庭等新貧困群體有著自己的特殊需要，雖然他們收入有時(shí)高于最低生活保障線，但因部分家庭中部分個(gè)體的特殊需求而開支大龐大，而他們的收入難以負(fù)擔(dān)。

（3）制度實(shí)施層面

①家庭收入調(diào)查結(jié)果信度差。雖然社會(huì)救助人員對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，但依然難以對(duì)被調(diào)查家庭的實(shí)際收入做出準(zhǔn)確判斷。一方面，很多申請(qǐng)者的單位愿意配合申請(qǐng)人出具虛假收入證明，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下居民收入來源具有廣泛性，隱性就業(yè)者多，其收入不穩(wěn)定且十分隱蔽，申請(qǐng)者本人不配合，因打短工或炒股等獲得的實(shí)際收入根本無從核實(shí)。

②救助管理專業(yè)人員缺乏

我國(guó)使用的調(diào)查方式和國(guó)際有所不同，國(guó)際上調(diào)查主要是依靠專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查人員。而我國(guó)是民政工作人員和居委會(huì)協(xié)作調(diào)查。一方面，居委會(huì)是居民自治組織，和當(dāng)?shù)鼐用裼兄^為親密的關(guān)系，這樣會(huì)出現(xiàn)優(yōu)待熟人、親人的現(xiàn)象;另一方面，居委會(huì)還承擔(dān)著許多其他的工作，如調(diào)節(jié)居民糾紛、維護(hù)社區(qū)治安、社區(qū)的文化等工作內(nèi)容。并且街道的民政干部還要兼任其他職務(wù)，工作任務(wù)繁重，而在高校接受社會(huì)保障社會(huì)救助專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生沒有制度化的途徑直接參與社會(huì)救助的工作。

（二）針對(duì)解決蘇州市社會(huì)救助制度存在問題的建議

（1）意識(shí)觀念層面

①轉(zhuǎn)變觀念，重視對(duì)新貧困群體的社會(huì)救濟(jì)。社會(huì)救助是幫助維護(hù)貧困人口生存最起碼的手段，我們需要重視對(duì)這部分群體經(jīng)濟(jì)、教育、精神、法律上的救助經(jīng)。濟(jì)救助需要采取開發(fā)式救助的方式，增強(qiáng)職業(yè)技能，提高其職業(yè)收入，這一點(diǎn)尤其重要，防止新貧困群體落入貧困，最有效的手段就是提高其收入水平;精神救助給與新貧困群體人文關(guān)懷，克服心理障礙，維護(hù)心理健康，防止貧困文化的傳播蔓延。

②加大宣傳，提高公民意識(shí)。一方面，通過媒體宣傳、開展社會(huì)救助講座等途徑宣傳最新的社會(huì)救助政策，讓人了解到最新的社會(huì)救助政策，對(duì)自己擁有的社會(huì)權(quán)利有所了解，提高社會(huì)救助的透明度，對(duì)社會(huì)救助政策的全面了解也利于公民理解社會(huì)救助工作，支持社會(huì)救助工作;另一方面，將騙保等違規(guī)操作對(duì)自身和社會(huì)所造成的危害和不良影響告知大眾，對(duì)別有用心者起到警示作用。從這兩方面入手，提高公民意識(shí)與社會(huì)責(zé)任感。

（2）政策設(shè)計(jì)層面

①擴(kuò)大臨時(shí)救助制度幫扶范圍，打破戶籍局限。社會(huì)救助制度是一項(xiàng)以人為本的社會(huì)政策，其核心原則是公平性原則，蘇州具有大量的非戶籍人口，不能因其不具有本地戶籍就將其擋在門外，他們也曾為這個(gè)城市的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)，讓其共享居住地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，是社會(huì)救助制度應(yīng)有之義?？梢詫⒎菓艏藛T納入部分短期性臨時(shí)性救助的范圍之內(nèi)，當(dāng)其遭遇突發(fā)性災(zāi)難和意外時(shí)，對(duì)其施以援手。一方面，臨時(shí)救助制度只是應(yīng)急性的救助政策，不會(huì)像長(zhǎng)期救助政策給財(cái)政帶來過大的壓力，也不會(huì)損害戶籍人口的利益;另一方面，也符合國(guó)家社會(huì)救助屬地化管理的政策原則，短暫的幫扶后，仍有生困難，可以幫助其回戶籍地尋求幫助。

②建立健全相關(guān)政策法規(guī)，走向制度化、規(guī)范化

在《社會(huì)救助法》出臺(tái)前，蘇州可以先出臺(tái)一些帶有地方特色的法律法規(guī)，規(guī)范社會(huì)救助工作。另外，社會(huì)救助政策可以在以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加上其他指標(biāo)，如家庭受災(zāi)、殘疾、疾病等因素，從多維貧困的角度出發(fā)，綜合考慮，使得社會(huì)救助政策更加公平合理。

（3）制度實(shí)施層面

①加強(qiáng)多方監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。家庭經(jīng)濟(jì)收入來源的多樣化隱蔽化降低了依靠人工上門調(diào)查核實(shí)的準(zhǔn)確性，并且耗費(fèi)大量人力物力。民政部門可以與稅務(wù)、房產(chǎn)、保險(xiǎn)、金融、車輛等多部門合作，實(shí)現(xiàn)信息共享，核實(shí)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)情況，提高核查的準(zhǔn)確性，防止社會(huì)救助資源的浪費(fèi)。另外，還可以發(fā)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，利用社會(huì)組織、媒體、社會(huì)公眾以及專業(yè)的審計(jì)部門進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督，不僅需要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)整個(gè)社會(huì)救助系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，確保社會(huì)救助資金的規(guī)范化使用，使社救濟(jì)的資金用到實(shí)處。

②動(dòng)員各方參與，整合社會(huì)資源與力量。社會(huì)救助不僅是政府單個(gè)的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，《慈善法》的出臺(tái)，蘇州市的社會(huì)組織越來越多，慈善群體的力量越來越強(qiáng)大，政府通過鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)力量參與，減輕財(cái)政壓力，促進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)健康發(fā)展。另外，可以將對(duì)新貧困群體的救助的責(zé)任分擔(dān)一部分給社會(huì)組織，新貧困群體并不像傳統(tǒng)貧困群體那樣，需要長(zhǎng)期救助，通過社會(huì)組織對(duì)新貧困群體適當(dāng)救助，幫助其遠(yuǎn)離貧困。社會(huì)組織參與社會(huì)救助不僅幫助了困難群體，為政府分憂解難，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的缺口，還促進(jìn)了精神文明建設(shè)，提高社會(huì)凝聚力。

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作者簡(jiǎn)介：范馨云（1999.01- ），女，江蘇鎮(zhèn)江人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院會(huì)計(jì)專業(yè)17級(jí)?？圃谧x，研究方向：會(huì)計(jì);成康康（1980.08- ），男，江蘇無錫人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院，副教授，碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。