郭秀云

〔摘要〕 建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程。目前我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)供給有限與需求進(jìn)一步加大之間的矛盾日益嚴(yán)峻。通過(guò)對(duì)以世界一流大學(xué)為載體的美國(guó)、英國(guó)、日本三種典型的高等教育經(jīng)費(fèi)模式的研究發(fā)現(xiàn)，健全法制體系、建立相對(duì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)撥款機(jī)制、完善社會(huì)捐贈(zèng)與多層次資助體系，是美、英、日三國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)在提供主體與提供方式方面的共同特點(diǎn)。受此啟發(fā)，可從健全多元化融資法律、法規(guī)，完善績(jī)效撥款與捐贈(zèng)機(jī)制，平衡學(xué)費(fèi)與資助體系三方面著手，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)高等教育的“內(nèi)涵式”發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 世界一流大學(xué);高等教育經(jīng)費(fèi)模式;內(nèi)涵式發(fā)展

〔中圖分類號(hào)〕F812 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2019）03-0058-07

黨的十九大報(bào)告把“建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)”確定為“中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”，并將“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”作為“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”的重要內(nèi)容，吹響了新時(shí)代“雙一流”建設(shè)的號(hào)角 〔1 〕。以世界一流大學(xué)為載體，通過(guò)對(duì)以美國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型高等教育、以英國(guó)為代表的政府與市場(chǎng)并重驅(qū)動(dòng)型高等教育和以日本為代表的政府主導(dǎo)型高等教育三種典型高等教育經(jīng)費(fèi)模式的梳理，探索高等教育自身發(fā)展規(guī)律，對(duì)于優(yōu)化我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)模式、加快實(shí)現(xiàn)高?！皟?nèi)涵式”發(fā)展具有重要的啟示作用。

一、世界一流大學(xué)的高等教育經(jīng)費(fèi)模式分析

“教育興則國(guó)家興，教育強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)”。世界各國(guó)現(xiàn)代意義上的高等教育，由于起源不同、所處的政治經(jīng)濟(jì)體制不同、所采用的財(cái)政管理機(jī)制不同，其經(jīng)費(fèi)模式也存在一定的差異，呈現(xiàn)出多樣性。

（一）市場(chǎng)主導(dǎo)的美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)模式

美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤為發(fā)達(dá)，高等教育領(lǐng)域亦如此。美國(guó)的高等教育體系，成就了為數(shù)眾多的世界一流大學(xué)，為美國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及國(guó)家安全提供了重要支撐。20世紀(jì)60年代，美國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，其規(guī)模和結(jié)構(gòu)基本趨于穩(wěn)定，并更加注重內(nèi)涵式發(fā)展。

1.教育經(jīng)費(fèi)提供主體方面：分權(quán)體制下的宏觀管理。美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)非常完善，在財(cái)政分權(quán)化的管理機(jī)制下，美國(guó)聯(lián)邦政府以征收個(gè)人所得稅與社會(huì)保險(xiǎn)稅為主，州政府以征收關(guān)稅為主，地方政府以征收財(cái)產(chǎn)稅為主，其中，財(cái)產(chǎn)稅的75%被指定用于教育 〔2 〕。在高等教育領(lǐng)域，美國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府共同提供。對(duì)于公立高校，聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例為15%左右，州政府分擔(dān)40%左右，地方政府分擔(dān)3%左右。對(duì)于私立高校，聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例為10%左右，州政府分擔(dān)2%左右，地方政府分擔(dān)1%左右。由此可見(jiàn)，美國(guó)政府是通過(guò)有限的財(cái)政撥款對(duì)各高校進(jìn)行“政策引導(dǎo)”的。美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)由政府、社會(huì)和私人三者共同承擔(dān)，其中社會(huì)與私人是美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的重要提供者。

2.教育經(jīng)費(fèi)提供方式方面：高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制與完善的捐贈(zèng)機(jī)制。由于誕生在高度競(jìng)爭(zhēng)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，美國(guó)的高校需根據(jù)市場(chǎng)供求水平，制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，并樹(shù)立良好的社會(huì)形象，以滿足社會(huì)公眾對(duì)高等教育的需求 〔3 〕。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)聯(lián)邦政府用于高等教育的經(jīng)費(fèi)明顯減少，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從9%下降至5%左右，高校經(jīng)費(fèi)的供給主體逐步由政府向社會(huì)和私人轉(zhuǎn)移 〔4 〕。

美國(guó)《高等教育紀(jì)事報(bào)》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，近年來(lái)雖然政府在高等教育領(lǐng)域的撥款逐年減少，但政府撥款在高校教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源中依然占居著主要地位。除少量的直接撥款外，政府對(duì)高校的財(cái)政撥款主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)性的科研經(jīng)費(fèi)和對(duì)學(xué)生資助的方式，進(jìn)行資金分配。在科研經(jīng)費(fèi)方面，政府先將經(jīng)費(fèi)下?lián)芙o國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、能源部和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等機(jī)構(gòu)，各高校按照自愿原則進(jìn)行申請(qǐng)，由相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選，并簽訂合同，這樣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使美國(guó)各高校更加注重科研水平的提高。在對(duì)學(xué)生資助方面，美國(guó)政府向高校學(xué)生直接提供獎(jiǎng)助學(xué)金和低息貸款，各高校通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式，吸引獲得政府資助的學(xué)生前來(lái)就讀，從而間接地獲取財(cái)政撥款。除此之外，美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)得益于國(guó)家發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)、寬松的校友捐贈(zèng)機(jī)制，以及計(jì)劃捐贈(zèng)、遺產(chǎn)捐贈(zèng)等多樣的捐贈(zèng)形式，其中校友捐贈(zèng)是高校發(fā)展的最強(qiáng)大助力。

以美國(guó)的世界一流大學(xué)哈佛大學(xué)為例，從哈佛大學(xué)2014-2018年度財(cái)務(wù)報(bào)告中的數(shù)據(jù)可看出，政府對(duì)哈佛大學(xué)的撥款比重呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì)，從2014年的16.8%下降到2018年的16.1%。與此同時(shí)，學(xué)費(fèi)收入占學(xué)?？偸杖氲谋壤龔?6.2%上升到27.6%。捐贈(zèng)與投資收益規(guī)模增長(zhǎng)顯著，從2014年的21.1億美元，上漲到2018年的24.9億美元，在美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)中的占比穩(wěn)定在50%左右。

（二）政府與市場(chǎng)并重驅(qū)動(dòng)型的英國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)模式

作為現(xiàn)代高等教育發(fā)源地之一的英國(guó)，其高等教育模式是從早期的教會(huì)大學(xué)發(fā)展而來(lái)的。1889年英國(guó)政府開(kāi)始非制度化地向高校提供教育經(jīng)費(fèi)，1902年英國(guó)議會(huì)正式立法明確了地方政府在高校學(xué)生資助中的責(zé)任。20世紀(jì)末，英國(guó)的政府公共財(cái)政支出難以滿足高等教育需求的增長(zhǎng)，英國(guó)政府開(kāi)始調(diào)整高等教育經(jīng)費(fèi)融資政策，從此英國(guó)高等教育從免費(fèi)向收費(fèi)進(jìn)行“轉(zhuǎn)型”，逐漸形成了政府與市場(chǎng)并重驅(qū)動(dòng)型的高等教育經(jīng)費(fèi)模式。

1.教育經(jīng)費(fèi)提供主體方面：?jiǎn)我恢品謾?quán)下的高度自治。受君主立憲制政治體制的影響，英國(guó)政府的財(cái)政體制為單一制的分權(quán)式管理，中央政府的財(cái)政收入約占國(guó)民生產(chǎn)總值的40%，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向地方政府進(jìn)行撥款，但不干涉其具體事務(wù) 〔5 〕。因此，英國(guó)高校具有高度的自治權(quán)，政府僅通過(guò)撥付經(jīng)費(fèi)對(duì)其進(jìn)行宏觀治理，并通過(guò)成立相對(duì)獨(dú)立的第三方治理機(jī)構(gòu)“高等教育基金委員會(huì)”對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管與規(guī)制 〔6 〕。高等教育基金委員會(huì)與公平入學(xué)辦公室、高等教育質(zhì)量保證局、學(xué)生貸款公司等社會(huì)非營(yíng)利組織緊密聯(lián)系，通過(guò)政策、資助、問(wèn)責(zé)等手段引導(dǎo)高校和市場(chǎng)充分互動(dòng)。高等教育基金委員會(huì)的主要職責(zé)是采用“核心撥款+邊際撥款”的競(jìng)爭(zhēng)性撥款模式，對(duì)高校定量分配政府資金，并通過(guò)績(jī)效問(wèn)責(zé)制促進(jìn)高校治理變革 〔7 〕。

2.教育經(jīng)費(fèi)提供方式方面：學(xué)費(fèi)與資助體系的均衡發(fā)展。2006年英國(guó)政府大幅度提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從每年1 000英鎊上調(diào)至3 000英鎊，同時(shí)允許不同高校對(duì)學(xué)費(fèi)進(jìn)行差別定價(jià) 〔8 〕。2012年英國(guó)高校的學(xué)費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)再度提高到每年9 000英鎊。雖然英國(guó)高校收取的學(xué)費(fèi)較高，但學(xué)費(fèi)僅占英國(guó)人均年收入的10%左右。在收取學(xué)費(fèi)的同時(shí)，英國(guó)政府實(shí)行了按家庭收入情況給予資助的政策。家庭年收入低于15 200英鎊的學(xué)生可獲得全額資助，免費(fèi)入學(xué);家庭年收入在15 201～21 185英鎊之間的學(xué)生可得到部分資助 〔9 〕。英國(guó)教育與技能部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2001年僅有35%左右的學(xué)生需要依據(jù)國(guó)家規(guī)定全額交納學(xué)費(fèi) 〔10 〕。再者，英國(guó)高校根據(jù)學(xué)生國(guó)籍的不同，收取學(xué)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也不同。2018年牛津大學(xué)本科第一年，英國(guó)和歐盟學(xué)生的學(xué)費(fèi)為9 250英鎊，因政府提供了全額的學(xué)費(fèi)貸款，所以這些學(xué)生的學(xué)費(fèi)實(shí)際由貸款先行支付;而學(xué)校向其他海外學(xué)生收取的學(xué)費(fèi)在24 750～34 678英鎊之間，其中臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)的學(xué)費(fèi)更是高達(dá)37 440英鎊 〔11 〕。另外，為了保障高等教育的公平性，英國(guó)政府一方面為高校學(xué)生設(shè)立了1.5億英鎊的獎(jiǎng)學(xué)金;另一方面又為高校學(xué)生提供了優(yōu)惠的貸款政策，并規(guī)定當(dāng)畢業(yè)后年收入超過(guò)2.1萬(wàn)英鎊的時(shí)候才開(kāi)始償還，而且每年的還款金額不得超過(guò)當(dāng)年總收入的9% 〔12 〕。

以英國(guó)的世界一流大學(xué)牛津大學(xué)為例，從牛津大學(xué)2013-2018年度財(cái)務(wù)報(bào)告中的數(shù)據(jù)可看出，牛津大學(xué)的年收入總額均超過(guò)10億英鎊，年均增長(zhǎng)率為10%左右。2018年牛津大學(xué)首次將出版社收入納入年收入中，由此該年學(xué)校的總收入高達(dá)16.67億英鎊。對(duì)牛津大學(xué)這六年的收入來(lái)源進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，政府撥款一直比較穩(wěn)定地保持在1.8～1.9億英鎊之間。學(xué)費(fèi)收入從2013年的1.97億英鎊上漲到2018年的3.19億英鎊，占年度總收入的比重一直維持在19%左右。科研經(jīng)費(fèi)從2013年的4.36億英鎊持續(xù)增長(zhǎng)至2018年的5.76億英鎊，漲幅高達(dá)32%，占年度總收入的比重在35～40%之間。通過(guò)進(jìn)一步對(duì)牛津大學(xué)2018年的科研經(jīng)費(fèi)剖析，發(fā)現(xiàn)來(lái)自本國(guó)的資助為4.1億英鎊、歐盟的資助為8 150萬(wàn)英鎊、非歐盟的資助為8 530萬(wàn)英鎊。由此可見(jiàn)，牛津大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)不僅獲得了英國(guó)政府的大量撥款，也吸引了世界資本的不斷注入。投資方面的收入從2013年的600萬(wàn)英鎊增長(zhǎng)至2018年的3.25億英鎊，來(lái)自捐贈(zèng)方面的外部收入從2013年的4 950萬(wàn)英鎊增長(zhǎng)至2018年的9 440萬(wàn)英鎊，投資與捐贈(zèng)方面的收入已成為牛津大學(xué)收入來(lái)源的重要補(bǔ)給，為牛津大學(xué)的發(fā)展提供了關(guān)鍵性的支持力量 〔13 〕。

（三）政府主導(dǎo)的日本高等教育經(jīng)費(fèi)模式

日本是典型的政府主導(dǎo)型高等教育。自明治維新以來(lái)，日本國(guó)公立大學(xué)的管理模式受歐洲影響較大，私立大學(xué)的管理模式受美國(guó)影響較大，二者相輔相成、共同構(gòu)成日本現(xiàn)代高等教育體系 〔14 〕。

1.教育經(jīng)費(fèi)提供主體方面：立法完善的融資機(jī)制。受議會(huì)內(nèi)閣制的政治體制影響，日本是典型的立法、行政、司法三權(quán)分立的中央集權(quán)制國(guó)家。在財(cái)政收入方面，日本政府的主要收入是稅收，中央政府掌握多數(shù)稅種，地方政府共享少數(shù)稅種 〔15 〕。日本《學(xué)校教育法》規(guī)定，“學(xué)校的設(shè)置者……除了法令特別規(guī)定之外，應(yīng)負(fù)擔(dān)其學(xué)校的經(jīng)費(fèi)”。在日本的高等教育中，國(guó)立大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)主要由中央政府承擔(dān)，公立大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān)，私立大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)主要由學(xué)校法人承擔(dān) 〔16 〕。日本通過(guò)制定《教育基本法》和《特別會(huì)計(jì)法》落實(shí)和保障了高校收費(fèi)的自主權(quán)?！秶?guó)立大學(xué)學(xué)費(fèi)和其他費(fèi)用條例》規(guī)定，國(guó)公立大學(xué)可在標(biāo)準(zhǔn)學(xué)費(fèi)額度上自主調(diào)整10%。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2018年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，日本國(guó)公立高校學(xué)生人均教育支出為5 218美元，約占日本人均GDP的13%左右 〔17 〕。2003年日本政府通過(guò)制訂《國(guó)立大學(xué)法人法》，在法律層面上賦予國(guó)公立大學(xué)法人資格，明確劃分政府與高校的權(quán)限與責(zé)任，提高了高校經(jīng)營(yíng)的自律性 〔18 〕。在法律政策的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)法人化的治理模式，日本國(guó)公立大學(xué)充分發(fā)揮了自身發(fā)展的積極性，拓寬了經(jīng)費(fèi)籌措的渠道，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大程度上滿足了社會(huì)公眾對(duì)高等教育的需求。

2.教育經(jīng)費(fèi)提供方式方面：競(jìng)爭(zhēng)性與策略性并存的撥款模式。2004年為緩解高等教育公共財(cái)政供給的不足，日本政府對(duì)高校進(jìn)行了全面的“法人化改革”，實(shí)施“公式撥款”與“績(jī)效撥款”相結(jié)合的撥款機(jī)制 〔19 〕。文部科學(xué)省依照《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》中的規(guī)定，根據(jù)在校生人數(shù)等客觀指標(biāo)，參考上一年高校的收入與支出，核定本年度基準(zhǔn)預(yù)算數(shù)，并將其乘以“效率化系數(shù)”與“調(diào)整系數(shù)”后的金額作為日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，同時(shí)增設(shè)“特別教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)”，然后扣除高校自身收入后，作為“運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金”進(jìn)行一次性差額撥款 〔20 〕?？萍紡d專家委員會(huì)充分引入市場(chǎng)機(jī)制，根據(jù)第三方中介機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)采用績(jī)效撥款模式，實(shí)施“科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金”撥付。除此之外，通過(guò)實(shí)行對(duì)重點(diǎn)科研項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)學(xué)科的優(yōu)先撥款，引導(dǎo)高校進(jìn)行特色化發(fā)展，促進(jìn)高校科研優(yōu)勢(shì)的形成。

以日本的世界一流大學(xué)東京大學(xué)為例，從東京大學(xué)2004-2017年度財(cái)務(wù)報(bào)告中的數(shù)據(jù)可看出，政府撥款始終是東京大學(xué)最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，雖然法人化改革后政府撥付的高校教育經(jīng)費(fèi)一直在減少，但通過(guò)實(shí)行更具彈性和靈活性的管理，東京大學(xué)的自主經(jīng)營(yíng)能力得到很大的提升，收入來(lái)源也更加多元化。從2004年到2017年的14年間，東京大學(xué)收入規(guī)模從1 771億日元迅猛增長(zhǎng)至2 347億日元。其中，政府以運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金方式撥付的教育經(jīng)費(fèi)，從2004年的861億日元下降至2017年757.34億日元，在日本高等教育經(jīng)費(fèi)中的占比也隨之從48.7%降至32.3%;政府以科研費(fèi)補(bǔ)助金方式撥付的科研經(jīng)費(fèi)，從238.80億日元下降至229.48億日元;由于日本國(guó)公立大學(xué)學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定，14年來(lái)東京大學(xué)的學(xué)生學(xué)雜費(fèi)收入占年度總收入的比重穩(wěn)定維持在8%左右。與此同時(shí)，來(lái)自捐贈(zèng)、與企業(yè)合作的受托研究等形式的外部收入從234.31億日元增長(zhǎng)至538.15億日元，附屬醫(yī)院收入從293億日元增長(zhǎng)至474億日元，為人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新提供了保障。

二、與世界一流大學(xué)相比我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)模式存在的差距

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，從1952年的2.67億元猛增至2016年的6 287.85億元，極大地推動(dòng)了高等教育事業(yè)的發(fā)展。尤其是近年來(lái)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的連續(xù)增長(zhǎng)，更是滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的接受高等教育的需求 〔21 〕。如圖1所示，自2012年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直穩(wěn)定在4%以上，2017年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)更是高達(dá)34 207.75億元。但在高等教育飛速發(fā)展的同時(shí)，與世界一流大學(xué)相比，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)在提供主體和提供方式方面依然存在一些差距。

（一）教育經(jīng)費(fèi)提供主體方面：多元化融資制度不健全

新中國(guó)成立初期，我國(guó)高等教育屬于絕對(duì)意義上的公共產(chǎn)品，政府是高等教育經(jīng)費(fèi)唯一的提供主體。1992年黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，使我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的提供主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，要逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制 〔22 〕。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》的出臺(tái)，進(jìn)一步將此項(xiàng)體制通過(guò)立法加以確認(rèn)。但在實(shí)踐中，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)融資制度仍然需要進(jìn)一步完善。按照1996年原國(guó)家教育委員會(huì)等三部門(mén)共同頒布的《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定，高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)教育成本的25%，但對(duì)于另外75%的成本補(bǔ)償機(jī)制，缺乏制度性的保障 〔23 〕。高校融資制度的不健全，一方面給高校融資帶來(lái)了不確定性與難度，另一方面，也增加了高校管理的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)我國(guó)高校教育研究機(jī)構(gòu)的不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)高校債務(wù)總量已高達(dá)上千億元，并且大多數(shù)貸款已進(jìn)入還款付息階段，高校運(yùn)行過(guò)程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸加大 〔24 〕。

（二）教育經(jīng)費(fèi)提供方式方面：撥款與捐贈(zèng)機(jī)制不完善、學(xué)費(fèi)與資助體系不平衡

高等教育經(jīng)費(fèi)的提供方式深受?chē)?guó)家財(cái)政的影響，隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，特別是1994年分稅制改革后，高等教育的財(cái)政撥款與預(yù)算管理機(jī)制、學(xué)費(fèi)與資助體系均發(fā)生了顯著改變 〔25 〕。

1.高等教育財(cái)政撥款機(jī)制有待完善。高等教育的財(cái)政投入方式，在某種程度上直接影響財(cái)政投入的使用效率。就目前而言，一方面，我國(guó)高校預(yù)算申報(bào)和審批的程序比較復(fù)雜，自2009年政府部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，高校更多地被當(dāng)作政府機(jī)關(guān)進(jìn)行財(cái)務(wù)收支管理，所有預(yù)算經(jīng)費(fèi)均須通過(guò)“二上二下”的編報(bào)流程方可被使用，這在一定程度上影響了資金運(yùn)行的及時(shí)性與有效性。另一方面，“基本支出+項(xiàng)目支出”的財(cái)政教育撥款機(jī)制中，基本支出一般以學(xué)生和教職工人數(shù)為基準(zhǔn)確定一個(gè)撥款額度，由學(xué)校根據(jù)需要安排支出;項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)通常由政府財(cái)政部門(mén)和教育主管部門(mén)，根據(jù)高校的辦學(xué)水平、社會(huì)影響、學(xué)科布局等因素進(jìn)行部署。由于高等教育財(cái)政分配指標(biāo)中未引入績(jī)效因素，因此資金運(yùn)行的效果不能被全面體現(xiàn)，這在一定程度上影響了高校自身發(fā)展的積極性與主動(dòng)性。

2.高等教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制尚需健全。在美國(guó)，由于高收入累進(jìn)稅與高額遺產(chǎn)稅的征收，政府通過(guò)2002年“財(cái)經(jīng)法”與“個(gè)人所得稅法”為社會(huì)捐贈(zèng)制定了完備的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)個(gè)人對(duì)教育捐贈(zèng)的支持 〔26 〕。在英國(guó)，企業(yè)對(duì)高等教育的捐贈(zèng)額不僅可以全部從企業(yè)所得稅的應(yīng)納稅收中扣除，而且慈善信托類的機(jī)構(gòu)還可以減免相應(yīng)的資本利得稅 〔27 〕。在我國(guó)，對(duì)于企業(yè)捐贈(zèng)，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，只有不超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，方可在應(yīng)納稅所得額中扣除。對(duì)于個(gè)人捐贈(zèng)，稅收優(yōu)惠政策覆蓋面更加狹窄，根據(jù)《個(gè)人所得稅法》規(guī)定，給予個(gè)人捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策主要集中在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育及遭受?chē)?yán)重自然災(zāi)害和貧困地區(qū)的捐贈(zèng)，而對(duì)高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的捐贈(zèng)并沒(méi)有包含在內(nèi);而且個(gè)人捐贈(zèng)額超過(guò)其應(yīng)納稅所得額30%以外的部分是不能享受稅前扣除的優(yōu)惠政策，也不能向后結(jié)轉(zhuǎn) 〔28 〕。這樣的政策不利于我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

3.高等教育學(xué)費(fèi)與資助體系發(fā)展不平衡。自從我國(guó)高校實(shí)行收費(fèi)上學(xué)制度后，我國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)可知，1999年我國(guó)普通高校年人均學(xué)費(fèi)為2 769元，到2015年我國(guó)普通高校年人均學(xué)費(fèi)則增加到7 164元 〔29 〕。當(dāng)高校學(xué)費(fèi)上漲至一定水平時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全高校學(xué)生資助體系，以保證高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平性。從資助的形式看，當(dāng)前我國(guó)已通過(guò)獎(jiǎng)助學(xué)金、國(guó)家助學(xué)貸款、師范生免費(fèi)與補(bǔ)助、退役士兵學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、基層就業(yè)學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償、研究生“三助”崗位津貼、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助等多種形式，來(lái)解決高校學(xué)生的學(xué)費(fèi)及生活負(fù)擔(dān)問(wèn)題。從資助的力度看，2006年到2017年近12年來(lái)，我國(guó)高等教育人均受資助金額從1 065元增長(zhǎng)至2 457元;資助學(xué)生總?cè)藬?shù)從1 530.27萬(wàn)增加到4 275.69萬(wàn)，教育“惠民”政策落到了實(shí)處 〔30 〕。目前我國(guó)業(yè)已建立起多元化的高等教育資助體系，但從資助主體看，社會(huì)資金的投入比重仍然較少。如圖2所示，2017年我國(guó)高等教育資助資金總額為1 050.74億元，其中，中央與地方財(cái)政撥款508.83億元，占比48.43%;銀行發(fā)放國(guó)家助學(xué)貸款284.20億元，占比27.05%;高校從自身事業(yè)收入中提取用于資助的金額為238.21億元，占比22.67%;企業(yè)等社會(huì)各界捐助資金19.50億元，占比1.85%。2012-2017年度中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近6年來(lái)，高校學(xué)生受社會(huì)資助的占比一直處于最低水平，平均不超過(guò)2.5%，并呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)①。

三、世界一流大學(xué)高等教育經(jīng)費(fèi)模式對(duì)我國(guó)的啟示

“百年大計(jì)，教育為本”，我國(guó)目前正處在全面建成小康社會(huì)決勝階段，認(rèn)真汲取世界一流大學(xué)的辦學(xué)治學(xué)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)高等教育的發(fā)展實(shí)踐，建設(shè)具有中國(guó)特色的世界一流大學(xué)，不僅是強(qiáng)國(guó)崛起的必然要求，也是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路。

（一）教育經(jīng)費(fèi)提供主體方面：健全多元化融資法律、法規(guī)

健全法制體系，重視運(yùn)用法律手段來(lái)保障高等教育經(jīng)費(fèi)提供主體的多元化，是美、英、日三國(guó)的共同特點(diǎn)。美國(guó)高等教育的形成、發(fā)展、強(qiáng)盛無(wú)不滲透著一種法治化力量，美國(guó)通過(guò)19世紀(jì)的《莫里爾法案》《海奇法案》、20世紀(jì)的《國(guó)防教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，基本上完成了高等教育經(jīng)費(fèi)供給的立法體系建設(shè) 〔31 〕。英國(guó)通過(guò)1902年《教育法》《教育改革法》、1962年《教育法》、2017年《高等教育與研究法》等法律法規(guī)的制定，充分運(yùn)用法律手段有效保障了高等教育經(jīng)費(fèi)的充分供給 〔32 〕。日本通過(guò)出臺(tái)《教育基本法》《學(xué)校教育法》《文部省設(shè)置法》《國(guó)立大學(xué)法人法》等一系列法律、法規(guī)，一方面增強(qiáng)了高等教育經(jīng)費(fèi)的供給能力，有效保障了高校的教學(xué)質(zhì)量和科研成果;另一方面為高?！耙婪ㄖ涡！钡於藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ) 〔33 〕。受此啟發(fā)，我國(guó)政府應(yīng)基于治理理念，完善國(guó)家高等教育財(cái)政政策和優(yōu)化資源的分配機(jī)制，在《中華人民共和國(guó)高等教育法》的統(tǒng)領(lǐng)下，制定更多高等教育投資、融資等方面的法律、法規(guī)，保證高等教育融資法律的可操作性，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的公平度與透明性。政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)高等教育融資制度的設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮宏觀政策和經(jīng)濟(jì)杠桿優(yōu)勢(shì)，逐漸完善我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)提供主體多元化發(fā)展模式，進(jìn)而提高高等教育資源配置的公平與效率。

（二）教育經(jīng)費(fèi)提供方式方面：完善績(jī)效撥款與捐贈(zèng)機(jī)制、平衡學(xué)費(fèi)與資助體系

在高等教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制方面，為了保證撥款的公平性、提高撥款的使用效率，美國(guó)、英國(guó)與日本的高等教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)構(gòu)，除了政府外，還引進(jìn)了相對(duì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu) 〔34 〕。在美國(guó)，高等教育的財(cái)政撥款，是由各州的高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)按照全面績(jī)效、招標(biāo)合同等撥款模式來(lái)進(jìn)行資金分配的 〔35 〕。在英國(guó)，高等教育的財(cái)政撥款主要是通過(guò)高等教育撥款委員會(huì)，依據(jù)零基預(yù)算的固定公式對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效撥款 〔36 〕。在日本，則是由國(guó)立大學(xué)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)中心、科技廳專家委員會(huì)運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性與策略性并存的撥款模式對(duì)高等教育資金進(jìn)行分配的 〔37 〕。在我國(guó)“基本支出+項(xiàng)目支出”的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制中，對(duì)于基本支出的資金分配，可以根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情酌情借鑒日本策略性的撥款模式，運(yùn)用傾斜分配的方法，撥付正常開(kāi)展教學(xué)工作的保障經(jīng)費(fèi);對(duì)于項(xiàng)目支出的資金分配，可以借鑒英美國(guó)家的績(jī)效撥款模式，根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的劃撥。為深入貫徹落實(shí)黨的十七大“建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步完善高等教育績(jī)效撥款模式，在具體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，重點(diǎn)從教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量、辦學(xué)條件等方面選取核心指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政支持政策的針對(duì)性和效益性。

在高等教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)捐贈(zèng)方面，目前在美國(guó)、英國(guó)與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，均有完善的社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，社會(huì)捐贈(zèng)已經(jīng)成為英美日的高等教育成本分擔(dān)的重要資金主體。無(wú)論是美國(guó)的哈佛大學(xué)、英國(guó)的牛津大學(xué)還是日本的東京大學(xué)，都在高校教育基金會(huì)、校友會(huì)等機(jī)構(gòu)中設(shè)置了專門(mén)的投資委員會(huì) 〔38 〕。我國(guó)的高等教育經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)機(jī)制可借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，一方面，政府可通過(guò)修訂《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，增加高等教育捐贈(zèng)稅收激勵(lì)政策，加大對(duì)高等教育捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育捐贈(zèng)的積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大高校捐贈(zèng)資金規(guī)模。另一方面，高校應(yīng)加強(qiáng)教育基金會(huì)的專業(yè)化運(yùn)作，通過(guò)聘用相關(guān)的投資公司及基金經(jīng)理，對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)進(jìn)行多領(lǐng)域、多樣化的投資管理，確保資金保值增值，并由審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)捐贈(zèng)資金的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)，把投資收益按一定比例投入到高校教育事業(yè)的發(fā)展中，加快中國(guó)特色、世界一流大學(xué)建設(shè)的步伐。

在平衡學(xué)費(fèi)與資助體系方面，目前，美國(guó)、英國(guó)與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，均建立了完善的學(xué)費(fèi)與多層次資助體系。我國(guó)政府可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)高等教育資源配置的有效性，首先完善生均成本的核算體系，使其能夠真實(shí)反映高等教育資源的消耗水平;其次，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以生均成本為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于需求過(guò)熱的高校專業(yè)適當(dāng)提高學(xué)費(fèi)水平，運(yùn)用差別定價(jià)的調(diào)控手段，尋求高等教育產(chǎn)品的市場(chǎng)供求均衡;最后，針對(duì)我國(guó)國(guó)民收入差距過(guò)大的現(xiàn)狀，充分考慮學(xué)生家庭的承受能力，進(jìn)一步完善與學(xué)費(fèi)水平相平衡的資助機(jī)制，使學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的上浮與資助的力度成正比，盡力消除因收費(fèi)引發(fā)的教育不公平問(wèn)題。在助學(xué)貸款方面，一是應(yīng)當(dāng)從法律層面上制定相關(guān)“國(guó)家助學(xué)貸款”政策，明確政府、銀行、高校及學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)，使得助學(xué)貸款的審批、發(fā)放、還款等環(huán)節(jié)都有法可依 〔39 〕。二是應(yīng)當(dāng)健全“個(gè)人信用系統(tǒng)”，實(shí)行銀行、工商、稅務(wù)、高校等部門(mén)的信息共享機(jī)制，約束學(xué)生的失信行為，降低信用風(fēng)險(xiǎn) 〔40 〕。三是應(yīng)當(dāng)針對(duì)違約行為制定相應(yīng)的懲戒措施，同時(shí)，應(yīng)設(shè)計(jì)靈活的還款方式，方便學(xué)生對(duì)貸款的償還。由此，保障助學(xué)貸款的良性循環(huán)，保證資助資金能夠使得更多人有效受益。此外，對(duì)于我國(guó)高校學(xué)生助學(xué)體系的構(gòu)建，不僅要增強(qiáng)政府財(cái)政的投入力度，更要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，運(yùn)用多樣化的資助形式，擴(kuò)大民間資本的投入渠道，保障我國(guó)高等教育多元化資助體系持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

〔注 釋〕

①“2012-2017年度中國(guó)學(xué)生資助報(bào)告”數(shù)據(jù)顯示，在對(duì)普通

高校學(xué)生的資助中，社會(huì)資助占比分別為1.85%、1.94%、2.36%、1.72%、3.18%、3.25%，根據(jù)以上數(shù)據(jù)計(jì)算得出高校學(xué)生受社會(huì)資助的平均占比低于2.5%。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 徐 芳