王軍 李萍 詹韻秋 田世野

摘要?本文基于經(jīng)濟學的研究視角，對耕地質(zhì)量進行了重新定義，并對我國耕地質(zhì)量保護與提升的發(fā)展歷程進行了系統(tǒng)的梳理與總結，期望為我國耕地質(zhì)量保護與提升問題提供一條新的解決路徑。研究發(fā)現(xiàn)，耕地質(zhì)量不僅包括地力質(zhì)量、空間質(zhì)量、工程質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等四個方面的內(nèi)容，更需要從私人物品屬性和公共物品屬性兩個新的維度來對其內(nèi)涵進行系統(tǒng)劃分，從而為這一問題的解決提供理論基礎。在對耕地質(zhì)量重新定義的基礎上，對我國耕地質(zhì)量問題分階段歷史考察及深入研究發(fā)現(xiàn)：1949年以來，受經(jīng)濟社會發(fā)展階段、相關政策等因素的影響，我國耕地質(zhì)量保護與提升依次經(jīng)歷了愛護與改善階段（1949—1978）、維持與利用階段（1978—1984）、棄損與惡化階段（1985—2005）、遏制與維護階段（2006—2010）、保護與提升階段（2011至今）等5個動態(tài)調(diào)整的歷史階段，但是這一動態(tài)調(diào)整過程尚不完整，而不完整蓋因耕地質(zhì)量保護與提升的上升階段還處于形成和發(fā)展過程之中。理論回溯與檢視這一演變歷程，得到的重要政策啟示是耕地質(zhì)量的保護與提升，既離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，包括農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的自為意識和自覺行為，以及相關利益主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投入及社會公眾的參與和監(jiān)督;更離不開政府的引導、監(jiān)管和扶持。認為，進一步強化政府相關支持政策和投入力度，不僅關乎耕地質(zhì)量的保護與提升，更是關乎當前農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的實現(xiàn)和民生福祉的長期改善和持續(xù)增進。

關鍵詞?耕地質(zhì)量;保護與提升;概念界定;歷史分析

中圖分類號?F323.211???文獻標識碼?A???文章編號?1002-2104（2019）04-0087-07???DOI：10.12062/cpre.20181101

改革開放以來，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平得到了迅速提高，一方面，受制于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較收益較低以及社會總體環(huán)境意識的薄弱，導致了我國耕地數(shù)量和質(zhì)量的不斷下降，糧食安全和食品安全問題突出，不利于“新五化”和全面建設小康社會的實現(xiàn);另一方面，耕地保護一直是我國的一項基本國策，中共十九大報告更是進一步強調(diào)：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，2014和2016年農(nóng)業(yè)部和國家統(tǒng)計局的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在我國96.78億畝農(nóng)業(yè)用地中耕地僅有20.24億畝，且耕地質(zhì)量的整體水平不高，優(yōu)等質(zhì)量的耕地僅占耕地總面積的27.3%，這表明我國耕地質(zhì)量的保護與提升刻不容緩。因而，耕地質(zhì)量保護與提升的實現(xiàn)，不僅有利于解決當下我國面臨的糧食安全、食品安全和生態(tài)環(huán)境問題，更有助于實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的千秋大業(yè)。

土地尤其是耕地因為其對人類的生存和發(fā)展起到基礎性的作用，同時由于生態(tài)環(huán)境的日益惡化，近年來，諸多學者對耕地的保護和與耕地相關的污染問題進行了許多有益的研究。他們在對耕地質(zhì)量內(nèi)涵進行不斷拓展與深化的基礎上[1-2]，對耕地質(zhì)量的檢測與評價的相關技術與方法進行了進一步的思考與創(chuàng)新，并從相關利益主體視角出發(fā)，提出了多種提升耕地質(zhì)量的有效舉措[3-4]。但是，這些研究多從自然科學領域進行，圍繞經(jīng)濟學視角研究還存在一定不足?；诖?，站在經(jīng)濟學的視角，對耕地質(zhì)量進行重新定義，并以此來拓展耕地質(zhì)量保護與提升的經(jīng)濟學研究視野，如用歷史的分析方法來考察我國耕地質(zhì)量保護與提升的演變歷程，具有重要的現(xiàn)實價值和歷史意義。

1?耕地質(zhì)量：從經(jīng)濟學角度對概念的一個重新界定??現(xiàn)階段，針對耕地質(zhì)量的內(nèi)涵還存在著一定的爭議，并沒有形成較為一致的觀點。從經(jīng)濟學說史來看，約翰·斯圖亞特·穆勒[5]在研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關問題時，根據(jù)對生產(chǎn)的限制條件，把自然因素區(qū)分為有限制的土地因素和無限制的陽光、空氣等因素。此后，延伸穆勒的相關思想，學者們從物自身的基本層次出發(fā)，對耕地資源保護的內(nèi)涵區(qū)分為耕地本身的保護和耕地外部自然條件保護兩個維度，并從多個維度對耕地資源乃至耕地質(zhì)量的內(nèi)涵進行了不斷的拓展和豐富[1]。雖然此類定義對耕地質(zhì)量的相關研究進行了有益的拓展，但是卻沒有充分考慮到耕地質(zhì)量的外部性特征，基于此，借鑒前人的研究結論、突出本文的研究旨趣，筆者嘗試從經(jīng)濟學角度對耕地質(zhì)量作出如下詮釋和新的定義。

耕地質(zhì)量是指在一定的管理水平下，耕地上進行農(nóng)作物生產(chǎn)的總體能力，包括耕地私人物品（由集體所有到兩權分離再到“三權分置”，耕地長期不變，農(nóng)民獲得了土地的“準所有權”。故而，在我國也可以把耕地作為類私人物品來進行分析）質(zhì)量與公共物品質(zhì)量兩個內(nèi)在維度：私人物品質(zhì)量是指耕地質(zhì)量中需要耕地的所有者和經(jīng)營者進行保持和維護的因素，即在作物種植、灌溉、排水、施肥等人為管理措施影響到的耕地質(zhì)量方面的內(nèi)容，主要包括地力質(zhì)量維度和空間質(zhì)量維度里面的私人物品維度;而公共物品質(zhì)量是指耕地質(zhì)量中具有公共物品屬性的相關因素，難以單靠耕地的所有者和經(jīng)營者來保證，更多的是需要公共投資來進行提升的部分，主要包括空間質(zhì)量維度里面的公共物品維度、工程質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。具體內(nèi)涵見表1。

2?中國耕地質(zhì)量保護與提升嬗變歷程：1949年至今??農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎性產(chǎn)業(yè)。歷史地看，中國經(jīng)濟社會每一次重大變革幾乎都與土地制度改革、包括耕地質(zhì)量的演進緊密關聯(lián)。可以說，中國土地制度的變遷、包括耕地質(zhì)量的演變史折射的正是中國經(jīng)濟社會變革史的一個重要的側面。由于本文定義耕地質(zhì)量包括私人物品屬性和公共物品屬性兩個維度，因而，在對我國耕地質(zhì)量問題進行歷史考察并對其進行階段劃分時，需要從這兩個維度來綜合進行觀察?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性和耕地質(zhì)量兩種屬性的內(nèi)涵，在此，采用人均糧食產(chǎn)量來表征耕地質(zhì)量的私人物品屬性（土壤質(zhì)量、耕地平整程度等），用人均有效灌溉面積來表征耕地質(zhì)量的公共物品屬性（農(nóng)田水利建設等）。這是因為耕地質(zhì)量這一研究主體的特殊性，缺乏充分的研究數(shù)據(jù)，故而我們需要選取一個可獲得且連貫的指標來進行表征，從而實現(xiàn)邊際增量的研究推進。從我國的現(xiàn)實國情來看，糧食產(chǎn)量更多的是農(nóng)民在受到相關政策影響和選擇相關技術的前提下，進行的個人有限理性決策，可以表征耕地質(zhì)量的私人物品屬性。從我國可獲取的研究資料來看，人均有效灌溉面積不僅數(shù)據(jù)連貫，可以反映耕地工程質(zhì)量，也可以對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量（如灌溉用水環(huán)境、生態(tài)涵養(yǎng)功能）產(chǎn)生反映，因而可以達到本文的研究目的。此外，由于在新中國特有的制度背景和語境下，耕地質(zhì)量的變化作為一種客觀的事實和表征，它的背后實際上是受制于我們的體制和政策變化的影響與制約，因而，在進行歷史演進階段劃分時，不僅考慮耕地質(zhì)量私人物品屬性和公共物品屬性，也把國家相關政策（如社會主義改造、取消“農(nóng)業(yè)稅”）作為階段劃分時間節(jié)點的依據(jù)。表2對耕地質(zhì)量保護與提升的不同階段進行了描述。

2.1?1949—1978年：耕地質(zhì)量的愛護與改善階段

耕地質(zhì)量保護與提升的第一階段為：1949年新中國成立到1978年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的召開。由圖1可知，耕地質(zhì)量的公共物品屬性在這一時期總體處于不斷提高的狀態(tài)，而耕地的私人物品屬性在公有化前后雖然具有一定的差異，但是總體處于一種提升狀態(tài)。進一步看，這一階段又可以以1953年社會主義改造為時間節(jié)點進一步劃分為兩個時期。

2.1.1?1949—1952年：耕地質(zhì)量的恢復與愛護期

新中國成立以后，隨著農(nóng)村土改的完成，截至1952年近3億無地少地的農(nóng)民，分到了7億畝土地和大量的農(nóng)具、牲畜和房屋等;還免除了每年向地主繳納約350億kg糧食的地租[6]。農(nóng)民群眾尤其是廣大貧下中農(nóng)擁有了自己的土地，其不再是給地主等打長工或者租種別人的土地來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這促使了農(nóng)民更加珍惜與愛護其所獲得的土地，對自己的土地進行精耕細作，這有助于耕地質(zhì)量私人物品屬性的提升，簡言之，就是修復長期戰(zhàn)爭和地主雇傭生產(chǎn)方式帶來的耕地破壞，進一步調(diào)動了農(nóng)民進行耕地質(zhì)量保護與提升的積極性。由于政府鼓勵恢復和開墾在長期戰(zhàn)爭中廢棄和破壞了的耕地，這直接帶來了短時間內(nèi)我國耕地數(shù)量和質(zhì)量的恢復與提升。從歷史資料來看，1949—1952年，耕地質(zhì)量得到了一定程度的改善，尤其是耕地質(zhì)量中私人物品屬性的改善，其重要的體現(xiàn)就是糧食產(chǎn)量較大幅度的增加。1950—1952年，糧食和棉花年均產(chǎn)量分別增長12.6%和43%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加了485%[7]。

2.1.2?1953—1978年：耕地質(zhì)量公共物品屬性的提升期

這一時期開始推行社會主義改造，由互助組、初級社、高級社到人民公社的建立，使得我國農(nóng)村集體經(jīng)濟從無到有、由小到大，并最終形成“三級所有，隊為基礎”的農(nóng)村土地集體所有制架構，壯大后的農(nóng)村集體經(jīng)濟開展了廣泛的基本農(nóng)田水利建設及其大量的耕地保護基礎性工作。具體來看，由于“以糧為綱”戰(zhàn)略是黨和國家的核心戰(zhàn)略，這一時期各級政府在全國范圍內(nèi)進行了大規(guī)模的墾荒運動，使我國的耕地面積從1958年到1970年增加了1.8億??畝。此外，始于1955年的農(nóng)業(yè)合作化運動使我國耕地的產(chǎn)權由農(nóng)民私人所有制轉為集體所有制，到1958年，全國總共形成了2.6萬多個人民公社，全國總農(nóng)戶的99%以上的農(nóng)戶也作為參與主體進入到了人民公社中來（1.2億戶）[7]。1975年的《憲法》明確提出這一時期“社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制”是我國生產(chǎn)資料所有制的兩種主要形式。此間，隨著耕地的集體化，農(nóng)民失去了土地的經(jīng)營權益，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性有所降低，耕地的私人屬性受到抑制而式微。但是，與此不同的是，這一時期我國耕地質(zhì)量的公共物品屬性卻得到了顯著的提升，一個典型的表現(xiàn)就是修建了大量的農(nóng)田水利設施和農(nóng)村道路?？梢哉f，我國現(xiàn)存的許多大型灌溉工程和水庫都是在這一時期修建的，至于中小型水利工程就更是數(shù)不勝數(shù)[8]?？傮w來看，結合這一時期耕地質(zhì)量的私人物品屬性和公共物品屬性“此抑彼揚”的變化情況，我國耕地質(zhì)量總體是處于一種緩慢改善的狀態(tài)。

客觀地看，改革開放前為實現(xiàn)我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，政府通過人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍管制等帶來的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”積聚了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，在犧牲“三農(nóng)”利益的前提下，對我國工業(yè)體系乃至國民經(jīng)濟體系建立起到不可低估的歷史性奠基作用。然而，人民公社制度集體所有、集中勞動、平均分配內(nèi)在的體制性缺陷卻嚴重抑制了農(nóng)民生產(chǎn)勞動積極性，束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，從而帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的降低和農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對緩慢。這一時期，由于當時科技水平落后和“以糧為綱”戰(zhàn)略的疊加影響，增加糧食產(chǎn)量主要通過增加耕地面積等外延式、粗放型生產(chǎn)方式來實現(xiàn)，耕地保護主要體現(xiàn)為在耕地數(shù)量增加，而不是耕地質(zhì)量的改善。當然，前面所述這一時期農(nóng)村集體經(jīng)濟重點開展的廣泛農(nóng)田改良、水利興修，客觀上又有效地提升了耕地質(zhì)量中的公共物品屬性。

2.2?1978—1984年：耕地質(zhì)量的維持與利用階段

由圖1可知，1978—1984年，我國耕地質(zhì)量的公共物品屬性轉而減弱，但是耕地質(zhì)量的私人物品屬性卻轉入快速上升階段。這是因為：隨著農(nóng)村改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施和相關政策的逐步推開，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織漸漸走向弱化，具有公共物品屬性的農(nóng)田水利、農(nóng)村基本道路等難以得到常規(guī)維護，甚至還受到不同程度的破壞，耕地質(zhì)量的公共物品屬性不可避免地出現(xiàn)了一定程度的下降。但是，由于“包產(chǎn)到戶”打破了吃大鍋飯時代的“搭便車”行為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性得到了顯著提高，而耕地作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有內(nèi)在動力對其承包使用的耕地質(zhì)量進行必要的保護與提升，進而使耕地質(zhì)量的私人物品屬性得到提升。這一階段，透過耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性“一降一升”現(xiàn)象的背后，我們看到，其反映出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“統(tǒng)”與農(nóng)戶個體的“分”之間關系在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革之初就出現(xiàn)失衡，這種有“分”無“統(tǒng)”或少“統(tǒng)”的情勢一定程度上抑阻了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的持續(xù)提高。當然，總體來看，由于處于改革開放的初期，耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性“一降一升”現(xiàn)象也才初有顯露，其影響力尚且有限。故而，耕地質(zhì)量在這一期間也還處于一個總體的維持與利用階段。

進一步看，這一階段我國耕地保護存在著明顯的問題：耕地數(shù)量不斷減少和政府在對待耕地保護問題上“重量輕質(zhì)”的價值偏差有關。由相關年份《中國統(tǒng)計年鑒》可知，我國全社會固定資產(chǎn)投資強度從1978年開始逐步增強，全國全社會固定資產(chǎn)投資總額由1978年的1 299.99億元增長到1984年的3 372.5億元，增加2.6倍。此外，這一期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地和宅基地的需求非常旺盛，國有存量建設用地卻日益減少，變更耕地用途、增加建設用地供給成為了解決這類需求的現(xiàn)實選擇。由此出現(xiàn)我國耕地數(shù)量由穩(wěn)定乃至增加轉為減少的拐點，這幾年我國迅速減少約2303.25萬畝的耕地?；诖?，并受“以糧為綱”戰(zhàn)略后續(xù)的影響，中央政府十分強調(diào)耕地保護尤其是控制耕地數(shù)量減少的重要性。國務院分別在1978和1981年的《政府工作報告》指出，要“有計劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增長”，并確立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本國策;1982年頒布的《全國農(nóng)村會議紀要》中，明確提出要把保護耕地作為我國的一項基本國策;1983年《當前農(nóng)村政策的若干問題》指出，我們需要“愛惜每一寸耕地”，并對違規(guī)“占用耕地建房”的行為進行嚴格的控制和處罰。在此基礎上，國務院出臺了《關于禁止侵占耕地建房的通知》等一系列耕地保護的相關文件，明確要求各級政府要重視耕地保護工作，采取切實有效的舉措來進行耕地保護。但是，這一期間的耕地保護政策更多強調(diào)的是保持耕地數(shù)量，遏制耕地數(shù)量的減少，并沒有給予耕地質(zhì)量保護應有的重視。

由上可知，雖然這一期間我國耕地質(zhì)量總體處于一種維持與利用階段，但是，由于耕地數(shù)量的不斷減少和政府在進行耕地保護時重視數(shù)量而忽視質(zhì)量的價值取向，為之后我國耕地質(zhì)量的不斷惡化留下了隱患。

2.3?1985—2005年：耕地質(zhì)量的棄損與惡化階段

這一階段耕地質(zhì)量的私人物品和公共物品屬性都程度不同地遭到破壞，呈現(xiàn)出“雙下降”走勢。由圖1可知，此間耕地質(zhì)量的公共物品屬性一直處于一種快速下降態(tài)勢，而耕地質(zhì)量的私人物品屬性也處于一種維持和下降趨勢，1985—1997年間總體處于一種維持狀態(tài)，1997—2005年出現(xiàn)了急速下降。

從私人物品屬性來看，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和“民工潮”的出現(xiàn)，大批農(nóng)民要么“離土不離鄉(xiāng)”，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務工，要么“離土又離鄉(xiāng)”，涌向東南沿海等異地打工，各地遂出現(xiàn)承包地等耕地疏于管理、甚或放任自流、棄耕拋荒的普遍現(xiàn)象;加上城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，占用大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，也促使耕地質(zhì)量惡化?？陀^地看，這一階段中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，一方面雖然解決了農(nóng)村中的部分隱形失業(yè)勞動力的就業(yè)問題，但卻造成了污染的擴大;另一方面，“民工潮”的出現(xiàn)，經(jīng)歷了一個從“盲流”到“合法”的誘致性制度變遷到強制性制度變遷的艱難過程。肇始于農(nóng)村勞動力的自發(fā)流動，沖破了“城鄉(xiāng)分治”、城鄉(xiāng)差異化戶籍制度的藩籬，到1984年，國務院頒布的《關于農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶的通知》開始認可“有經(jīng)營能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口”，這為廣大的農(nóng)民在城市合法生存提供了一定的制度保障，事實上撬動了封閉的城市戶籍制度，是對我國戶籍制度改革的破冰之舉。但是，站在耕地質(zhì)量的角度看，伴隨這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和“民工潮”的涌現(xiàn)，耕地質(zhì)量受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者重視的程度卻在逐步降低，這也直接導致了耕地質(zhì)量的私人物品屬性的惡化。

再從公共物品屬性來看，造成其不斷下降的原因主要有如下兩個方面：一是這一階段對農(nóng)業(yè)的重視程度有所降低，改革與發(fā)展的重心隨著國有企業(yè)改革的推開遂由農(nóng)村轉到了城市，圍繞農(nóng)村進行的改革基本處于停滯狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的投入也存在欠缺。另一是這一階段耕地保護的力度有所下滑，并且有限的保護力度又放在了耕地數(shù)量上面。政府雖相繼出臺了大量的耕地保護條例和文件，對耕地數(shù)量的占用也起到了一定的遏制作用，但是總體來看，并沒有有效遏制這一階段耕地質(zhì)量的破壞與惡化。

總之，這一階段耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性均處于下降的“雙降”狀態(tài)，并于20世紀90年代末期出現(xiàn)了急劇的下降?？傮w來看，耕地質(zhì)量處于一種棄損與惡化狀態(tài)。

2.4?2006—2010年：耕地質(zhì)量的遏制與維護階段

由圖1可知，在2006至2010年間，耕地質(zhì)量的私人物品屬性再度出現(xiàn)了一定程度的回升，而公共物品屬性受到破壞的速度有所下降，顯現(xiàn)出“一升一降”的發(fā)展態(tài)勢?？傮w來看，耕地質(zhì)量在這一階段開始出現(xiàn)一定程度回升并逐步提高的發(fā)展狀態(tài)。

從私人物品屬性來看，在剔除人口增長的因素后，耕地質(zhì)量的私人物品屬性依舊在本期內(nèi)增加了7.6%。究其原因，2006年元旦起我國正式廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，表明自封建社會以來存在了2600多年的“皇糧國稅”在中國共產(chǎn)黨的英明決策下徹底地退出了歷史舞臺。農(nóng)業(yè)稅的取消有效地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的負擔，有利于我國“三農(nóng)”問題的解決，更是體現(xiàn)了我國“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展趨勢，是黨和政府一項重大的惠農(nóng)舉措。再加上農(nóng)業(yè)補貼力度的逐步增強，農(nóng)村的土地開始有價值了，不再是經(jīng)濟負擔或者單純生產(chǎn)資料。此外，始于2008年農(nóng)村土地確權頒證的逐步展開，承包地農(nóng)民穩(wěn)定了其對自己承包土地的價值預期。由此，承包地農(nóng)民又開始對土地重視起來，這非常有利于耕地質(zhì)量的私人物品屬性的提升。

從公共物品屬性來看，在剔除人口增長的因素后，耕地質(zhì)量的私人物品屬性依舊在本期內(nèi)增加了6.2%。究其原因，2006—2010年農(nóng)業(yè)稅的取消，集體經(jīng)濟受此影響進一步弱化，加劇了耕地質(zhì)量公共物品屬性的下降乃至破壞程度。所幸地是，政府開始意識到了問題的嚴重性并采取了切實有力的措施以改變和提高耕地質(zhì)量。這不僅體現(xiàn)在2004年起涉農(nóng)的中央一號文件的再度連續(xù)出臺和重農(nóng)信號的傳遞，更體現(xiàn)在黨和政府很快頒布的一系列旨在重視和加強耕地保護的政策上。2006年，國務院發(fā)布了《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》，明確指出加強耕地保護是我國相關土地調(diào)控工作的重中之重。2007年，《物權法》規(guī)定了農(nóng)民被征用或者占用耕地的補償問題，對我國農(nóng)地征用制度進行了進一步完善，也是對農(nóng)民權益的保護和耕地價值的顯現(xiàn)。2008年9月，國土部在其頒布的《關于進一步加強土地整理復墾開發(fā)工作的通知》中指出，非農(nóng)建設占用耕地必須要實行“先補后占”的政策，唯一的例外就是國家重大工程可以暫緩，這也進一步完善了我國的“占補平衡”制度;10月中共中央在其《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，我們國家不僅要“堅決守住18億畝耕地紅線”，保障我國的糧食安全，也要“堅持最嚴格的耕地保護制度”，來實現(xiàn)我國耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。在黨和政府相關文件精神的指引下，國土部以土地整治為平臺，協(xié)同有關部門整村推進“田水路林村”綜合整治。2010年的中央一號文件進一步指出，我國要夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎，必須要“大力建設高標準農(nóng)田”和“抓好水利基礎設施建設”。

事實上，從上分析可見，本文從耕地質(zhì)量的私人物品屬性和公共物品屬性雙重屬性維度來考量耕地保護問題，與黨和政府的系列重視和加強耕地保護政策措施是高度契合的。同時，也旨在強調(diào)耕地質(zhì)量的保護與提升既離不開承包農(nóng)戶源自自身利益的自為意識和自覺行為，更離不開政府的引導、監(jiān)管和扶持，以及相關利益主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投入及社會公眾的參與和監(jiān)督。

2.5?2011年至今：耕地質(zhì)量的保護與提升階段

由圖1可知，耕地質(zhì)量的公共物品和私人物品維度的屬性都得到了顯著提高，即雙重屬性都處于“雙升”的發(fā)展趨勢，并且在耕地數(shù)量保護的基礎上越來越重視耕地質(zhì)量的保護與提升。究其原因，是因為黨和政府越來越重視耕地質(zhì)量保護與提升，并且不斷地加大對“三農(nóng)問題”的投入，不斷提高外部激勵水平，進而通過加大政策和資金投入力度帶來了耕地質(zhì)量的公共物品屬性;也通過深化“三權分置”改革、促進土地合理流動和適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方式進行內(nèi)部激勵，從而實現(xiàn)耕地的生產(chǎn)與經(jīng)營主體不斷提升具有私人物品屬性的耕地質(zhì)量維度。

具體來看，這一階段，政府不斷重視耕地質(zhì)量保護與提升，在農(nóng)業(yè)方面也不斷加大投入，進一步促進和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，培育農(nóng)村集體合作組織，其對實現(xiàn)我國社會主義根本原則的共同富裕和經(jīng)濟社會的健康發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。這是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有合作經(jīng)濟的優(yōu)勢，可以承擔起部分農(nóng)村社會性公益事業(yè)，其發(fā)展壯大有利于耕地質(zhì)量公共物品屬性的保護與提升。同時，政府對耕地質(zhì)量進行保護與提升時，應著重從如下三個方面著力：其一，通過促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展來提高耕地質(zhì)量保護與提升的內(nèi)在激勵;其二，通過發(fā)展農(nóng)村生態(tài)文明來營造起耕地質(zhì)量保護與提升良好的生態(tài)環(huán)境氛圍;其三，通過專項耕地地力補貼的管理、執(zhí)行、監(jiān)督來實現(xiàn)耕地質(zhì)量保護與提升的落地。

隨著我國農(nóng)村各項改革的推進，事實上已經(jīng)形成農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權的分離。2014年12月中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式確立三權分置的改革，明晰賦予經(jīng)營權應有的法律地位和權能，在流轉經(jīng)營、合作經(jīng)營的現(xiàn)實背景下，“三權分置”改革可以給予耕地的實際使用者以保障，讓其可以獲得保護與提升耕地質(zhì)量的后續(xù)收益，從而實現(xiàn)其對耕地質(zhì)量私人物品屬性保護與提升的內(nèi)在激勵。

耕地質(zhì)量保護與提升問題是一個涉及全體社會公眾的極度復雜問題，特別是在今天，隨著人民收入水平的提高和社會生態(tài)環(huán)境的日益惡化，社會公眾的環(huán)保意識不斷覺醒，其往往通過食品安全和生態(tài)環(huán)境與耕地質(zhì)量聯(lián)系起來。因而，要實現(xiàn)耕地質(zhì)量保護與提升，必須充分激發(fā)社會公眾的參與和輿論監(jiān)督作用。從社會第三方來看，近年來出現(xiàn)了大量的各類環(huán)保組織，其對相關環(huán)境污染和破壞問題進行了曝光和輿論譴責，這在客觀上保護了環(huán)境。同時，也出現(xiàn)農(nóng)民耕地保護協(xié)會等專業(yè)第三方保護組織。

進一步看，“十二五”以來，耕地質(zhì)量保護與提升越來越受到黨和政府的高度重視，并提到國家糧食安全的戰(zhàn)略高度。黨和國家領導人在相關文件中明確要求：“保障糧食安全的根本基礎不是單純堅守耕地紅線，而是保障耕地質(zhì)量”“糧食增產(chǎn)不能犧牲耕地質(zhì)量”，并在此基礎上確定了耕地質(zhì)量保護與提升的進一步安排（見表3）。

經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，我國耕地保護基本形成了相關法律、制度和執(zhí)行手段在內(nèi)的一個較為完善的體系。但是這一體系是從耕地數(shù)量保護立場出發(fā)的，對耕地質(zhì)量保護與提升的指導作用還有待加強。此外，由于經(jīng)濟社會階段的原因，耕地質(zhì)量下降的壓力依舊巨大，耕地質(zhì)量的大力提升還有待進一步推進。

3?結論與政策啟示

基于經(jīng)濟學的視角，我們探尋從私人物品屬性和公共物品屬性兩個新的維度來對耕地質(zhì)量的定義進行了重新界定，這為我國耕地質(zhì)量保護與提升問題提供了一條全面而新穎的解決路徑?；诖?，通過歸納和總結發(fā)現(xiàn)：總體來看，我國耕地質(zhì)量保護與提升經(jīng)歷了“愛護與改善-維持與利用-棄損與惡化-遏制與維護-保護與提升”五個動態(tài)調(diào)整的歷史階段，但是這一動態(tài)調(diào)整過程尚不完整，而不完整是因為耕地質(zhì)量保護與提升的上升階段還處于形成和發(fā)展過程之中。

通過對新中國成立以來，耕地質(zhì)量保護與提升發(fā)展過程歷史分析可以發(fā)現(xiàn)，耕地質(zhì)量保護與提升是一個涉及到諸多利益主體的復雜現(xiàn)實問題，因而，要實現(xiàn)不同相關利益主體的“利益共融”，從而實現(xiàn)相關主體的多中心協(xié)同治理機制。具體得到如下政策啟示：第一，耕地質(zhì)量保護與提升離不開政府的投入，雖然要發(fā)揮市場的決定性作用，但是在關乎國計民生、具有顯著外部性的領域，如耕地質(zhì)量保護與提升方面，政府依舊需要擔負起其不可推卸的責任。第二，耕地質(zhì)量具有的私人物品屬性要求我們必須進一步激發(fā)耕地的經(jīng)濟價值，從而給直接利益主體（如新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營組織）以激勵，促使其采取耕地質(zhì)量保護與提升行為。這種激勵從內(nèi)部來看，需要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，從外部來看，要進一步加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，以此來提升農(nóng)業(yè)的比較收益，激發(fā)耕地質(zhì)量的價值。第三，要進一步恢復、健全和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從而為耕地質(zhì)量的保護與提升提供一定組織基礎。第四，要著力引入社會第三方機制（如農(nóng)民耕地保護協(xié)會），構建社會監(jiān)督機制，激發(fā)社會公眾的耕地質(zhì)量保護與提升意識，強化耕地質(zhì)量保護與提升中的社會力量，實現(xiàn)社會廣泛參與的社會監(jiān)督機制。

（編輯：李?琪）

參考文獻

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（1.School of Economics， Southwestern University of Finance andEconomics， Chengdu Sichuan 611130， China;2.Western Research Center of China， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130，China）

Abstract?The protection and improvement of cultivated land quality are not only related to the realization of the current agricultural supplyside structural reform， but also to the longterm and continuous improvement of peoples wellbeing. Based on the perspective of economics， this paper redefines the quality of cultivated land， systematically combs and summarizes the development process of Chinas cultivated land quality protection and upgrading， hoping to provide a new solution to the problem of cultivated land quality protection and promotion in China. It is found that cultivated land quality not only includes four aspects， that is， land quality， space quality， engineering quality and ecological environment quality， but also needs to be systematically divided into two new dimensions， namely private goods attribute and public goods attribute， which provide theoretical basis for solving this problem. On the basis of redefining the quality of cultivated land， a historical and indepth study on the quality of cultivated land in China has revealed that since the founding of the Peoples Republic of China， influenced by economic and social development stages and related policies， the protection and promotion of cultivated land quality in China has gone through the following five dynamicadjustment stages： care and improvement stage （1949-1978）， preservation and utilization stage （1978-1984）， abandonment and deterioration stage （1985-2005）， containment and maintenance stage （2006-2010）， and protection and promotion stage （2011-present）. And the dynamic adjustment process is still underway and incomplete， which is the result of rising stage of the protection and upgrading of cultivated land quality. Through the theoretical review of this evolutionary process， the important policy implications are as followings： the protection and upgrading of cultivated land quality is inseparable from the selfconsciousness and conscious behavior of agricultural producers and operators， including farmers and new business entities， and the related interest subjects involving the investment of rural collective economic organizations and the participation and supervision of social public. Moreover， it is inseparable from the guidance， supervision and support of the government. Therefore， it is necessary to further strengthen the relevant government support policies andinvestment in order to effectively improve agricultural income.

Key words?cultivated land quality; protection and promotion; concept definition; historical analysis中國人口·資源與環(huán)境? 2019年? 第29卷? 第4期? ?CHINA POPULATION，? RESOURCESAND ENVIRONMENT?? Vol.29? No.4? 2019