劉耀偉

[摘 要] 隨著我國公益性事業(yè)單位分類推進改革的不斷深入，建立和優(yōu)化公益性科研事業(yè)單位的法人治理結構便顯得尤為重要和關鍵。目前我國公益性科研事業(yè)單位的法人治理結構面臨法人自主權落實不到位、組織架構的搭建不完善、運行機制的設計不健全、配套制度的改革不全面等諸多問題，而究其實質原因在于政府的集中管理難以打破、頂層設計不完善和相關法規(guī)政策缺失等，因此提出落實法人自主權、完善組織架構搭建、健全運行機制設計和推進配套制度改革等優(yōu)化法人治理結構的對策建議。

[關鍵詞] 公益性科研事業(yè)單位;組織架構;法人治理結構

[中圖分類號] F370[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）05-0135-02

一、引言

近幾年來，關于我國對事業(yè)單位改革與發(fā)展的呼聲越來越高漲，國家對事業(yè)單位的改革采取了多種手段和方法，例如權力下放、政事分開、管辦分離等，雖然從整體上看改革對事業(yè)單位的后續(xù)發(fā)展取得了一定成效，但是依然存在資源分配不均衡、權力下放不完全和功能定位不準確等諸多問題。早在中共第十七屆二中全會就提出要分類改革事業(yè)單位的舉措，并提出要加快構建公益性事業(yè)單位法人治理結構。法人治理結構出自于公司的治理，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度內容中最為重要的組織架構。法人治理結構具有狹義和廣義之分，狹義的法人治理結構由股東大會（或股東會）、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理4個部分組成，廣義的法人治理結構還包括與社會公眾、債權人、客戶和員工等利益相關者的關系。公益性科研事業(yè)單位屬于國家所有，對其進行法人治理結構的改革實屬一種大膽嘗試，目前對此嘗試也在不斷的摸索和探索當中，一旦對公益性科研事業(yè)單位建立起了法人治理結構這種組織框架，勢必能夠有效解決舊的管理體制中存在的權力集中、政事不分、管辦不分等諸多問題。因此，通過挖掘公益性科研事業(yè)單位實行法人治理結構面臨的問題及其成因，以便提出具有針對性的對策建議。

二、公益性科研事業(yè)單位法人治理結構面臨的問題

（一）法人自主權落實不到位

按照我國2017年3月出臺的《民法總則》的規(guī)定，公益性科研事業(yè)單位的法人屬于非營利性法人，但是就目前來看，公益性科研事業(yè)單位的法人自主權落實并不到位。主要表現(xiàn)在以下3方面：一是無法落實并準確定位理事會決策權力機構。由于相關必要性指導文件的缺乏使得權力清單的移交無法理順并制作;二是管理層和理事會的相關職能并沒有落到實處。理事會在財政、社保、審計、發(fā)改委等近20個政府相關部門的管控下無法拍板決策;三是理事會的資產(chǎn)與財務管理權無法獲得獨立。因為國資委、財政部門等政府部門會強加進入。

（二）組織架構的搭建不完善

從本質上講，法人治理結構理應是監(jiān)督層、執(zhí)行層與決策權的權責之間相互協(xié)調、制約及合理分配的制度安排，但是目前從公益性科研事業(yè)單位來看，其法人治理結構的組織架構搭建還很不完善，表現(xiàn)為以下3方面：一是“三權分立”未得到真正實現(xiàn)。在已成立的法人治理結構中，基本只是理事會的成立，而監(jiān)督層和決策權并未落實，三權基本歸由理事會掌控;二是理事會理事選出的標準與程序不規(guī)范。理事長的誕生基本由主管部門的領導直接確定;三是理事會的成員組成不科學。管理層成員占據(jù)了理事會大部分席位，不合規(guī)定。

（三）運行機制的設計不健全

目前公益性科研事業(yè)單位的重點放在了組織架構的搭建上，而對其運行機制的設計卻不重視，治理機制和治理規(guī)則均不健全。表現(xiàn)為以下4方面：一是理事激勵制約機制不完善。沒有明確規(guī)定理事代表的工作職責和權限，相關的披露制度缺失，在選擇理事時只看重其社會地位和榮譽;二是理事會決策執(zhí)行程序不合規(guī)。對其過程與結果等的考察缺失，使得對其過程與結果無法有效監(jiān)督;三是外部監(jiān)督機制缺失。目前除了對理事會有決策失誤追究機制外，沒有別的外部監(jiān)督機制對其權力進行有效約束;四是評價機制不健全。相應的評價指標體系還未建立，以致無法進行必要的定量分析與評價。

（四）配套制度的改革不全面

我們要清晰的是公益性科研事業(yè)單位法人治理結構的改革涉及到方方面面，絕非部分改革，而是全面整體地改革，并非轉變政府職能、構建組織架構那么簡單。改革不能損害職工的根本利益，要妥善安排好職工的職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、養(yǎng)老保障等切身利益。因此，財務管理、人事管理等方面的配套制度改革不可或缺。但是目前針對公益性科研事業(yè)單位法人治理結構的相關配套措施改革還很不全面，如財政制度銜接配套無法落實，職工退出機制尚未建立等問題突出。

三、公益性科研事業(yè)單位法人治理結構面臨問題的成因

（一）政府的集中管理難以打破

自我國建國以來，公益性科研事業(yè)單位一直由政府管控，經(jīng)費也由財政撥付，政府的這種集中管理在短時間內是很難被打破的，主要表現(xiàn)為以下3點：一是主管部門對公益性科研事業(yè)單位的管理難以打破。管理層、理事會、主管部門等的各自權責沒有明確，職責清單沒有制定并下放;二是國家對公益性科研事業(yè)單位的傳統(tǒng)管理理念難以改變。這種根深蒂固的管理理念很難短期內改變;三是多部門對公益性科研事業(yè)單位的綜合管理難以打破。對公益性科研事業(yè)單位的管理除了主管部門外，還涉及好多政府部門，這種綜合管理體制機制很難擺脫。

（二）頂層設計不完善

公益性科研事業(yè)單位實施法人治理結構要求具有完善的頂層設計，但是目前配套改革還未啟動，頂層設計還很不完善。主要表現(xiàn)在以下2方面：一是公益性科研事業(yè)單位的物權、財權和人權等一切權力還被上級主管的政府部門牢牢掌控。事業(yè)單位的物權、財權和人權等等管理體制改革嚴重滯后于法人治理結構改革，使得公益性科研事業(yè)單位法人自主權不可能得到落實，理事會并沒有對“事權”具有真正發(fā)言權;二是現(xiàn)行政府相關管理制度與法人治理結構所要求的內容還相差甚遠，如財務制度、養(yǎng)老保險、收入分配、人事管理等都存在巨大差距。

（三）相關法規(guī)政策缺失

截止到目前，關于支持公益性科研事業(yè)單位建立法人治理結構的相關法律法規(guī)甚少，僅有2017年3月出臺的民法總則中提到了理事會的定位問題，而且并沒有詳細闡述和明確理事會所應當擁有的具體權力。如此甚少的相關法律法規(guī)政策不能夠有效支撐法人治理結構的構建和運行。2011年中共中央頒布的關于法人治理結構的指導性文件僅僅是對組織形式做了模糊規(guī)定，但是對自主權的下放、保證等關鍵問題并沒有明確規(guī)定。目前只能依靠借鑒企業(yè)的經(jīng)驗摸索前進，勢必造成很大浪費，效果也將大打折扣。

四、優(yōu)化公益性科研事業(yè)單位法人治理結構的對策建議

（一）落實法人自主權

要想使公益性科研事業(yè)單位法人自主權得到真正落實，必須從轉變政府職能著手，否則法人治理結構便成為空談。要想轉變政府職能，落實公益性科研事業(yè)單位法人自主權需從以下3點出發(fā)：一是轉變政府管理觀念。政府應當通過購買、合作等多種形式提供公共服務，努力實現(xiàn)公共服務多元化，在保證公共利益的基礎上提高公共服務水準;二是加快政府放權，分離政事關系。政府制定責任與權力清單，下放事業(yè)單位的人財物等管理權限，可以適當進行權力監(jiān)督;三是構建新型契約關系。公益性科研事業(yè)單位作為代理方與政府作為委托方制定新型契約關系，既可以避免委托方越位和缺位，也能保證相關利益不受損害。

（二）完善組織架構搭建

一是建立健全公益性科研事業(yè)單位的決策機構。依據(jù)單位規(guī)模大小、服務對象與種類等確定理事會具體規(guī)模，“三方參與”原則貫徹落實，客戶、單位與政府代表共同參與，理事的產(chǎn)生應當依據(jù)單位等實際情況確定，避免由主管部門“一刀切”的方式產(chǎn)生;二是加強公益性科研事業(yè)單位的管理層建設。轉變管理層相關人員的產(chǎn)生方式，對管理層實行聘任制，避免上級直接任命，制定對管理層的制約機制，如明確其權責范圍，規(guī)定其任職年限等。同時制定完善的考核獎懲機制，調動各方的主動性和積極性。

（三）健全運行機制設計

一是完善公益性科研事業(yè)單位的法人監(jiān)督機制。分離事業(yè)單位理事會的監(jiān)督權力，可以嘗試單獨設立監(jiān)事會，全程監(jiān)督單位的管理層及成員、理事會及其職責、內部財務運行狀況等。同時加快建立由職工、主管部門、出資人、黨組織等多方參與的協(xié)同監(jiān)督機制，引入社會監(jiān)督與公眾監(jiān)督等輔助機制;二是建立并健全公益性科研事業(yè)單位的考核評價機制。在充分調研和把握政策內容的基礎上，建立針對法人治理結構的評估建設指標測評體系。同時建立社會效益評價體系，包括構建清晰的服務標準體系和多層級的效益反饋評價體系等。

（四）推進配套制度改革

一是下放財務管理自主權。公益性科研事業(yè)單位應當享有財務直接管理權，同時建立本單位的財務績效評價機制，可由第三方聯(lián)合主管部門對公益性科研事業(yè)單位財務運行狀況進行評估，并與下年度財政撥款直接掛鉤;二是加快人事管理制度改革。由公益性科研事業(yè)單位對其人事權限直接管理，對職工簽訂聘任制合同，對管理層、監(jiān)事會和理事會同樣實行聘任制，并規(guī)定聘任年限;三是加快收入分配制度改革。采取職工績效工資制度，公平、科學地評估每位員工的工作績效，逐步引入市場化的工資待遇調節(jié)機制。

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[責任編輯：潘洪志]