袁靜

摘 要：幼兒教育是當(dāng)今社會幼兒的必需品，幼兒園收費(fèi)價格需求彈性較小，幼兒家庭不會因?yàn)槭召M(fèi)增加而大幅減少對幼兒教育的需求，因此幼兒園收費(fèi)如果不及時調(diào)控，必會如房價一般影響到民生?，F(xiàn)今幼兒園收費(fèi)管理中存在成本分擔(dān)不合理、收費(fèi)政策缺失、監(jiān)管體系不完善等問題。因此，提出增加政府財政投入、規(guī)范相關(guān)收費(fèi)政策、加大監(jiān)管力度等建議。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育;幼兒園;收費(fèi)管理;對策分析

中圖分類號：G617 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0098-03

十三屆全國人一次會議中，教育部部長陳寶生認(rèn)為，幼兒園教育面臨的主要問題就是“入園難，入園貴”，幼兒園總體收費(fèi)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民人均收入的增加，成了民生問題之一。隨著“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”的計生政策實(shí)施，越來越多的孩子面臨入園難的困境。由于當(dāng)前幼兒園數(shù)量的顯著增加，在收費(fèi)管理方面也面臨重重困境，政府扶持力度羸弱，監(jiān)管不足;高收費(fèi)、亂收費(fèi)等現(xiàn)象嚴(yán)重。在目前國家財力無法將其列入義務(wù)教育的情況下，加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)管理，形成科學(xué)合理、規(guī)范、科學(xué)的收費(fèi)體系，以促進(jìn)學(xué)期教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展是當(dāng)前的首要任務(wù)。

一、幼兒園收費(fèi)管理現(xiàn)狀

（一）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)居高不下

隨著社會對幼兒教育重視度的提升，全國各地幼兒園結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，私立幼兒園比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公立幼兒園?，F(xiàn)今我國對學(xué)前教育的財政投入較少，學(xué)前教育資源稀缺，各大幼兒園收費(fèi)與日俱增，部分幼兒園收費(fèi)已經(jīng)超越了大學(xué)收費(fèi)，如此驚人的收費(fèi)讓眾多工薪階層的幼兒家庭手足無措。2018年各省市物價局、財政部、教育廳重新修訂出臺了《幼兒園收費(fèi)管理辦法》，公立幼兒園教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各級價格和財政部門根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、園區(qū)運(yùn)行成本、財政撥款和居民負(fù)擔(dān)能力確定。在充分聆聽社會各方面意見的基礎(chǔ)上，公立幼兒園將按學(xué)期收費(fèi)。但是，私立幼兒園費(fèi)用不包括在行政費(fèi)用管理中，教育費(fèi)用按月或?qū)W期收取。私立幼兒園的成本并沒有顯著增加，但費(fèi)用的頻繁變化導(dǎo)致了社會的強(qiáng)烈反應(yīng)。

（二）收費(fèi)名目繁多

許多民辦幼兒園不僅收費(fèi)高，而且收費(fèi)名目繁多。很多民辦幼兒園組織開展各種興趣班，在注冊時，暫且不會收取這些費(fèi)用，開學(xué)后便隔三岔五開始各種項目收費(fèi)，多到讓人眼花繚亂。對于這種收費(fèi)行為，許多民辦幼兒園負(fù)責(zé)人都認(rèn)為這是“周瑜打黃蓋，一個愿打，一個愿挨”。有些民辦園為了吸引生源，實(shí)行收費(fèi)折扣政策，例如首批入園的前若干名幼兒享有收費(fèi)優(yōu)惠，或者對一次性繳清三年費(fèi)用的幼兒實(shí)行收費(fèi)打折。同樣，有些幼兒園還設(shè)有啟蒙班、繪畫班、舞蹈班等各種興趣班。另外，基本上所有的民辦幼兒園在17—18點(diǎn)之間看護(hù)幼兒都會有不同價格的額外收費(fèi)，此行為讓家長很生氣很無奈，但別無選擇，只能接受。近來全國各地幼兒安全事故頻發(fā)，起了社會各界的廣泛關(guān)注，不少幼兒園按有關(guān)部門規(guī)定安裝了門禁系統(tǒng)來確保幼兒安全，有些還增加了保安人員數(shù)量，伴隨而來的是每月向幼兒家長收取額外“安保費(fèi)”，引發(fā)投訴不斷。

（三）民辦園收費(fèi)漲勢如虹

近年來，幼兒園“天價收費(fèi)”的新聞屢見報端，似乎已成為新常態(tài)，這種學(xué)費(fèi)突增的現(xiàn)象讓眾多家長想不通，不少民辦幼兒園園長表示，漲價原因在于物價上漲、用于教師工資發(fā)放及辦園的成本上漲，需要維持幼兒園的運(yùn)營和質(zhì)量。民辦幼兒園采用獨(dú)立的教育收費(fèi)定價方式。其收費(fèi)行為極少有物價部門進(jìn)行監(jiān)管，甚至相關(guān)機(jī)構(gòu)也不會對其相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行成本核算。由于國家在公立幼兒園投入巨資，教師的工資由政府承擔(dān)，費(fèi)用相對較低，相反，民辦幼兒園的費(fèi)用完全取決于辦園成本，各種費(fèi)用較高，政府的財政投入很小，幼兒園的管理成本又高，這直接導(dǎo)致了幼兒家庭承擔(dān)的費(fèi)用比例增加。根據(jù)不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有些幼兒園開始在托管費(fèi)和伙食費(fèi)上做起了文章并擴(kuò)大了代辦費(fèi)的范圍。這些高成本最終都轉(zhuǎn)嫁到幼兒家長身上，收費(fèi)逐年增長，有些幼兒園甚至漲幅達(dá)到100%，因此每到開學(xué)季，民辦幼兒園的高額費(fèi)用便成了投訴的熱門話題。

二、幼兒園收費(fèi)管理存在的問題及原因分析

（一）成本分擔(dān)不合理，財政投入不足

當(dāng)前我國學(xué)前教育成本分擔(dān)不合理，財政投入嚴(yán)重不足，是影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本原因所在?？v觀世界范疇，學(xué)前教育成本分擔(dān)分為了四種模式，即政府單方分擔(dān)型，政府、家庭、社會三分平均分擔(dān)型，政府主導(dǎo)分擔(dān)型，私人主導(dǎo)分擔(dān)類型。在政府主導(dǎo)分擔(dān)型國家中，政府分擔(dān)的比重一般占學(xué)前教育總支出的50%以上。隨著近年來國家對教育的重視程度與日俱增，很多國家對學(xué)前教育的財政投入都高于了50%，而我國政府目前承擔(dān)的學(xué)前教育比重明顯過低，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國的學(xué)前教育財政支出只占公共教育經(jīng)費(fèi)支出的3.58%。許多地方政府減少甚至停止向幼兒園進(jìn)行財政撥款，理由是學(xué)前教育并非義務(wù)教育。

據(jù)有關(guān)資料顯示，世界平均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占政府公共教育支出的比例為3.8（包括非洲國家）。在經(jīng)合組織國家中，歐洲14個國家（10個以上）的公共財政投資與學(xué)前教育私人投資的比例已超過4∶1。將學(xué)前教育納入義務(wù)教育或財政補(bǔ)貼范圍內(nèi)正在成為一種世界范圍的趨勢。而我國此項經(jīng)費(fèi)支出占比僅為1.3%。目前，現(xiàn)今我國多地鼓勵社會力量辦學(xué)，政府在其中起指揮、引導(dǎo)作用。實(shí)踐證明，這是有誤的。這樣完全把社會不斷增長的學(xué)前教育需求推向民辦幼兒園，直接導(dǎo)致公辦園嚴(yán)重短缺，名辦園不斷增加收費(fèi)。與此同時，學(xué)前教育本身所具有的公益性和普惠性特征也變得模糊。

（二）收費(fèi)政策缺失，規(guī)制能力不足

雖然各地區(qū)在幼兒園備案制度方面做了一定的努力，程序也逐步規(guī)范，但任然不夠完善。雖然各地區(qū)在幼兒園備案方面做了一些努力，程序逐步規(guī)范化，但仍然不夠完善。目前，私立幼兒園收費(fèi)的備案制度主要由教育行政部門和鎮(zhèn)（街道）學(xué)前教育監(jiān)督，幼兒園直接向物價部門報告。申請材料包括幼兒園辦園許可證，私人非企業(yè)許可證，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和成本計算數(shù)據(jù)。但如何審核，還是盲點(diǎn)。沒有明確的法律條例明確對未備案的幼兒園如何進(jìn)行處罰，個別私立幼兒園害怕造成麻煩，并沒有報告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。基層價格管理無從處置無證幼兒園。

目前與學(xué)前教育相關(guān)的主要中央立法有兩部：《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規(guī)程》，兩者均由原國家教育委員會頒布，屬于部門及規(guī)章，立法層次還較低。隨著《教師法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律的頒布和實(shí)施，在四個獨(dú)立的教育階段，只有學(xué)前教育沒有獨(dú)立且專門的高級法律來保障發(fā)展[1]。因此，學(xué)前教育的發(fā)展不能從法規(guī)和制度中得到保證。雖然學(xué)前教育被歸類為基礎(chǔ)教育，但它并不具有義務(wù)教育的強(qiáng)制性，在沒有相關(guān)法律法規(guī)來保障學(xué)前教育的順利實(shí)施下，其未來令人擔(dān)憂。據(jù)了解，價格主管部門經(jīng)過成本調(diào)查后，幼兒園如果堅持原來的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，他們也只能將調(diào)查結(jié)果公開，供家長參考，目前較多地區(qū)有著此類情況。

（三）公示不規(guī)范，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

目前全國各地區(qū)享受全額財政撥款的公辦幼兒園比例極低，為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，一些幼兒園通過違反收費(fèi)政策提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，幼兒園必須公示各收費(fèi)項目的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情況是，在宣傳內(nèi)容中，有些項目公布其全部收費(fèi)，有些只公布一些完全合理的收費(fèi)。另外，在一些地區(qū)，幼兒園在免除教育政策一年后也沒有及時更改費(fèi)用，此類違規(guī)行為既加大了幼兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也造成了嚴(yán)重的社會影響。

大部分地區(qū)上級部門都要求各幼兒園嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)公示規(guī)定，并上報價格主管部門審核，對幼兒園辦園性質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及項目等進(jìn)行公示，然而但大部分幼兒園公示的價格內(nèi)容，均未報經(jīng)價格主管部門審核，內(nèi)容和形式也不規(guī)范。內(nèi)容上，有的只公布一些合理的收費(fèi)項目標(biāo)準(zhǔn)，有的根本不公示收費(fèi)項目及標(biāo)準(zhǔn)。形式上，有的采取向家長發(fā)放繳費(fèi)通知單的方式公布收費(fèi)項目及標(biāo)準(zhǔn);有的僅僅口頭告知家長收費(fèi)的項目和標(biāo)準(zhǔn)。相當(dāng)一部分幼兒園沒有長期固定的公示欄，公示位置也不符合規(guī)定，例如在園長辦公室或幼兒園走廊中，家長們根本無法看到。此類種種公示不規(guī)范行為，給亂收費(fèi)創(chuàng)造了有利條件。

（四）監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管難度加大

“入園貴、亂收費(fèi)”問題關(guān)乎人民群眾的切身利益及我國學(xué)前教育的未來，已成為當(dāng)前國家和社會迫切要求治愈的頑疾。學(xué)前教育是教育公平的起點(diǎn)，是整個教育過程公平的必要條件[2]。近年來，國家相繼施行《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》，政府因地制宜制定和落實(shí)相關(guān)政策和制度，逐步重視對幼兒園的收費(fèi)監(jiān)管問題，進(jìn)而規(guī)范幼兒園的收費(fèi)行為。但目前國家、省、市各級價格主管部門對學(xué)前教育收費(fèi)的監(jiān)管力度還不夠，年度開展的教育收費(fèi)專項檢查均未將學(xué)前教育收費(fèi)納入重點(diǎn)檢查范圍。雖然近年來幼兒家長對學(xué)前教育收費(fèi)的投訴較多，但實(shí)名舉報的非常少，給價格監(jiān)督檢查部門帶來了難度，這也是學(xué)前教育收費(fèi)不規(guī)范行為逐年增長的原因之一?，F(xiàn)行的《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第9條針對執(zhí)行政府指導(dǎo)價、政府定價的經(jīng)營者的價格違法行為給予處罰，然而對執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價的經(jīng)營者并無約束力，價格主管部門缺少對于幼兒園亂收費(fèi)問題的處罰依據(jù)，不完善的監(jiān)管體系無形中大大增加了監(jiān)管難度。

三、加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)管理的對策

（一）完善成本分擔(dān)制度，加大政府財政投入

將我國對學(xué)前教育的投入與DECD成員國及“金磚四國”其他三國進(jìn)行比較后會發(fā)現(xiàn)，我國對學(xué)前教育的財政投入只占GDP的一小部分，經(jīng)費(fèi)短缺依舊是目前制約學(xué)前教育發(fā)展的主要瓶勁，構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機(jī)制迫在眉睫。學(xué)前教育的性質(zhì)與九年義務(wù)教育相似，其正外部性特征明顯，因此，政府必須在在學(xué)前教育成本分?jǐn)傊邪l(fā)揮重要作用，提高分?jǐn)偙壤?。解決當(dāng)前“入園難，入園貴”難題，仍需完善成本分擔(dān)，明確政府責(zé)任，加大財政投入比例。鑒于幼兒園收費(fèi)管理中存在的突出問題，政府應(yīng)依法進(jìn)行規(guī)范，既然政府允許民辦幼兒園開設(shè)，應(yīng)當(dāng)對其投入進(jìn)行相應(yīng)的管理監(jiān)督，特別是收費(fèi)方面，杜絕天價幼兒園的出現(xiàn)。公辦幼兒園沒房沒戶口很難入學(xué)，但是一線城市的外來務(wù)工人員較多，子女上學(xué)問題成了老大難，政府應(yīng)將這一因素考慮在內(nèi)，切實(shí)解決人民群眾負(fù)擔(dān)。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，各級政府在學(xué)前教育成本分擔(dān)上應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，甚至可以完全承擔(dān)學(xué)前教育成本，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。

《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育;必須堅持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級政府責(zé)任，充分調(diào)動各方面積極性?！盵3]從中可以看出，政府、家庭和社會三部分力量組成了學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體，政府是學(xué)前教育成本分擔(dān)中的最重要的部分。當(dāng)今“入園難，入園貴”問題是長期以來政府對學(xué)前教育財政投入嚴(yán)重不足的集中體現(xiàn)，因此，增加政府財政投入，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)普惠性幼兒園才是解決問題的根本途徑。

（二）健全相關(guān)法律法規(guī)，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前全國各地普遍出現(xiàn)的幼兒園高收費(fèi)問題，由于缺乏具體可實(shí)施的高層次法律法規(guī)，有關(guān)部門也沒有管理實(shí)權(quán)，因此幼兒園的行政工作尚未落實(shí)到位。應(yīng)建立嚴(yán)格規(guī)范的法律法規(guī)及收費(fèi)管理制度，盡早將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范圍內(nèi)，全面實(shí)施《學(xué)前教育法》以推動其實(shí)現(xiàn)。首先，國家應(yīng)制定并出臺相關(guān)法律，強(qiáng)制政府對學(xué)前教育進(jìn)行財政撥款，確保每個適齡兒童，尤其是低收入家庭的孩子都能進(jìn)入幼兒園內(nèi)學(xué)習(xí)。其次，要制定全國統(tǒng)一的學(xué)前教育收費(fèi)管理規(guī)定條例。收費(fèi)政策應(yīng)與《幼兒園管理條例》相匹配，進(jìn)而達(dá)到定價形式、定價范圍、項目名稱的相統(tǒng)一的目的?？梢越梃b義務(wù)教育收費(fèi)方式來規(guī)范幼兒園收費(fèi)，實(shí)行幼兒園收費(fèi)“一費(fèi)制”。最后，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 建立教育成本的合理分擔(dān)機(jī)制，同一地區(qū)學(xué)前教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)若高低懸殊過大，這在一定程度上定會擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。教育、財政、價格等相關(guān)部門應(yīng)考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、居民平均收入水平、當(dāng)?shù)氐奈飪r水平、辦園成本和群眾承受能力等因素，按照非義務(wù)教育階段家庭合理分擔(dān)教育成本的原則，制定出各地區(qū)合理差異范圍內(nèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范學(xué)前教育收費(fèi)管理。

（三）收費(fèi)成本透明化，及時公式各項收費(fèi)

根據(jù)《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，價格主管部門有權(quán)對幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成本調(diào)查。通過向社會公示成本調(diào)查結(jié)果、舉辦幼兒家長聽證會等方式聽取群眾意見，從而促進(jìn)幼兒園收費(fèi)合理、規(guī)范化。幼兒園在招生信息中，應(yīng)明確幼兒園的辦園性質(zhì)、收費(fèi)項目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及對特殊家庭幼兒的優(yōu)惠政策。成本信息的公布可以促使幼兒園本身產(chǎn)生一種壓力和固有約束以降低成本，自立項目亂收費(fèi)行為通過公式“合法化”，使政府對學(xué)前教育服務(wù)收費(fèi)管制自動達(dá)到一種合意的結(jié)果[4]。具體來說，在園內(nèi)設(shè)立的公示牌內(nèi)容及規(guī)格根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)管理，如有損壞或字跡不清晰的，應(yīng)及時更換或調(diào)整。除了按照標(biāo)準(zhǔn)收取的保教費(fèi)之外，剩余代辦費(fèi)、伙食費(fèi)、疫苗費(fèi)等用于幼兒個人的費(fèi)用，遵照“隨時發(fā)生、隨時收取、多退少補(bǔ)及時結(jié)算、按時公布”原則執(zhí)行，并在學(xué)期末向幼兒家長報告學(xué)期整體收費(fèi)情況，以便家長核實(shí)實(shí)際收費(fèi)與規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)是否一致。

（四）健全政府監(jiān)管體系，提高社會監(jiān)督效率

目前對于幼兒園的收費(fèi)監(jiān)管是按照《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》來實(shí)施的。健全政府監(jiān)管體系，首先，應(yīng)設(shè)立專門的價格監(jiān)督審核部門，用于各幼兒園收費(fèi)的核查，向社會及時反饋。另外，收費(fèi)監(jiān)管部門應(yīng)在科學(xué)評估辦園成本的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理定價。最后，加強(qiáng)執(zhí)法，增加違法成本，對出現(xiàn)違反收費(fèi)規(guī)定的幼兒園，除了采取經(jīng)濟(jì)處罰外，還應(yīng)對幼兒園招生、園所定級方面給予適當(dāng)懲罰，在違法成本持續(xù)提高的情況下，幼兒園亂收費(fèi)問題必會“不攻自破”。

各級價格主管部門要進(jìn)一步暢通社會監(jiān)督渠道，全面使用微信、微博等網(wǎng)絡(luò)形式進(jìn)行舉報，提高社會監(jiān)督效率。對違反相關(guān)規(guī)定的違法行為，根據(jù)《中華人民共和國價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)以及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格查處。加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)監(jiān)督檢查，將幼兒園收費(fèi)作為國家整改亂收費(fèi)和年度教育收費(fèi)專項檢查的重點(diǎn)內(nèi)容之一，加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)許可證的年度審核及檢查，對違規(guī)者不予核發(fā)許可證。各地物價部門，教育部門及財政部門聯(lián)手，對幼兒園不合法的違規(guī)收費(fèi)、定價行為以及信息公開公示行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，使幼兒園教育市場環(huán)境規(guī)范化，保障幼兒園收費(fèi)定價制度的順利運(yùn)行，使違法收費(fèi)問題無處藏身。

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