王怡舒

摘 要：2017年，在獲批為中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)后，遼寧省盤(pán)錦市政府圍繞“養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”做了大量卓有成效的工作。但是，盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中仍存在諸如配套法規(guī)及治理機(jī)制有待完善、社會(huì)組織補(bǔ)償機(jī)制有待完善等問(wèn)題。為此，應(yīng)從明確政府職責(zé)定位入手，完善社會(huì)組織參與機(jī)制，完善市場(chǎng)維度下社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困境的治理，優(yōu)化政府財(cái)政補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);體系建設(shè);完善建議

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.6 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）09-0042-02

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》精神，進(jìn)一步健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，盤(pán)錦市人民政府辦公室于2017年印發(fā)了《盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案》，提出了到2020年，“全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大”這一建設(shè)目標(biāo)。

一、盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

2017年盤(pán)錦市把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為一項(xiàng)重要的民生工程加以推進(jìn)，制定了包括《盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案》等在內(nèi)的多個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方案，從引入市場(chǎng)機(jī)制深化養(yǎng)老服務(wù)供給體制機(jī)制改革、提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量方面提出了方案設(shè)計(jì)和具體措施，多措并舉穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給，強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)職能。目前，盤(pán)錦市已經(jīng)構(gòu)建起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的服務(wù)體系框架。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與功能建設(shè)。第一，注重推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)功能。一是推進(jìn)縣區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，如雙臺(tái)子區(qū)社會(huì)福利院著手搭建全省首家智能化養(yǎng)老服務(wù)管理平臺(tái)，項(xiàng)目建筑面積將達(dá)到13 000平方米，預(yù)設(shè)床位300張;二是推進(jìn)農(nóng)村敬老院改造，完成了8個(gè)農(nóng)村敬老院消防改造項(xiàng)目，不斷增加和完善農(nóng)村敬老院文化、娛樂(lè)、康復(fù)、醫(yī)療等服務(wù)功能。第二，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至2017年底，盤(pán)錦市區(qū)和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率分別提高到88%和53%，躍居全省前列。第三，推進(jìn)市級(jí)居家養(yǎng)老智慧服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，平臺(tái)涵蓋七大板塊：醫(yī)療服務(wù)、家政服務(wù)、日常養(yǎng)老、情感服務(wù)、老年用品、法律援助、臨終關(guān)懷等，滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需求。

2.探索養(yǎng)老服務(wù)新模式。第一，推進(jìn)養(yǎng)老院“公建民營(yíng)”新模式。一是爭(zhēng)取中央和省財(cái)政資助，推進(jìn)盤(pán)錦市老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè);二是大力引進(jìn)社會(huì)資本，對(duì)社會(huì)福利院實(shí)行社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。第二，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。盤(pán)錦市確定了3家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位，致力于促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)制度化、規(guī)范化。

3.開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。第一，簡(jiǎn)化養(yǎng)老服務(wù)審批程序;第二，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工實(shí)行制度化、長(zhǎng)期化激勵(lì)措施;第三，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式引進(jìn)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得更廣闊的發(fā)展空間;第四，推行社區(qū)老年人日間照料中心運(yùn)營(yíng)改革工作。

按照《盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案》的要求，盤(pán)錦市梳理出《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等12個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、遼寧省地方標(biāo)準(zhǔn)，編制《盤(pán)錦市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與管理規(guī)范（試行）》《盤(pán)錦市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)規(guī)范（試行）》2個(gè)盤(pán)錦市地方標(biāo)準(zhǔn)，并在9個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和9個(gè)社區(qū)老年人日間照料中心開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)工作。

二、盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得的成效

1.養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，取得系列成效。盤(pán)錦市把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為一項(xiàng)重要的民生工程加以推進(jìn)，出臺(tái)了多項(xiàng)政策，從多個(gè)方面提出了全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)及措施，取得了系列成效。第一，通過(guò)對(duì)縣區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、農(nóng)村敬老院、城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)及市級(jí)居家養(yǎng)老實(shí)惠服務(wù)平臺(tái)等的建設(shè)與改造推進(jìn)了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè);第二，通過(guò)公建民營(yíng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及旅游休閑避暑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不斷探索開(kāi)拓養(yǎng)老服務(wù)新模式;第三，進(jìn)一步深化養(yǎng)老服務(wù)體制改革，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得更廣闊的發(fā)展空間;第四，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。有不少社會(huì)組織代表在訪談中表示：“市、區(qū)以及街道的領(lǐng)導(dǎo)們十分重視養(yǎng)老服務(wù)供給，對(duì)我們進(jìn)行了多次指導(dǎo)，幫助我們解決了很多問(wèn)題?！?/p>

2.積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。第一，積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)社會(huì)組織基于國(guó)際化、標(biāo)準(zhǔn)化理念積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。例如有的社會(huì)組織積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”，構(gòu)建“1+1+N”的服務(wù)模式，即一個(gè)智能服務(wù)平臺(tái)、一個(gè)服務(wù)熱線和N項(xiàng)為老人生活服務(wù)，使用機(jī)器人和智能穿戴設(shè)備智慧養(yǎng)老工具，對(duì)老人的身體狀況進(jìn)行分析及長(zhǎng)期跟蹤管理，綜合采用無(wú)償、低償、有償相結(jié)合服務(wù)方式，解決老年人生活需求、安康需求和社會(huì)需求。第二，開(kāi)展旅游休閑避暑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。通過(guò)研究《盤(pán)錦市引客入盤(pán)獎(jiǎng)勵(lì)政策》，內(nèi)含承接京津冀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)外溢內(nèi)容，探索吸引游客短期居住民宿體驗(yàn)“候鳥(niǎo)式”養(yǎng)老;推進(jìn)旅游休閑避暑養(yǎng)老民宿建設(shè)，全市民宿和旅游小鎮(zhèn)已按計(jì)劃建成形成接待能力;大洼區(qū)向海街道石廟子村的旅游休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式獲國(guó)家發(fā)改委認(rèn)定為全國(guó)養(yǎng)老模式優(yōu)秀案例。

三、盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

1.養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策及治理機(jī)制有待完善。盤(pán)錦市政府出臺(tái)了社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)激勵(lì)政策，但在養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍和內(nèi)容、供給主體選擇、社會(huì)組織運(yùn)行管理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)跟蹤、服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)管等方面仍有待進(jìn)一步的改善。在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，盤(pán)錦市政府的職能定位不夠明確，政企之間的協(xié)作溝通機(jī)制尚存在問(wèn)題，如在實(shí)地調(diào)研中，有社會(huì)組織代表談到：“既然允許社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，就應(yīng)該給予社會(huì)組織相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)是運(yùn)營(yíng)中掣肘較多。比如，我們對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)用的房屋的裝修和裝飾等做出任何調(diào)整都要向政府主管部門(mén)申請(qǐng)匯報(bào)，這嚴(yán)重影響了我們提供養(yǎng)老服務(wù)的效率?！痹诠┙o主體選擇、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤及質(zhì)量監(jiān)管方面，盤(pán)錦市政府的把控還需更加嚴(yán)格，如有社會(huì)組織代表談到：“有一些社會(huì)組織看到政府給予（養(yǎng)老服務(wù)）政策和資金的支持，也進(jìn)來(lái)?yè)揭荒_，但是實(shí)際做的并不是真正提供（養(yǎng)老）服務(wù)的事情?！?/p>

2.社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的補(bǔ)償機(jī)制有待完善。目前，盤(pán)錦市社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的成本核算依據(jù)、政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍及仍不夠清晰，政府尚未對(duì)不同類(lèi)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異化、精細(xì)化管理仍未完全到位。養(yǎng)老服務(wù)具有多樣性，盤(pán)錦市不同區(qū)縣的養(yǎng)老服務(wù)需求及服務(wù)成本存在差異，社會(huì)組織承擔(dān)不同類(lèi)型養(yǎng)老服務(wù)公益性消耗存在差異，使得社會(huì)投資者始終承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，但政府尚未建立相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)管理辦法及補(bǔ)償機(jī)制不夠完善[1]，時(shí)間長(zhǎng)了導(dǎo)致社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性開(kāi)始下降。有社會(huì)組織代表談到：“政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用是兩萬(wàn)五，而我們（過(guò)冬）交的取暖費(fèi)就要將近兩萬(wàn)塊，我們的運(yùn)轉(zhuǎn)處處都需要資金，政府給予的補(bǔ)貼實(shí)在是杯水車(chē)薪?！边€有社會(huì)組織代表提到：“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)效益低、風(fēng)險(xiǎn)高，各方面維護(hù)都需要資金，人工成本也高，微利需要規(guī)模效益，搞不好就虧損。如果收費(fèi)高，人們接受不了，不愿意將老人送來(lái)，規(guī)模就無(wú)法達(dá)到;如果收費(fèi)低，資金就不能維護(hù)我們的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，長(zhǎng)期就會(huì)虧損?！备猩鐣?huì)組織代表感嘆到：“我們的房租、水電費(fèi)、人員工資等費(fèi)用合計(jì)算下來(lái)，很難盈利。隨著人員工資等成本不斷提高，如果不及時(shí)采取相應(yīng)的措施，我們的運(yùn)營(yíng)狀況將變得更加不容樂(lè)觀。我們最不希望看到的就是‘提供好養(yǎng)老服務(wù)的信心也有，決心也有，愛(ài)心也有，但最后（因?yàn)橘Y金問(wèn)題）搞得半途而廢?！?/p>

四、完善盤(pán)錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

1.明確政府職責(zé)定位，完善社會(huì)組織參與機(jī)制。政府職能定位對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與完善有重要影響，政府應(yīng)該積極發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)政策制定、養(yǎng)老服務(wù)資金支持、養(yǎng)老體系建設(shè)統(tǒng)籌與宣傳、相關(guān)人才培養(yǎng)和社會(huì)組織培育等方面的作用，明確政府職責(zé)的同時(shí)理順政府與市場(chǎng)社會(huì)的關(guān)系，確保政府不缺位、不越位，在確保政府保障兜底性、福利性服務(wù)的基礎(chǔ)上，其他各類(lèi)服務(wù)則充分交給市場(chǎng)和社會(huì)主體[2]。盤(pán)錦市政府可根據(jù)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的成本優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的能力等綜合因素，確定社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的類(lèi)型及范圍?？赏ㄟ^(guò)居民意愿調(diào)查與分析，明確社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的有效方式，同時(shí)建立和完善盤(pán)錦市政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)信息公開(kāi)制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、招投標(biāo)制度、監(jiān)管與評(píng)價(jià)制度等制度。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困境治理。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)期間，盤(pán)錦市政府應(yīng)注重衡量養(yǎng)老服務(wù)的可變需求以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力等，避免社會(huì)組織承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資成本確定養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)限的調(diào)整或補(bǔ)償方式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)基于項(xiàng)目的社會(huì)效率與治理成本構(gòu)建合作型的政府接管機(jī)制。同時(shí)，建立經(jīng)營(yíng)困境養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)急機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，努力化解養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目債務(wù)，通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)和應(yīng)急基金救助化解社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)困境;制定改進(jìn)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織提升管理績(jī)效[1]。

3.優(yōu)化政府財(cái)政補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)。盤(pán)錦市政府可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以補(bǔ)給需方為主、供需補(bǔ)給相結(jié)合的財(cái)政補(bǔ)貼方式替代原有的補(bǔ)給供方為主的做法。同時(shí)，精簡(jiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼程序，進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼政策，避免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因政府財(cái)政落實(shí)不到位而陷入惡性循環(huán)模式。盤(pán)錦市政府也應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合考量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本等，制定合理的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況實(shí)行差別化的政策優(yōu)惠措施，注重對(duì)農(nóng)村發(fā)展水平較低地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策傾斜，將優(yōu)惠政策落實(shí)到位[3]。

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[3] ?周蕙心.河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境與對(duì)策研究[J].北方經(jīng)濟(jì)，2016，（8）：56-58.

Abstract：In 2017，after Panjin was approved as the central government to support the pilot area of home and community pension service reform，the Panjin Municipal Government has done a lot of fruitful work around the “Pension Service System Construction”.However，in the process of building the pension service system in Panjin，there are still some problems，such as supporting regulations and governance mechanisms need to be improved，and social organization compensation mechanisms need to be improved.Therefore，we should start with a clear definition of government responsibilities，improve the social organization participation mechanism，improve the governance of the social enterprise pension project management dilemma under the market dimension，and optimize the government financial subsidy methods and standards.

Key words：pension service;system construction;suggestions for improvement