胡寒雁

摘要：2017年10月，黨的十九大提出：建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。在法律層面，《預(yù)算法》要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、年度預(yù)算績效評價(jià)是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，對保證預(yù)算績效工作質(zhì)量有重要意義。文章在闡述疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題，并針對性的提出完善疾病預(yù)防控制系統(tǒng)預(yù)算績效管理的對策措施。

關(guān)鍵詞：疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)；預(yù)算績效；績效評價(jià)；績效管理

一、引言

預(yù)算績效管理是以績效為導(dǎo)向，將績效理念和管理方法融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效評價(jià)是預(yù)算績效管理的核心，是指財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的評價(jià)方法、指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀公正的評價(jià)。

2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，十七屆二中、五中全會(huì)分別提出了“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”和“完善政府績效評估制度”；黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”；2017年10月，黨的十九大提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。在法律層面，《預(yù)算法》要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、年度預(yù)算績效評價(jià)是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，對保證預(yù)算績效工作質(zhì)量有重要意義。

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)（以下簡稱，疾控機(jī)構(gòu)）是具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位，財(cái)政投入也逐年增加。近年開始實(shí)施預(yù)算績效管理，目前處于探索起步階段。本文通過分析疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和存在問題，提出改進(jìn)對策措施，以期對疾控機(jī)構(gòu)完善預(yù)算績效管理有所幫助。

二、目前疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理觀念薄弱，對預(yù)算資金使用績效不夠重視

1. 預(yù)算績效評價(jià)工作處于起步階段

疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理的主體是財(cái)政部門、衛(wèi)生主管部門和作為預(yù)算單位的疾控機(jī)構(gòu)。目前我國事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)工作處于剛剛起步階段，由于每年預(yù)算（含預(yù)算績效目標(biāo)）編報(bào)、審核時(shí)間相對較短，部門預(yù)算一般采取專家集中匯審的形式。財(cái)政部門和衛(wèi)生主管部門對各預(yù)算單位最真實(shí)的資金需求掌握有限，對各預(yù)算單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置依據(jù)的充分性和目標(biāo)設(shè)置的合理性把控不嚴(yán)，預(yù)算資金的審核、批復(fù)更重視的是層層審批的流程完整性和合法合規(guī)性，往往只注重投入多少，但成效如何卻鮮有關(guān)注。

2. 對預(yù)算資金取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益關(guān)注不夠

在疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算資金的執(zhí)行過程中，財(cái)政檢查和預(yù)算資金執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)多為資金使用的合法合規(guī)性和資金的執(zhí)行率等比較基本的內(nèi)容，而對預(yù)算資金使用的效果、對預(yù)算資金使用取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益考量較少。

3. 績效評價(jià)結(jié)果反饋和問責(zé)有所欠缺

近兩年在疾控機(jī)構(gòu)實(shí)行預(yù)算申報(bào)時(shí)同時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)，年終決算同時(shí)上報(bào)績效自評報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括項(xiàng)目支出績效自評全覆蓋，并對預(yù)算年度整體支出績效和績效管理工作進(jìn)行全面總結(jié)，但同時(shí)，由于長期以來決算是一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)最后的一個(gè)環(huán)節(jié)，疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理也往往止步于決算時(shí)的績效自評價(jià)和總結(jié)，缺少對預(yù)算資金績效目標(biāo)的跟蹤、反饋和問責(zé)、獎(jiǎng)懲機(jī)制，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、預(yù)算資金績效評價(jià)的深度不夠，績效信息公開不夠，這使得預(yù)算資金績效評價(jià)容易流于形式，流于表面化和程式化。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定和績效指標(biāo)不夠規(guī)范成熟，不利于預(yù)算績效評價(jià)

預(yù)算績效管理包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效考評和結(jié)果反饋三個(gè)主要環(huán)節(jié)，而績效目標(biāo)設(shè)定處于三個(gè)環(huán)節(jié)中提綱挈領(lǐng)的地位。經(jīng)文獻(xiàn)檢索，目前我國關(guān)于疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制的研究不夠，預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)用處于探索階段，未能跟上財(cái)政體制改革和疾控機(jī)構(gòu)改革的步伐，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)缺乏明確的指向性和可行性，導(dǎo)致在預(yù)算績效評價(jià)時(shí)的可操作性不強(qiáng)，從而使得績效評價(jià)結(jié)果不夠客觀準(zhǔn)確。而且一些指標(biāo)的導(dǎo)向性在某種程度上有失偏頗，比如，資金執(zhí)行率是預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)考核和預(yù)算績效評價(jià)中極具重要性的指標(biāo)，一些部門在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)資金執(zhí)行率高，績效考評結(jié)果就好，反之有時(shí)甚至連項(xiàng)目驗(yàn)收都通不過。

（三）績效管理和預(yù)算管理尚未有機(jī)融合

疾控機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門在預(yù)算績效評價(jià)中的相對分離，尚未形成以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制。疾控機(jī)構(gòu)近年開展績效評價(jià)工作，就流程上來說，預(yù)算申報(bào)時(shí)填列項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表，然后主管部門組織專家審核，決算時(shí)項(xiàng)目支出績效自評全覆蓋，疾控機(jī)構(gòu)對所有項(xiàng)目逐一自評，同時(shí)對機(jī)構(gòu)整體支出自評，并隨決算提交自評報(bào)告。主管部門依據(jù)疾控機(jī)構(gòu)自評報(bào)告將預(yù)算績效情況納入部門預(yù)算管理考核工作范圍，組織專家選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行評審。

這種主要依賴于自評的評價(jià)方式，一方面對疾控機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績效管理與預(yù)算管理的有機(jī)融合有一定幫助，促進(jìn)疾控機(jī)構(gòu)在觀念上重視績效管理工作，但該方式需要耗費(fèi)編制者本來不夠的預(yù)算和決算申報(bào)時(shí)間，制約了績效評價(jià)工作質(zhì)量可靠性。另外，各疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效自評的水平也參差不齊，對于相對靈活的評價(jià)指標(biāo)的理解也不盡一致，這也制約了績效評價(jià)工作的準(zhǔn)確性和可比性。再者，按照目前的評價(jià)工作流程，如前所述，主管部門對績效評價(jià)的反饋、監(jiān)管和問責(zé)相對缺失，使得疾控機(jī)構(gòu)根據(jù)評價(jià)結(jié)果反饋而進(jìn)行的預(yù)算績效管理自我完善也相對缺失，整個(gè)績效評價(jià)工作的事前有目標(biāo)，事中有跟蹤、監(jiān)管和評價(jià)，事后有反饋、有整改完善的良性循環(huán)機(jī)制沒有形成。

三、完善疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理的對策措施

（一）加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化政府講求績效的氛圍

加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)是一個(gè)多維度的概念，需要一系列的制度和措施來保障落實(shí)。

1. 預(yù)算適當(dāng)透明，預(yù)算績效目標(biāo)和績效評價(jià)適當(dāng)透明

財(cái)政部門、衛(wèi)生主管部門和疾控機(jī)構(gòu)建立分級(jí)預(yù)算項(xiàng)目庫和相關(guān)預(yù)算績效評價(jià)管理信息系統(tǒng)，在一定范圍內(nèi)，對不涉及國家秘密和其他敏感信息的項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)進(jìn)行預(yù)算和預(yù)算績效目標(biāo)公示，年度終了、中期考核和項(xiàng)目完成進(jìn)行績效目標(biāo)完成情況和績效評價(jià)公示，在同行層面、在一定社會(huì)層面落實(shí)對疾控機(jī)構(gòu)項(xiàng)目預(yù)算績效的監(jiān)督。同時(shí)，預(yù)算和績效透明在某種程度上也有利于疾控系統(tǒng)內(nèi)部各單位互相之間對預(yù)算績效管理的經(jīng)驗(yàn)交流、溝通，有助于績效管理形成良性循環(huán)。

2. 疾控機(jī)構(gòu)需要在思想上重視預(yù)算項(xiàng)目績效管理

疾控機(jī)構(gòu)自身需要加強(qiáng)相關(guān)負(fù)責(zé)人和責(zé)任人績效管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)，尤其是加強(qiáng)對財(cái)政部2003年以來出臺(tái)的針對績效管理的系列試行辦法和指導(dǎo)意見的文件學(xué)習(xí)，這些文件包括：《中央級(jí)科教文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》（2003年）、《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（2004年）、《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》（2005年）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（2011年）、《財(cái)政管理績效考核與激勵(lì)暫行辦法》（2016年）。

疾控機(jī)構(gòu)相關(guān)人員在思想上重視預(yù)算項(xiàng)目績效管理，還需要制定具體的預(yù)算績效管理辦法和操作細(xì)則，在日常工作中融入預(yù)算績效管理理念，潛移默化，實(shí)行預(yù)算績效動(dòng)態(tài)管理。

（二）建立科學(xué)合理、可操作的疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系

適當(dāng)?shù)念A(yù)算績效評價(jià)方法和指標(biāo)體系是疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理、評價(jià)的基石。關(guān)于預(yù)算績效評價(jià)方法，財(cái)政部相關(guān)規(guī)章制度中設(shè)定了成本效益比較法、目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法及專家評議等基本方法。這些方法適用于對績效指標(biāo)完成情況考核評價(jià)，因此，以績效為核心，建立合理的指標(biāo)體系來考核評價(jià)疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算的編制、執(zhí)行及結(jié)果，提高預(yù)算資金的產(chǎn)出效益是疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)的重中之重，也是構(gòu)建疾控機(jī)構(gòu)績效評價(jià)機(jī)制的最關(guān)鍵步驟。

1. 將共性指標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)相結(jié)合

疾控機(jī)構(gòu)的主要職能有“疾病控制、衛(wèi)生應(yīng)急、科學(xué)研究和教育培訓(xùn)”等四個(gè)方面，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持及項(xiàng)目評價(jià)針對的預(yù)算績效側(cè)重點(diǎn)也不一樣，評價(jià)時(shí)除共性指標(biāo)外，還有各自的關(guān)鍵指標(biāo)。以疾病控制和科學(xué)研究為例，財(cái)務(wù)指標(biāo)中的資金到位率、到位及時(shí)率和資金使用率是其共性指標(biāo)，而重點(diǎn)疾病防控督導(dǎo)、調(diào)研人次數(shù)和疾病防控技術(shù)文件編撰份數(shù)是疾病控制類項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)，公開發(fā)表論文（專著）的影響因子（SCI）、年度項(xiàng)目結(jié)題率則是科研類項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)。

2. 將業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合

雖然疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算最終落實(shí)是在“錢”和“花錢”上，但事實(shí)上，“錢”是為“事”服務(wù)，為疾控機(jī)構(gòu)的核心職能所依托的專業(yè)工作服務(wù)，在疾控機(jī)構(gòu)績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建中，業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)具有同等重要的地位。業(yè)務(wù)指標(biāo)主要從目標(biāo)設(shè)定及完成情況、科研進(jìn)度及科研成果、教學(xué)及學(xué)科建設(shè)等方面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置。

3. 將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合

對疾控工作完成程度的描述，除了可用可以量化的指標(biāo)外，有些時(shí)候還需要有針對無量綱化或難以量化的方面而設(shè)置的定性指標(biāo)。如評價(jià)疾控機(jī)構(gòu)某一科研項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，可以從項(xiàng)目成果帶來的社會(huì)影響、能夠輻射到防控某種疾病或者解決某個(gè)檢驗(yàn)檢測難題、成果轉(zhuǎn)化前景如何等對其進(jìn)行定性評價(jià)。

三組指標(biāo)的結(jié)合只是疾控機(jī)構(gòu)績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的一般原則，在頂層設(shè)計(jì)方面，財(cái)政部門和衛(wèi)生主管部門應(yīng)組織行業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)專家、財(cái)務(wù)專家和信息專家共同研發(fā)疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，并在預(yù)算申報(bào)和決算報(bào)告中應(yīng)用、修正，最終形成系統(tǒng)完整的疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，使疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效評價(jià)工作易于操作，易于比較，真正使績效評價(jià)言之有物。

（三）健全預(yù)算績效管理機(jī)制

1. 厘清預(yù)算管理主體績效管理職責(zé)

健全預(yù)算績效管理機(jī)制，主要是厘清部門職責(zé)，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果反饋和整改完善每個(gè)環(huán)節(jié)落到實(shí)處。

財(cái)政部門、衛(wèi)生主管部門和疾控機(jī)構(gòu)是預(yù)算績效管理的主體，疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)過充分的事前分析論證，上報(bào)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)；衛(wèi)生主管部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)審定目標(biāo)；三方共同完成績效跟蹤和績效監(jiān)管；年終決算由疾控機(jī)構(gòu)對整體績效和項(xiàng)目支出績效開展自評和總結(jié)，有條件的委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)；衛(wèi)生主管部門和財(cái)政部門有必要建立獨(dú)立的第三方評價(jià)機(jī)制，推進(jìn)同行評價(jià)，加快績效評價(jià)專家隊(duì)伍建設(shè)，必要時(shí)抽查疾控機(jī)構(gòu)績效自評工作，由財(cái)政部門對第三方評價(jià)和同行評價(jià)工作予以規(guī)范，提高評價(jià)活動(dòng)的開放性，保證評價(jià)工作的獨(dú)立公正，確保評價(jià)結(jié)果的科學(xué)客觀；衛(wèi)生主管部門和財(cái)政部門就績效完成情況向疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)果反饋，建立問責(zé)機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

2. 健全疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算績效管理機(jī)制

作為財(cái)政預(yù)算支出最終的執(zhí)行主體，疾控機(jī)構(gòu)在績效管理中起著最為關(guān)鍵的作用。同預(yù)算管理工作一樣，疾控機(jī)構(gòu)績效管理工作職能一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門，但前述疾控機(jī)構(gòu)的主要職能決定了業(yè)務(wù)管理辦公室/疾控辦公室、科研、教育管理部門及各項(xiàng)目牽頭參與部門在績效管理工作中是不能缺席的，多部門的支持與協(xié)調(diào)決定了績效管理是一把手工程，單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視是推進(jìn)績效管理工作的基本保障。

疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部績效管理長效機(jī)制的建設(shè)還有一個(gè)重要方面就是強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果在來年預(yù)算編制中的真正應(yīng)用，使預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制與問責(zé)激勵(lì)機(jī)制并行，促進(jìn)疾控機(jī)構(gòu)管理上新臺(tái)階。

疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制的建立和完善，使得疾控機(jī)構(gòu)實(shí)行績效問責(zé)與激勵(lì)有了依據(jù)。疾控機(jī)構(gòu)根據(jù)自評或第三方評價(jià)的結(jié)果反饋，督促預(yù)算績效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的相關(guān)部門及時(shí)采取完善措施，糾偏整改，并將評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，將績效評價(jià)結(jié)果作為來年預(yù)算安排的重要依據(jù)，發(fā)揮績效評價(jià)的激勵(lì)和約束作用，對績效評價(jià)成績突出的部門在來年的預(yù)算安排中予以適度的傾斜和獎(jiǎng)勵(lì)，對于預(yù)算績效評價(jià)差的部門，在來年的預(yù)算安排中扣減部分額度。

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（作者單位：中國疾病預(yù)防控制中心病毒病預(yù)防控制所）