羅浩洋

摘要：印度和中國面臨著類似的工業(yè)大氣污染問題，基于國情的相似性，印度的法律制度對我國有重要的借鑒價值。經過三個時期的發(fā)展，印度構建起了以《環(huán)境保護法》為基本法，并圍繞《空氣污染防控法》展開的工業(yè)大氣污染防治法律制度體系，確立了空氣污染防控委員會制度、大氣污染控制區(qū)制度等獨具特色的法律制度。印度在該領域取得的成果和存在的不足，給我國工業(yè)大氣污染防治法律制度的完善提供了借鑒。

關鍵詞：印度；工業(yè)大氣污染防治；法律制度

目前，印度的工業(yè)大氣污染防治已經形成了較為完整的法律體系，對于我國相關制度的構建具有學習借鑒價值，兩國大氣污染問題的相似性、基本國情的相似性使得兩國在大氣污染防治上具有共通點。但印度在大氣污染防治的過程中，對于工業(yè)污染的規(guī)制取得了良好的效果，值得我國借鑒。

一、印度工業(yè)大氣污染防治法律制度發(fā)展歷程

（一）早期的相關法律制度

在印度早期的立法中，已經出現了涉及工業(yè)大氣污染防治的法律制度。在英國殖民時期，關于工業(yè)大氣污染防治的立法表現主要有：1860年《印度刑法典》第278條、1912年頒布了《孟買煙霧滋擾法》；獨立之后，印度頒布的一些法律中出現了直接涉及工業(yè)大氣污染防治的條款。例如，1948 年頒布的《工廠法》。這一時期的相關法律制度呈現出以下三個特征：第一、以保護人身健康為工業(yè)大氣污染防治的著眼點和根本目的，體現出以人為本的環(huán)境保護理念。第二、由于印度工業(yè)大氣污染的危害這一時期尚未充分顯現，導致相關法律制度僅局限于特定區(qū)域內針對特定對象的保護，而忽視了大氣污染流動性強、危害范圍廣的特點。第三、直接規(guī)定工業(yè)大氣污染防治的條文較少，僅間接地予以涉及，尚未構建起完整的工業(yè)大氣污染防治法律制度。

（二）20世紀70～80年代的集中立法期

印度于20世紀70年代起，開始進行密集的環(huán)境保護立法，構建了一系列涉及工業(yè)大氣污染防治的法律制度。

基于1976年第42憲法修正案，《印度憲法》通過第48條A、第51條A（g）正式確立了環(huán)境保護原則。1981年，印度頒布了《空氣污染防控法》，其中，第21條、第22條直接涉及到了工業(yè)大氣污染防治的內容。1986年印度頒布了《環(huán)境保護法》并出臺了《環(huán)境保護規(guī)則》。這一時期的相關法律制度呈現出以下兩個特征：第一、國際環(huán)境保護潮流和國內環(huán)保運動一定程度上推動了工業(yè)大氣污染法律制度的建立健全。第二、工業(yè)大氣污染防治開始受到重視。在博帕爾毒氣泄漏事件的影響下，印度政府和民眾深刻地認識到了采取法律手段加強工業(yè)大氣污染防治的必要性和緊迫性。

（三）20世紀90年代至今的完善期

博帕爾毒氣泄漏事件的發(fā)生和1992年6月在里約熱內盧舉行的聯合國“環(huán)境與發(fā)展會議”的召開，對印度工業(yè)大氣污染防治造成了巨大的影響。因此，印度開始著手完善工業(yè)大氣污染防治制度。

一方面，開始采取多元的工業(yè)大氣污染防治策略。這一時期，工業(yè)大氣污染防治作為重要內容被納入到印度各類國家政策之中。例如：1992年發(fā)表的《關于環(huán)境與發(fā)展的國家保護戰(zhàn)略及政策主張》、同年發(fā)表的《消除污染的政策主張》和2006年頒布的《國家環(huán)境政策》，這些政策強調在完善相應法律制度的同時，加強科技手段、經濟手段、行政手段的運用。

另一方面，印度出臺了一系列法律制度，為工業(yè)大氣污染執(zhí)法和司法提供保障，例如印度1991年頒布了《公共責任保險法》、印度環(huán)境與森林部于1994年出臺了《環(huán)境影響評價通知書》；在司法制度方面，印度1995年制訂了《國家環(huán)境法庭法》，1997年制訂了《國家環(huán)境上訴機構法》，2010年制訂了《國家綠色法庭法》，通過司法制度的完善與創(chuàng)新，促使工業(yè)大氣污染案件得到有效的解決，有效提升了工業(yè)大氣污染防治的效果。

二、《空氣污染防控法》中工業(yè)大氣污染防治的相關規(guī)定

經過三個時期的發(fā)展，印度工業(yè)大氣污染防治以《環(huán)境保護法》為基本法，并圍繞《空氣污染防控法》展開，建立了空氣污染防控委員會制度和大氣污染控制區(qū)制度，形成了一個較為完整的法律制度體系。

（一）空氣污染防控委員會制度

《空氣污染防控法》構建起了以中央污染防控委員會（CPCB）和邦污染防控委員會（SPCB）為基礎的空氣污染防控委員會制度（PCB）。通過該制度，《空氣污染防控法》構建起了政府、行業(yè)間的溝通平臺。代表工業(yè)行業(yè)利益的委員不僅可以在委員會會議上充分發(fā)表意見，而且可以參與到具體的執(zhí)法之中?；诮M成人員的多樣性，PCB能夠充分吸取各行各業(yè)大氣污染防治的經驗、傾聽不同主體的意見建議，進而進行多元的工業(yè)大氣污染防治，有效地提高了決策的科學性。此外，法律還對委員會之間的關系進行了明確，CPCB應當遵守中央政府的指示，而SPCB應當遵守CPCB的指示。此外，CPCB應當協調各邦SPCB的各項活動，解決爭端，并為其提供技術支持和指導。

（二）大氣污染控制區(qū)制度

根據《大氣污染防治法》的規(guī)定，邦政府與SPCB協商后，可以宣布本邦的一個或多個區(qū)域為大氣污染控制區(qū)，在大氣污染控制區(qū)內，工業(yè)將受到嚴格的監(jiān)管，需要履行一系列的義務，具體包括：1.申請行政許可。即沒有SPCB的事先許可，任何主體不得在大氣污染控制區(qū)域內開辦工廠；2.不得超標排放。即開辦工廠的主體不得超出SPCB頒布的標準排放污染物。3.提供相關信息的義務。即排放污染或者可能發(fā)生污染的負責人有向SPCB以及其他機構提供信息的義務。同時，SPCB可以要求工廠相關負責人提供相關大氣污染排放信息。

印度通過工業(yè)大氣污染防治中的努力，有效地降低了空氣污染水平，工業(yè)污染在印度的大氣污染中所占的比例已經越來越低，印度在工業(yè)大氣污染防治中取得了顯著的成果。當然，印度工業(yè)大氣污染防治法律制度雖然受到了全國乃至全世界的認可，但其在執(zhí)法中存在的問題仍然飽受詬病，主要表現為：1. 執(zhí)法能力不足；2. 過度放開對工業(yè)企業(yè)的審批；3. 缺乏有效的懲罰手段。

三、對我國工業(yè)大氣污染防治法律制度完善的啟示

目前，我國也已經構建起了較為完整的工業(yè)大氣污染防治制度體系。在2015年修訂的《大氣污染防治法》中第四章“大氣污染防治措施”中專節(jié)規(guī)定了工業(yè)大氣污染的防治。在全國各地出臺的大氣污染防治條例中，也廣泛規(guī)定了工業(yè)大氣污染防治的內容。結合前文所提到的印度工業(yè)大氣污染防治取得的成果以及存在的不足，筆者認為，應當從企業(yè)、公眾以及執(zhí)法部門自身三方面入手，完善我國的工業(yè)大氣污染防治法律制度。

（一）充分發(fā)揮企業(yè)在工業(yè)大氣污染防治中的作用

在打擊工業(yè)企業(yè)的非法排污行為的實踐中，執(zhí)法部門廣泛采取限期治理、停產整頓等直接規(guī)制手段，運用以按日計罰為代表的沉重的處罰措施，導致政府與企業(yè)存在著嚴重的非合作博弈。而印度工業(yè)大氣污染防治的經驗告訴我們，工廠企業(yè)是工業(yè)大氣污染防治重要的參與者。我國的工業(yè)大氣污染防治制度應當轉變企業(yè)消極被動的地位，加強政府與企業(yè)間的溝通交流并幫助企業(yè)解決其經營管理中存在的環(huán)境問題，從而充分發(fā)揮企業(yè)在工業(yè)大氣污染防治中的重要作用。

（二）完善工業(yè)大氣污染環(huán)境執(zhí)法

由于大氣污染流動性強、危害范圍廣，工業(yè)大氣污染防治具有明顯的復雜性，為執(zhí)法機關的執(zhí)法能力提出了挑戰(zhàn)。在我國縣級行政區(qū)域內，分布了大量中小型工廠企業(yè)，這些中小型企業(yè)是我國工業(yè)大氣污染最主要的來源之一。然而，基層環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法能力上存在不足。一方面，應當進一步加大資金、設備投入，滿足基層環(huán)境執(zhí)法部門在工業(yè)大氣污染中所需要的硬件要求；另一方面，應當廣泛開展對基層環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)技術培訓，提升環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法素質和執(zhí)法能力，進而使我國工業(yè)大氣污染防治取得更好的效果。

同時，為了避免日常監(jiān)管為環(huán)境監(jiān)管部門帶來難以承受的負擔，需要構建以日常監(jiān)管為主的工業(yè)大氣污染監(jiān)管制度。一方面，應當運用以大數據、云計算為代表的現代化的信息收集和處理手段，構建工廠企業(yè)與環(huán)境監(jiān)管部門間的信息共享平臺，實現全過程的動態(tài)監(jiān)管；另一方面，應當充分發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的自主監(jiān)管功能，要求企業(yè)在即將出現超標排污的情況下，提前向環(huán)境監(jiān)管部門上報相關信息并請求協助，以避免超標排污的發(fā)生。

（三）建立健全工業(yè)大氣污染公害救濟制度

工業(yè)大氣污染基于其特殊性，對人身、財產造成的侵害往往比一般環(huán)境污染更為嚴重，導致工業(yè)企業(yè)往往無法承擔巨額的賠償費用。這種賠償能力的不足最終導致的是對被侵害者救濟的滯后。因此，可以借鑒印度的公共責任保險制度，要求工業(yè)企業(yè)在處理危險排放物之前進行投保，將保險費存入環(huán)境救濟基金中，當工業(yè)大氣污染造成他人人身、財產受損后，被侵害人可以通過環(huán)境救濟基金獲得及時有效的救濟。

四、結語

印度工業(yè)大氣污染防治法律制度的發(fā)展動態(tài)充分表明了動員社會力量、采取多元防治手段的重要性。隨著近年來對于工業(yè)企業(yè)違法排污行為的嚴厲打擊，我國的工業(yè)大氣污染防治陷入了為了治理而治理的困境之中，忽略了企業(yè)在環(huán)境保護中的重要作用，也為環(huán)境執(zhí)法帶來了一系列的困難。為了使工業(yè)大氣污染防治取得良好的效果，需要轉變思路，重新樹立以人為本的環(huán)境保護理念，彌補環(huán)境執(zhí)法中存在的缺陷，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護中的主動性，進而為工業(yè)大氣污染防治提供動力。

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（作者單位：貴州大學法學院）