楊揚 陳甚穎

[摘? 要]遼寧省農村養(yǎng)老服務根據(jù)供給資源的不同，經(jīng)歷了三個階段。中華人民共和國成立至改革開放前，農村養(yǎng)老服務模式主要以家庭保障和集體保障為主，建立了與計劃經(jīng)濟體制相適應的計劃型養(yǎng)老服務模式。改革開放以來至社會主義新農村戰(zhàn)略的提出，農村養(yǎng)老服務模式經(jīng)歷了逐步探索以居家為基礎的社區(qū)服務發(fā)展階段。自2006年免征農業(yè)稅以來，遼寧省開始探索構建農村社會化養(yǎng)老服務體系，鼓勵發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務。同時，逐步引入市場力量，經(jīng)歷了由家庭向社會發(fā)展的延伸，由服務“機構化”向“社區(qū)化”轉變的新階段，進一步增強了遼寧省農村養(yǎng)老服務供給能力。

[關鍵詞]農村養(yǎng)老服務;供給方式;歷史演進

[中圖分類號]F061.5;C913.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0053-08

一、問題的提出

國際上普遍認為，當一個國家或地區(qū)60歲及以上的老年人口占總人口的比重超過或等于10%，或者65歲及以上老年人口占總人口的比重超過或等于7%，即可認定該國或地區(qū)處于老齡化社會。伴隨著人口結構的變化，遼寧省在1996年就進入老齡化社會，比全國的老齡化進程提前了4年。2017年3月9日，國家衛(wèi)計委等13個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》顯示，到2020年全國60歲以上老年人口將增至2.55億人，占總人口的17.8%左右。目前，農村少子化、空巢化、老齡化家庭日益增多，家庭養(yǎng)老難以持續(xù)。2017年1月25日，國務院印發(fā)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國農村失能老年人已達828.9萬人。據(jù)《2015年中國家庭發(fā)展報告》顯示，我國農村空巢老年人占農村老年人總數(shù)的23.3%。在我國社會化養(yǎng)老服務體系不斷健全的今天，居家養(yǎng)老服務是解決老齡化危機的優(yōu)先努力方向，是“健康中國”戰(zhàn)略在農村老年群體中落實的“最后一公里”。第六次全國人口普查統(tǒng)計顯示，遼寧省老齡化程度已經(jīng)位居全國第四位，隨著遼寧省老齡化趨勢的加快和日益嚴峻的養(yǎng)老問題，居家養(yǎng)老模式已經(jīng)成為遼寧省社會養(yǎng)老事業(yè)的主要發(fā)展方向。據(jù)《遼寧省老年人口信息和老齡化事業(yè)發(fā)展狀況報告》顯示，2015年，遼寧省戶籍總人口為4270.8萬人，60周歲及以上戶籍老年人口879萬人、占總人口20.6%，65周歲及以上老年人口567.2萬人、占總人口13.3%，農村老年人口為405.8萬人，占老年人口46.2%，80周歲及以上高齡老年人口為115.8萬人，占老年人口13.2%，失能、半失能老年人為112.8萬人，占老年人口的12.8%，空巢老年人375.6萬人，占老年人口42.7%，遼寧省老年人口扶養(yǎng)比高出全國4.5個百分點，其中，沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口和阜新等8個市均高于20%。（老年人口撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分與勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人，也成為老齡人口撫養(yǎng)系數(shù)，簡稱老年系數(shù)。表達公式為：老年人口撫養(yǎng)比=65歲以上人口數(shù)/15-64歲人口數(shù)。）在遼寧省879萬人老年人口中，健康老年人448.3萬人，占老年人口51%?；加欣夏曷圆『推渌膊〉睦夏耆?30.7萬人，占老年人口49%?？梢?，遼寧省人口老齡化的發(fā)展速度非常驚人，不僅遠高于全國同期平均水平，而且直接影響到未來經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)能力。自2003年3月國家實施“東北振興戰(zhàn)略”以來，國家對東北地區(qū)發(fā)展高度重視，2003年9月，中央出臺《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，2007年8月，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》正式批復，2009年9月，國務院頒布《關于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，為東北振興與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境和發(fā)展的契機。遼寧省老年人因年齡增長，常見病帶來的老年病的發(fā)病比例增高，農村老年人在經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神贍養(yǎng)等居家養(yǎng)老服務需求與日俱增，農村老年人養(yǎng)老健康狀況不容忽視。

伴隨著遼寧省農村人口老齡化趨勢日益凸顯，農村養(yǎng)老服務面臨巨大壓力，已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵，研究農村養(yǎng)老服務模式的演進與創(chuàng)新是應對當前遼寧省農村人口快速老齡化的迫切要求。結合我國農村經(jīng)濟社會發(fā)展歷程，通過遼寧省農村養(yǎng)老服務歷史資料的梳理與挖掘，試圖厘清其供給的演進歷程與脈絡。將農村養(yǎng)老服務供給的演進歷程主要概括為三個階段，也體現(xiàn)了遼寧省農村養(yǎng)老服務由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老延伸，由服務機構化向社區(qū)化轉變的歷史特點。

二、以家庭保障和集體保障為主發(fā)展階段

在中國古代社會中，忠孝觀念源遠流長，孝道文化以家庭為本位，以血緣道義為核心的家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉中起到舉足輕重的作用。家國同構，家國一體，傳統(tǒng)與現(xiàn)實共同確定了國家和政府的主導地位。中華人民共和國成立至改革開放前的計劃經(jīng)濟時期，遼寧省農村養(yǎng)老服務以家庭保障和集體保障為主。遼寧是東北地區(qū)開發(fā)最早的省份，但是，由于解放前長期受封建制度束縛以及帝國主義的殖民統(tǒng)治，經(jīng)濟社會發(fā)展比較遲緩、落后。1948年解放后，整個社會經(jīng)濟才得到了新生[1]。自1949年至1956年的農業(yè)社會主義改造，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生了重大轉型，由個體農戶經(jīng)營轉向集體經(jīng)營，拓展了鄉(xiāng)村社會的地方治理空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變?yōu)槿嗣窆纾迓滢D變?yōu)樯a(chǎn)隊，村民轉變?yōu)樯鐔T。人民公社社員的養(yǎng)老生活已經(jīng)不僅受制于村落，且受國家計劃和集體行動的影響。農村社區(qū)由地方性轉向公共性和服務性，養(yǎng)老生活已逐步嵌入傳統(tǒng)社區(qū)日常生活之中[2]。1954年，《中華人民共和國憲法》第九十三條明確規(guī)定，勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力時，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，以保證勞動者享受這種權利。遼寧省農村土地改革時，對孤老殘幼分給近地、好地，并組織幫種幫收。對生活仍有困難的，國家給予定量救濟和臨時救濟。農業(yè)合作化時期，對無依無靠的孤老殘幼，由集體安排力所能及的勞動，并適當照顧工分，保障生活[3]。1956年，《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第二章第七條規(guī)定，合作社要吸收老、弱、孤、寡、殘疾的人入社。第五十三條規(guī)定，農業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活缺乏依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC其吃、穿和柴火的供應，實現(xiàn)幼有所育和老有所養(yǎng)。1956年秋，遼寧省在鐵嶺等9個縣農村進行散居五保戶試點，之后全省鋪開。[3]這一時期逐步形成了以“五?！惫B(yǎng)主導，以社會救濟為主要特征的社會保障制度。通過建立敬老院實現(xiàn)對孤寡老殘社員的集中供養(yǎng)，使農民的基本生活得到保障，這種模式可集政府和集體的優(yōu)勢解決家庭單一主體難以規(guī)避的老齡化風險，對于解除農民的后顧之憂和促進社會生產(chǎn)以及提高農村養(yǎng)老服務能力等方面作出了重要的歷史貢獻。但在城鄉(xiāng)二元體制下，遼寧省農村養(yǎng)老服務供給仍相對匱乏，還有待于進一步滿足農村老年人的養(yǎng)老服務需求。

我國農村在人民公社時期（1958-1978），即從農業(yè)合作化開始至黨的十一屆三中全會前期間，經(jīng)歷了土地改革、農業(yè)合作化和人民公社化運動。1958年之后，為適應計劃經(jīng)濟體制發(fā)展的需要，政府對農村社會保障在原有基礎上進行一定的修改與完善。從初級合作社開始，普遍建立了公益金制度。20世紀50年代中期農業(yè)合作化高潮時，遼寧省農民的養(yǎng)老保障主要以集體保障為主，使因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動能力的農民也可通過由集體分派其力所能及的輕活，并參與年終分配，集體仍會給予贍養(yǎng)老年人的家庭適當支助。人民公社實行供給制與工分制相結合的分配制度，生活資料的70%按人口平均分配，其余30%按照社員的勞動量即工分進行分配。1958年秋，遼寧省康平縣小城子鎮(zhèn)公社率先辦起全省第一所農村敬老院，開始出現(xiàn)了集中供養(yǎng)形式[3]。1961年，《農村人民公社工作條例》（簡稱《六十條》）第二十六條規(guī)定，生產(chǎn)大隊可以從大隊可分配的總收入中，扣留百分之三到五的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用。生產(chǎn)大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或者給以補助。諸多公社和大隊又相繼建成了敬老院和福利院，使農村老年人老有所養(yǎng)、老有所為。以生產(chǎn)大隊為單位建立了醫(yī)務室（所），推行農村合作醫(yī)療制度，提高了基層農村的醫(yī)療服務能力和農民的健康水平，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的農村人民公社、大隊通過互助合作建新村，發(fā)展福利事業(yè)，實行社員退休養(yǎng)老制度等提高農民的養(yǎng)老生活質量。人民公社所建立的農村社區(qū)公共產(chǎn)品供給體系為滿足農民物質文化生活需要，發(fā)展農村社會福利事業(yè)起到重要的保障作用。[4]農村養(yǎng)老服務由傳統(tǒng)農業(yè)社會的家庭保障為主逐漸向以農村社隊集體經(jīng)濟為主，政府適度扶持的發(fā)展階段。但由于農村生產(chǎn)力水平不高，農村養(yǎng)老服務仍以生存型供給為主，且各地區(qū)農村養(yǎng)老保障水平不均衡。[5]農村合作化后，集體對五保戶的主要贍養(yǎng)方式是，對能參加輕微勞動的孤老戶，安排他們從事力所能及的生產(chǎn)，不足部分照顧工分。對喪失勞動能力的五保戶給予供給。一種是補助勞動日;另一種是補助款物。對日常生活難以自理的年老體弱、殘疾人，安排專人給予照料。對散居五保戶的贍養(yǎng)，隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展，逐步發(fā)展成多層次、多元化的供養(yǎng)體系。屬村供村養(yǎng)的五保戶，每人發(fā)給“五保供給證”，憑證到所在鄉(xiāng)、村領取五保費和口糧、燒柴等;村供親養(yǎng)的，既發(fā)五保證又簽訂五保協(xié)議書;親供親養(yǎng)的，必須在老人自愿，關系親近，供養(yǎng)者條件較好，能確保五保戶生活的前提下，簽訂五保協(xié)議書[3]。此外，遼寧農業(yè)技術裝備雄厚，“四化”水平較高，為農村養(yǎng)老保障水平的提高奠定了良好的基礎[1]。這一時期的農村社會保障逐步建立了以集體經(jīng)濟為依托的五保供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度。在人民公社制度下，政府替代宗族承擔了農村社會互助與救助職能。農村養(yǎng)老服務供給以集體保障為主，輔之以較低水平的社會救助與粗放式的機構養(yǎng)老，農村養(yǎng)老服務采取“自上而下”的決策機制和制度外渠道為主的籌資機制，弱化了家庭的生產(chǎn)功能，進一步弱化了家族的血緣權威，但國家和集體的供給水平較為有限，農村養(yǎng)老服務供給水平較低。

新中國成立后至改革開放之前，受高度集權體制與分配制度等客觀因素影響，農村養(yǎng)老服務高度依賴家庭和集體保障供給，政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向農村集中供養(yǎng)的“五保戶”提供養(yǎng)老服務，逐步確立了以農村社隊集體經(jīng)濟為依托、國家適當扶助、農戶自我服務為主的農村養(yǎng)老服務模式。

三、以居家為基礎的社區(qū)服務發(fā)展階段

改革開放后至社會主義新農村戰(zhàn)略的提出這一時期，隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農村基層政權和社會管理體制基本形成了“鄉(xiāng)政村治”格局[6]。2005年12月31日，黨中央、國務院印發(fā)了《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）逐步完善新型農村社會保障制度。次年，黨的十六屆六中全會指出積極推進農村社區(qū)建設與發(fā)展，逐步完善以居家為基礎的養(yǎng)老服務體系。逐步加大公共財政對農村社會保障制度財政的投入力度。探索完善與農村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農村社會養(yǎng)老保險制度。

（一）家庭與土地保障為主和政府救助為輔階段

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，使原有高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸被打破，農村經(jīng)濟朝著商業(yè)化和市場化方向發(fā)展。傳統(tǒng)農村養(yǎng)老服務在資源配置、機構運行效率以及運行機制等方面面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。農村集體經(jīng)濟弱化以及農村養(yǎng)老服務“社會化”改革的實施，使遼寧省原有農村經(jīng)濟社會結構發(fā)生較大變化，瓦解了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的集體經(jīng)濟組織形式，農民所面臨的風險已經(jīng)從集體經(jīng)濟組織下的共同風險變成個人的、分散的風險。傳統(tǒng)社會中的宗族家庭觀念日趨減弱，宗族制度或家族力量提供家庭照料的可能性越來越小，大量社會職能和責任逐漸回歸社區(qū)，農村養(yǎng)老服務在缺少充分集體經(jīng)濟支持和國家扶助的情況下，實現(xiàn)了自我社會化，曾出現(xiàn)集體合作醫(yī)療廢棄、“五保”制度難以落實，養(yǎng)老服務重新回歸家庭主體地位，以家庭成員為主、鄰里互助為輔、以土地資源分配為基礎的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務模式。有助于恢復傳統(tǒng)養(yǎng)老功能，強化了家庭參與養(yǎng)老服務的功能，提高農民養(yǎng)老保障水平，對于促進遼寧省農村經(jīng)濟社會發(fā)展起到推動作用，為農村養(yǎng)老服務的發(fā)展奠定了物質基礎，推動營利性養(yǎng)老服務的發(fā)展，促進了我國農村養(yǎng)老服務體系的發(fā)展。

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制規(guī)模較小，在滿足農村老年人基本養(yǎng)老需求上具有比較優(yōu)勢，具有較好的精神贍養(yǎng)功能。[7]政府在經(jīng)濟體制改革中為建立和完善農村社會養(yǎng)老保障做出了重要的戰(zhàn)略部署。自20世紀80年代中期開始，我國在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會救助、五保供養(yǎng)等社會保障制度上對農村社會保障制度進行了改革。1982年，遼寧省農村推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有很大發(fā)展，五保經(jīng)費的支出與提取，由過去從公社、大隊、生產(chǎn)隊公益金中列支，改為由當?shù)剞r戶和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)按一定比例合理分擔，并分別列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村年度公共事業(yè)統(tǒng)籌提留計劃。所籌的經(jīng)費作為五保供養(yǎng)基金，實行專項管理，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級分項安排使用。貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村統(tǒng)籌的五保供養(yǎng)基金入不敷出，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報請縣人民政府審查批準，給予補助，其費用在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的社會救濟福利事業(yè)費中列支。連續(xù)遭受嚴重自然災害的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，在國家發(fā)放救災款時，對五保戶給予重點救濟。遼寧省五保經(jīng)費，總體狀況是集體支出逐年增加，國家救濟有所減少，供養(yǎng)人數(shù)逐漸減少，五保經(jīng)費年年增加，生活水平不斷提高。[3]1986年4月，第六屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，逐漸探索建立農村社會保障制度。隨后，黨的“八五”計劃進一步指出：“建立健全養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度，逐步完善社會保障體系，逐步建立不同形式的老年保障制度?！?988年7月，遼寧省政府頒布《遼寧省農村供養(yǎng)五保戶暫行辦法》，使遼寧省農村養(yǎng)老工作走向法制化。[3]自20世紀80年代后，農村集體經(jīng)濟的衰弱，農村老年人由子女或其他親屬供養(yǎng)的比重逐漸增加，家庭和土地養(yǎng)老支持在較長時期仍是遼寧省農村養(yǎng)老服務的主要來源。1990年，遼寧省享受五保供養(yǎng)總人數(shù)6.78萬人，占農村人口的2.95%，其中，散居的4.02萬人，入敬老院的2.76萬人。目前，遼寧省共有敬老院1200多所，基本實現(xiàn)了一鄉(xiāng)一院，有226所敬老院對外開放。[3]隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展，遼寧省農村五保老人的生活狀況由過去的溫飽型過度到康樂性，贍養(yǎng)方式由社隊單一供養(yǎng)發(fā)展到鄉(xiāng)、村多渠道、多層次、多形式的供養(yǎng)體系。

（二）探索以居家為基礎的社區(qū)服務發(fā)展階段

我國農村居家養(yǎng)老服務供給經(jīng)歷了以居家為基礎探索社區(qū)服務的發(fā)展階段。政府從傳統(tǒng)社會邁向近代社會進程中正由“權力政府”向“責任政府”轉變，政府在居家養(yǎng)老服務供給中承擔有限責任。政府管理模式從統(tǒng)治型管理轉向公共行政管理，政府積極回應社區(qū)老年福利需求，公正、高效實現(xiàn)公眾需求與福祉。[8]政府作為社會福利事業(yè)引導者，其主要職能是提供服務與政策引導，其責任定位于政策導向與組織領導。[9]僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能提供完善的農村社區(qū)公共產(chǎn)品與養(yǎng)老服務，亟待在政府與社區(qū)居民之間構建一個具有中介職能的微觀組織，為農村社區(qū)公共產(chǎn)品供給提供動力源泉。[4]在社會福利分工中，家庭和社區(qū)是我國農村社會福利的基礎，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營機構、非營利組織的供給責任逐漸回歸。

老年福利事業(yè)是社會保障體系的重要組成部分。1986年，民政部提出社區(qū)服務，并正式提出在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險。1987年，部分鄉(xiāng)村從自發(fā)實驗進入到保險制度試點，具有代表性的如上海市嘉定縣馬陸鄉(xiāng)、大連甘井子區(qū)凌水鎮(zhèn)廟嶺村等，1989年，全國19個省、市、自治區(qū)的800多個鄉(xiāng)、8000多個村開始實行養(yǎng)老保險制度，但這次探索未獲得成功。[10]1991年，社區(qū)服務轉變?yōu)樯鐓^(qū)建設，社區(qū)服務逐漸成為社區(qū)建設的重要內容。社區(qū)服務主要以老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶和優(yōu)撫人員為服務對象，而以社區(qū)為依托，為老年人提供生活照顧和養(yǎng)老服務是政府義不容辭的職責。1999年9月，遼寧省民政廳下發(fā)了《遼寧省社會福利事業(yè)機構執(zhí)業(yè)管理暫行辦法》（遼民發(fā)[1999]9號），能夠有效促進遼寧省社會福利事業(yè)的發(fā)展。2000年3月，中共中央、國務院頒布了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，標志著農村稅費改革的開始。2000年，《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見的通知》（國辦發(fā)[2000]19號）首次提出“居家”概念，在養(yǎng)老方式上探索以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以社會福利機構為補充的社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展方式，鼓勵以政府為主導、社會力量積極參與發(fā)展社會福利事業(yè)。可見，居家養(yǎng)老政策提出伊始就定位于依托社區(qū)，為居家老年人提供生活照料、家政服務、醫(yī)療護理、法律咨詢、社會參與、精神慰藉等全方位服務的政策理念，政府對居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務三者的功能與作用的闡釋有了較為清晰的界定，以政府為主導的居家養(yǎng)老服務發(fā)展取得階段性進展。同年8月，中共中央國務院《關于加強老齡工作的決定》（中發(fā)[2000]13號）中指出，建立以家庭養(yǎng)老為基礎、以社區(qū)服務為依托、以社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制，逐步建立較為完善的老年服務體系，逐步提高老年人的物質和精神生活質量，不斷實現(xiàn)老有所養(yǎng)，作為老齡事業(yè)發(fā)展的主要目標。同年12月，遼寧省政府辦公廳發(fā)布了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（遼政辦[2000]108號），促進了遼寧省社會福利事業(yè)的社會化發(fā)展。次年，民政部《“社區(qū)老年福利服務星光計劃”實施方案》中指出，建立和完善社區(qū)老年福利服務網(wǎng)絡，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供支撐。“居家養(yǎng)老”首次在政府文件中明確提出。2003年，黨的十六屆三中全會首次提出加強農村社區(qū)服務、“農村社區(qū)保障”“城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務”的要求。十六屆四中全會提出要健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系。遼寧省委《關于構建和諧遼寧的實施意見》中也提出要加快健全社會保障體系。

2004年，遼寧省政府《關于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（遼政發(fā)[2004]19號）指出，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)，維護社會和諧與穩(wěn)定，加快遼寧省老工業(yè)基地振興，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，并已納入遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃。農村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是遼寧省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在深化現(xiàn)有農村敬老院改革的基礎上，通過大力發(fā)展農村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域性中心敬老院和老年服務中心，……，不斷提高養(yǎng)老的社會覆蓋面和服務水平。2005年，我國政府明確提出建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進現(xiàn)代農業(yè)建設，全面深化農村改革，大力發(fā)展農村公共事業(yè)。遼寧省推動養(yǎng)老服務社會化的福利工作在全國具有典型性。2005年10月，遼寧省委、省政府印發(fā)《遼寧省開展“敬老行動”的安排意見》的通知，旨在進一步完善養(yǎng)老保障制度，適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要，構建以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托，社會福利機構為載體的覆蓋城鄉(xiāng)老年人的社會養(yǎng)老服務體系，建立健全保障老年人合法權益的法律制度。

四、以居家養(yǎng)老服務為主的發(fā)展階段

2006年，免征農業(yè)稅標志著農村已經(jīng)進入零賦稅時代。同年，黨的十六屆六中全會首次提出積極推進“農村社區(qū)建設”的重要任務，從宏觀層面將居家養(yǎng)老服務納入基本公共服務均等化范疇加以推廣，并積極引導企業(yè)和非營利組織參與農村居家養(yǎng)老服務供給，形成以政府為主導，多元主體參與居家養(yǎng)老服務的供給格局。這一時期，遼寧省在總體上已經(jīng)進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農村養(yǎng)老服務以“居家為基礎”的養(yǎng)老服務體系的提出為標志，是政府、企業(yè)、非營利組織、社區(qū)、家庭等多元主體的發(fā)展期，凸顯政府和社會責任，供給主體職責的整合，彼此間競爭與合作。農村居家養(yǎng)老服務供給與多元化需求相適應經(jīng)歷了多元供給的實踐探索。

（一）探索建立農村社會化養(yǎng)老服務體系

這一時期農村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老面臨著內在基礎削弱和外在保障缺乏的雙重困境，由于大量農村青壯年勞動力外出創(chuàng)業(yè)，農村獨居、家庭空巢老年人逐漸增多，農村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”功能式微。如何有效滿足農村高齡、獨居、空巢老年人的養(yǎng)老服務需求，已成為探索建立農村社會化養(yǎng)老服務體系的重要任務。同時，土地養(yǎng)老功能的弱化進一步激發(fā)了農民對養(yǎng)老保險制度需求的熱情。政府積極吸納和挖掘社會慈善福利資源注入農村社區(qū)服務，探索建立以農村老年人需求為導向的社會化養(yǎng)老服務體系。2006年，《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》（國發(fā)[2006]14號）指出，進一步促進社會福利社會化，加快發(fā)展居家養(yǎng)老服務業(yè)，首次提出“居家養(yǎng)老服務業(yè)”的概念。同年，《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2006]6號）中指出，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的服務體系，以居家、社區(qū)和機構“三位一體”的服務體系已初具雛形，但三者的功能作用與運行機制具有差異性。2007年，黨的十七大報告明確提出，將城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善的社會生活共同體。同年，國家發(fā)改委和民政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改社會[2007]975號），明確提出發(fā)展居家養(yǎng)老服務，依托社區(qū)為老年人及其家庭提供商品遞送，醫(yī)療保健，日間照料、老年護理等服務。提供老年護理服務，尤其為高齡、失能、空巢老年人提供社區(qū)服務，逐步明確了居家養(yǎng)老服務的內涵和外延。2008年，全國老齡工作委員會聯(lián)合相關部門頒布《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦發(fā)[2008]4號），提出全面推進居家養(yǎng)老服務，首次明確界定居家養(yǎng)老服務的內涵。農村居家養(yǎng)老服務政策的持續(xù)推進為積極化解農村人口老齡化風險起到關鍵和基礎性制度保障作用。

社會化養(yǎng)老服務體系建設的重點是居家服務。2008年，遼寧省有400個村完成“一場五室”等農村社區(qū)基礎設施建設指標，主要圍繞“一場五室二市”的建設任務來推進，其中，“一場”即室外文體活動廣場;“五室”即農村社區(qū)辦公室、醫(yī)療衛(wèi)生室、圖書閱覽室、綜合（多功能）活動室、警務室;“兩市”即日用百貨超市和農業(yè)生產(chǎn)資料超市。條件具備的農村社區(qū)可根據(jù)實際建立法律服務站、檔案室、科普站、勞動就業(yè)服務站等社區(qū)公共服務設施。2008年，遼寧省11700多個村中，約有20%的村（社區(qū)）已基本完成農村社區(qū)建設任務。2009年，民政部《關于進一步推進和諧社區(qū)建設工作的意見》（民發(fā)[2009]165號）指出，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務，依托社區(qū)養(yǎng)老機構和社區(qū)老年人日間照料中心，逐步建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的社會養(yǎng)老服務體系，明確界定了“社會養(yǎng)老服務體系”的概念。國家高度重視“三農問題”，相繼出臺“兩減免、三補貼、四保障”等支農惠農政策。遼寧省農村養(yǎng)老模式以此為契機，逐漸向現(xiàn)代化福利型養(yǎng)老模式轉型。2009年，遼寧省人民政府辦公廳關于貫徹實施《遼寧省老年人權益保障條例》的通知（遼政辦發(fā)[2009]8號）指出，引導農村社區(qū)依托行政村和較大自然村，利用農家院等場所建設托老所、老年活動場站等養(yǎng)老設施，使農村老年人能夠更好地享受居家養(yǎng)老服務。2009年11月，遼寧省人民政府《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》（遼政發(fā)[2009]31號）指出，經(jīng)國務院批準在義縣、康平縣、彰武縣和建平縣等八個縣開展新型農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農?！保┰圏c。

（二）探索支持發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務

2011年，國務院頒布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]28號）指出，建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系為主要發(fā)展目標，注重機構養(yǎng)老在養(yǎng)老服務體系中的地位由“補充”提升為“支撐”。同年，國辦印發(fā)《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》（國辦發(fā)[2011]60號），厘清了居家養(yǎng)老在社會養(yǎng)老服務體系中的定位。2012年，新修訂的《老年人權益保障法》則明確規(guī)定：“保障老年人合法權益是全社會的共同責任”。人的生活保障和福利從最初的個人命運和家庭義務，逐漸成為了政府責任和國家行動。這一時期，遼寧省農村居家養(yǎng)老服務供給主體日益多元化，既包括政府或者社會（包括政府福利與救助、救濟，社會養(yǎng)老金、社會慈善和福利等）提供經(jīng)濟支持，也包括家庭（包括子女、親屬、配偶或者自己）、體現(xiàn)了政府、社會、家庭、個人共同承擔責任的原則。伴隨著老年人保障養(yǎng)老法規(guī)的完善，對養(yǎng)老服務供給主體的多元化發(fā)展提出了明確的法律要求。2012年，《老年人權益保障法修訂草案》對養(yǎng)老進行了重新定位，即將現(xiàn)行法“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎”。同年，國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號）中明確“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系初步建立”，圍繞養(yǎng)老服務供需不匹配、市場主體發(fā)育機制有待健全以及城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡等問題，提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)等意見。遼寧省在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃時提出，把保障和改善民生作為省政府工作的根本出發(fā)點和落腳點。建立覆蓋遼寧省城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，關鍵是如何提高農村社會保障的水平。按照《國務院關于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動東北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》（國發(fā)[2016]62號）和《國務院辦公廳關于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案的通知》（國辦發(fā)[2017]22號）有關要求，結合北京市與沈陽市兩市實際，推動兩市在社會保障、“互聯(lián)網(wǎng)+民政”“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”，以及快速路網(wǎng)、電能替代、新能源、新型城鎮(zhèn)化等領域對接交流合作。

2014年，為推進遼寧省養(yǎng)老服務業(yè)較快發(fā)展，遼寧省人民政府頒布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（遼政發(fā)[2014]4號）指出，切實加強農村養(yǎng)老服務，健全居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。依托農村互助幸福院工程，完善農村養(yǎng)老服務的托底功能。充分利用和改造村（社區(qū)）的養(yǎng)老服務設施，為農村老年人提供日間照料等居家養(yǎng)老服務。此后，中央和地方政府陸續(xù)出臺了相關鼓勵和支持政策，以政府為主導，有效推動居家養(yǎng)老服務健康可持續(xù)發(fā)展。2014年，商務部《關于推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（商服貿函[2014]899號）提出，政府在政策制定上注重居家養(yǎng)老服務供給。同年，國務院提出將養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，并通過市場機制推動養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展，依托企業(yè)、非營利組織、社區(qū)和社區(qū)醫(yī)院等多元供給主體，建立健全多層次居家養(yǎng)老服務體系，滿足異質性居家養(yǎng)老服務需求。同年8月，財政部等多部門下發(fā)《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》（財社[2014]105號）指出，政府購買養(yǎng)老服務需要結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，依據(jù)養(yǎng)老服務的性質、對象和特點，從養(yǎng)老服務評估等多角度明確了購買養(yǎng)老服務的內涵，著重圍繞生活照料、醫(yī)療康復和養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)諸方面推進政府購買養(yǎng)老服務。其中，購買居家養(yǎng)老服務主要表現(xiàn)為對基層和農村養(yǎng)老服務的支持，逐步拓展政府購買養(yǎng)老服務的內涵和領域，為符合政府資助條件的老年人提供助餐、助浴等上門服務，以及養(yǎng)老服務網(wǎng)絡化平臺提供建設。2015年12月30日，中共中央審議通過《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》指出，抓好新一輪東北老工業(yè)基地振興，著眼點主要在于著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。2017年1月23日，民政部等13部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》）指出，推動社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的積極性，激發(fā)市場活力和民間資本潛力，促進社會力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，盡快破除養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展瓶頸，助力養(yǎng)老服務供給側改革。在新一輪東北振興的時代背景下，2016年4月，中共中央國務院《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》指出，綜合性發(fā)展旅游、養(yǎng)老、健康、文體、休閑等產(chǎn)業(yè)。新一輪東北振興已站在新的起點上，支持與民生保障相關的居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使民生改善和經(jīng)濟發(fā)展良性互動。遼寧省人民政府關于《積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力實施方案的通知》（遼政發(fā)[2016]22號），指出依法盤活農村建設用地存量，重點保障農村養(yǎng)老、文化及社區(qū)綜合服務設施建設用地。完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系。同年11月，《遼寧省老年人權益保障條例》明確規(guī)定村民委員會應組織開展老年人信息登記，了解反映老年人的服務需求，協(xié)助政府對本區(qū)域內的養(yǎng)老設施及其他養(yǎng)老服務項目的情況進行監(jiān)督、評議，組織開展互助養(yǎng)老和以老年人為對象的志愿服務和文化娛樂、體育活動，依法成立老年協(xié)會，有效滿足老年人的養(yǎng)老要求，協(xié)調老年人糾紛，維護老年人合法權益。

可見，在農村居家養(yǎng)老服務的發(fā)展期，農村養(yǎng)老服務供給呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展變化過程。政府逐步將農村居家養(yǎng)老服務供給的部分權力和責任“讓渡”給企業(yè)和非營利組織等供給主體，并由企業(yè)、非營利組織提供老年人需要的居家養(yǎng)老服務。農村社區(qū)不僅是群眾性自治組織，也是綜合性的社會治理單元。政府逐步從養(yǎng)老服務領域退出而由企業(yè)等多主體供給，農村居家養(yǎng)老服務生產(chǎn)和供給社會化，作為服務承接方的企業(yè)在生產(chǎn)前了解服務需求，由營利性養(yǎng)老機構來供給，提高服務質量和效率[11]。通過營利性和市場化服務，引入競爭機制，通過公辦民營、民辦公助、購買服務等形式實現(xiàn)社會資源參與，而具體采用何種多元供給方式取決于市場需求規(guī)模、企業(yè)主體供給能力等要素，不僅能有效彌補非營利性服務供給的不足，也能讓具有支付能力的農村老年人享受專業(yè)化和個性化服務。福利多元主義理論已嵌入農村居家養(yǎng)老服務多元供給中，居家養(yǎng)老以需求為導向，居家養(yǎng)老服務的生產(chǎn)、運營、管理等過程所需的資源需要社會力量協(xié)同供給，逐步實現(xiàn)農村居家養(yǎng)老服務供給主體之間的協(xié)同合作，以創(chuàng)新服務供給方式為途徑，切實增強農村老年人的幸福感和獲得感。

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責任編輯? 魏亞男