楊揚(yáng) 陳甚穎

[摘? 要]遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)根據(jù)供給資源的不同，經(jīng)歷了三個(gè)階段。中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式主要以家庭保障和集體保障為主，建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的計(jì)劃型養(yǎng)老服務(wù)模式。改革開(kāi)放以來(lái)至社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式經(jīng)歷了逐步探索以居家為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)發(fā)展階段。自2006年免征農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，遼寧省開(kāi)始探索構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，逐步引入市場(chǎng)力量，經(jīng)歷了由家庭向社會(huì)發(fā)展的延伸，由服務(wù)“機(jī)構(gòu)化”向“社區(qū)化”轉(zhuǎn)變的新階段，進(jìn)一步增強(qiáng)了遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù);供給方式;歷史演進(jìn)

[中圖分類號(hào)]F061.5;C913.6? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）01-0053-08

一、問(wèn)題的提出

國(guó)際上普遍認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)或等于10%，或者65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)或等于7%，即可認(rèn)定該國(guó)或地區(qū)處于老齡化社會(huì)。伴隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，遼寧省在1996年就進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)的老齡化進(jìn)程提前了4年。2017年3月9日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》顯示，到2020年全國(guó)60歲以上老年人口將增至2.55億人，占總?cè)丝诘?7.8%左右。目前，農(nóng)村少子化、空巢化、老齡化家庭日益增多，家庭養(yǎng)老難以持續(xù)。2017年1月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國(guó)農(nóng)村失能老年人已達(dá)828.9萬(wàn)人。據(jù)《2015年中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)村空巢老年人占農(nóng)村老年人總數(shù)的23.3%。在我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系不斷健全的今天，居家養(yǎng)老服務(wù)是解決老齡化危機(jī)的優(yōu)先努力方向，是“健康中國(guó)”戰(zhàn)略在農(nóng)村老年群體中落實(shí)的“最后一公里”。第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，遼寧省老齡化程度已經(jīng)位居全國(guó)第四位，隨著遼寧省老齡化趨勢(shì)的加快和日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題，居家養(yǎng)老模式已經(jīng)成為遼寧省社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的主要發(fā)展方向。據(jù)《遼寧省老年人口信息和老齡化事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，2015年，遼寧省戶籍總?cè)丝跒?270.8萬(wàn)人，60周歲及以上戶籍老年人口879萬(wàn)人、占總?cè)丝?0.6%，65周歲及以上老年人口567.2萬(wàn)人、占總?cè)丝?3.3%，農(nóng)村老年人口為405.8萬(wàn)人，占老年人口46.2%，80周歲及以上高齡老年人口為115.8萬(wàn)人，占老年人口13.2%，失能、半失能老年人為112.8萬(wàn)人，占老年人口的12.8%，空巢老年人375.6萬(wàn)人，占老年人口42.7%，遼寧省老年人口扶養(yǎng)比高出全國(guó)4.5個(gè)百分點(diǎn)，其中，沈陽(yáng)、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營(yíng)口和阜新等8個(gè)市均高于20%。（老年人口撫養(yǎng)比是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人，也成為老齡人口撫養(yǎng)系數(shù)，簡(jiǎn)稱老年系數(shù)。表達(dá)公式為：老年人口撫養(yǎng)比=65歲以上人口數(shù)/15-64歲人口數(shù)。）在遼寧省879萬(wàn)人老年人口中，健康老年人448.3萬(wàn)人，占老年人口51%?；加欣夏曷圆『推渌膊〉睦夏耆?30.7萬(wàn)人，占老年人口49%。可見(jiàn)，遼寧省人口老齡化的發(fā)展速度非常驚人，不僅遠(yuǎn)高于全國(guó)同期平均水平，而且直接影響到未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力。自2003年3月國(guó)家實(shí)施“東北振興戰(zhàn)略”以來(lái)，國(guó)家對(duì)東北地區(qū)發(fā)展高度重視，2003年9月，中央出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，2007年8月，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》正式批復(fù)，2009年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，為東北振興與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境和發(fā)展的契機(jī)。遼寧省老年人因年齡增長(zhǎng)，常見(jiàn)病帶來(lái)的老年病的發(fā)病比例增高，農(nóng)村老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神贍養(yǎng)等居家養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增，農(nóng)村老年人養(yǎng)老健康狀況不容忽視。

伴隨著遼寧省農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)日益凸顯，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨巨大壓力，已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵，研究農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的演進(jìn)與創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)當(dāng)前遼寧省農(nóng)村人口快速老齡化的迫切要求。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，通過(guò)遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)歷史資料的梳理與挖掘，試圖厘清其供給的演進(jìn)歷程與脈絡(luò)。將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的演進(jìn)歷程主要概括為三個(gè)階段，也體現(xiàn)了遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老延伸，由服務(wù)機(jī)構(gòu)化向社區(qū)化轉(zhuǎn)變的歷史特點(diǎn)。

二、以家庭保障和集體保障為主發(fā)展階段

在中國(guó)古代社會(huì)中，忠孝觀念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，孝道文化以家庭為本位，以血緣道義為核心的家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉中起到舉足輕重的作用。家國(guó)同構(gòu)，家國(guó)一體，傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)共同確定了國(guó)家和政府的主導(dǎo)地位。中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以家庭保障和集體保障為主。遼寧是東北地區(qū)開(kāi)發(fā)最早的省份，但是，由于解放前長(zhǎng)期受封建制度束縛以及帝國(guó)主義的殖民統(tǒng)治，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較遲緩、落后。1948年解放后，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)才得到了新生[1]。自1949年至1956年的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，由個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向集體經(jīng)營(yíng)，拓展了鄉(xiāng)村社會(huì)的地方治理空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆纾迓滢D(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)，村民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐔T。人民公社社員的養(yǎng)老生活已經(jīng)不僅受制于村落，且受國(guó)家計(jì)劃和集體行動(dòng)的影響。農(nóng)村社區(qū)由地方性轉(zhuǎn)向公共性和服務(wù)性，養(yǎng)老生活已逐步嵌入傳統(tǒng)社區(qū)日常生活之中[2]。1954年，《中華人民共和國(guó)憲法》第九十三條明確規(guī)定，勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力時(shí)，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。遼寧省農(nóng)村土地改革時(shí)，對(duì)孤老殘幼分給近地、好地，并組織幫種幫收。對(duì)生活仍有困難的，國(guó)家給予定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)。農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，對(duì)無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼，由集體安排力所能及的勞動(dòng)，并適當(dāng)照顧工分，保障生活[3]。1956年，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第二章第七條規(guī)定，合作社要吸收老、弱、孤、寡、殘疾的人入社。第五十三條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活缺乏依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證其吃、穿和柴火的供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)幼有所育和老有所養(yǎng)。1956年秋，遼寧省在鐵嶺等9個(gè)縣農(nóng)村進(jìn)行散居五保戶試點(diǎn)，之后全省鋪開(kāi)。[3]這一時(shí)期逐步形成了以“五?！惫B(yǎng)主導(dǎo)，以社會(huì)救濟(jì)為主要特征的社會(huì)保障制度。通過(guò)建立敬老院實(shí)現(xiàn)對(duì)孤寡老殘社員的集中供養(yǎng)，使農(nóng)民的基本生活得到保障，這種模式可集政府和集體的優(yōu)勢(shì)解決家庭單一主體難以規(guī)避的老齡化風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于解除農(nóng)民的后顧之憂和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)以及提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力等方面作出了重要的歷史貢獻(xiàn)。但在城鄉(xiāng)二元體制下，遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給仍相對(duì)匱乏，還有待于進(jìn)一步滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

我國(guó)農(nóng)村在人民公社時(shí)期（1958-1978），即從農(nóng)業(yè)合作化開(kāi)始至黨的十一屆三中全會(huì)前期間，經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)。1958年之后，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的修改與完善。從初級(jí)合作社開(kāi)始，普遍建立了公益金制度。20世紀(jì)50年代中期農(nóng)業(yè)合作化高潮時(shí)，遼寧省農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要以集體保障為主，使因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民也可通過(guò)由集體分派其力所能及的輕活，并參與年終分配，集體仍會(huì)給予贍養(yǎng)老年人的家庭適當(dāng)支助。人民公社實(shí)行供給制與工分制相結(jié)合的分配制度，生活資料的70%按人口平均分配，其余30%按照社員的勞動(dòng)量即工分進(jìn)行分配。1958年秋，遼寧省康平縣小城子鎮(zhèn)公社率先辦起全省第一所農(nóng)村敬老院，開(kāi)始出現(xiàn)了集中供養(yǎng)形式[3]。1961年，《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡(jiǎn)稱《六十條》）第二十六條規(guī)定，生產(chǎn)大隊(duì)可以從大隊(duì)可分配的總收入中，扣留百分之三到五的公益金，作為社會(huì)保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用。生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)于生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動(dòng)力少的社員和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。諸多公社和大隊(duì)又相繼建成了敬老院和福利院，使農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、老有所為。以生產(chǎn)大隊(duì)為單位建立了醫(yī)務(wù)室（所），推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高了基層農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)能力和農(nóng)民的健康水平，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人民公社、大隊(duì)通過(guò)互助合作建新村，發(fā)展福利事業(yè)，實(shí)行社員退休養(yǎng)老制度等提高農(nóng)民的養(yǎng)老生活質(zhì)量。人民公社所建立的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給體系為滿足農(nóng)民物質(zhì)文化生活需要，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)起到重要的保障作用。[4]農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭保障為主逐漸向以農(nóng)村社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)為主，政府適度扶持的發(fā)展階段。但由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍以生存型供給為主，且各地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障水平不均衡。[5]農(nóng)村合作化后，集體對(duì)五保戶的主要贍養(yǎng)方式是，對(duì)能參加輕微勞動(dòng)的孤老戶，安排他們從事力所能及的生產(chǎn)，不足部分照顧工分。對(duì)喪失勞動(dòng)能力的五保戶給予供給。一種是補(bǔ)助勞動(dòng)日;另一種是補(bǔ)助款物。對(duì)日常生活難以自理的年老體弱、殘疾人，安排專人給予照料。對(duì)散居五保戶的贍養(yǎng)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步發(fā)展成多層次、多元化的供養(yǎng)體系。屬村供村養(yǎng)的五保戶，每人發(fā)給“五保供給證”，憑證到所在鄉(xiāng)、村領(lǐng)取五保費(fèi)和口糧、燒柴等;村供親養(yǎng)的，既發(fā)五保證又簽訂五保協(xié)議書(shū);親供親養(yǎng)的，必須在老人自愿，關(guān)系親近，供養(yǎng)者條件較好，能確保五保戶生活的前提下，簽訂五保協(xié)議書(shū)[3]。此外，遼寧農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備雄厚，“四化”水平較高，為農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的提高奠定了良好的基礎(chǔ)[1]。這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)保障逐步建立了以集體經(jīng)濟(jì)為依托的五保供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度。在人民公社制度下，政府替代宗族承擔(dān)了農(nóng)村社會(huì)互助與救助職能。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給以集體保障為主，輔之以較低水平的社會(huì)救助與粗放式的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)采取“自上而下”的決策機(jī)制和制度外渠道為主的籌資機(jī)制，弱化了家庭的生產(chǎn)功能，進(jìn)一步弱化了家族的血緣權(quán)威，但國(guó)家和集體的供給水平較為有限，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給水平較低。

新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放之前，受高度集權(quán)體制與分配制度等客觀因素影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高度依賴家庭和集體保障供給，政府通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向農(nóng)村集中供養(yǎng)的“五保戶”提供養(yǎng)老服務(wù)，逐步確立了以農(nóng)村社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)為依托、國(guó)家適當(dāng)扶助、農(nóng)戶自我服務(wù)為主的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式。

三、以居家為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)發(fā)展階段

改革開(kāi)放后至社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的提出這一時(shí)期，隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)管理體制基本形成了“鄉(xiāng)政村治”格局[6]。2005年12月31日，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2006]1號(hào)）逐步完善新型農(nóng)村社會(huì)保障制度。次年，黨的十六屆六中全會(huì)指出積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，逐步完善以居家為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系。逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度財(cái)政的投入力度。探索完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（一）家庭與土地保障為主和政府救助為輔階段

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，使原有高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被打破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)朝著商業(yè)化和市場(chǎng)化方向發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在資源配置、機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率以及運(yùn)行機(jī)制等方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化以及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“社會(huì)化”改革的實(shí)施，使遼寧省原有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，瓦解了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集體經(jīng)濟(jì)組織形式，農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)從集體經(jīng)濟(jì)組織下的共同風(fēng)險(xiǎn)變成個(gè)人的、分散的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)社會(huì)中的宗族家庭觀念日趨減弱，宗族制度或家族力量提供家庭照料的可能性越來(lái)越小，大量社會(huì)職能和責(zé)任逐漸回歸社區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在缺少充分集體經(jīng)濟(jì)支持和國(guó)家扶助的情況下，實(shí)現(xiàn)了自我社會(huì)化，曾出現(xiàn)集體合作醫(yī)療廢棄、“五保”制度難以落實(shí)，養(yǎng)老服務(wù)重新回歸家庭主體地位，以家庭成員為主、鄰里互助為輔、以土地資源分配為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)模式。有助于恢復(fù)傳統(tǒng)養(yǎng)老功能，強(qiáng)化了家庭參與養(yǎng)老服務(wù)的功能，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，對(duì)于促進(jìn)遼寧省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)模較小，在滿足農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老需求上具有比較優(yōu)勢(shì)，具有較好的精神贍養(yǎng)功能。[7]政府在經(jīng)濟(jì)體制改革中為建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障做出了重要的戰(zhàn)略部署。自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救助、五保供養(yǎng)等社會(huì)保障制度上對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行了改革。1982年，遼寧省農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有很大發(fā)展，五保經(jīng)費(fèi)的支出與提取，由過(guò)去從公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)公益金中列支，改為由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)按一定比例合理分擔(dān)，并分別列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村年度公共事業(yè)統(tǒng)籌提留計(jì)劃。所籌的經(jīng)費(fèi)作為五保供養(yǎng)基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級(jí)分項(xiàng)安排使用。貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村統(tǒng)籌的五保供養(yǎng)基金入不敷出，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)請(qǐng)縣人民政府審查批準(zhǔn)，給予補(bǔ)助，其費(fèi)用在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)費(fèi)中列支。連續(xù)遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，在國(guó)家發(fā)放救災(zāi)款時(shí)，對(duì)五保戶給予重點(diǎn)救濟(jì)。遼寧省五保經(jīng)費(fèi)，總體狀況是集體支出逐年增加，國(guó)家救濟(jì)有所減少，供養(yǎng)人數(shù)逐漸減少，五保經(jīng)費(fèi)年年增加，生活水平不斷提高。[3]1986年4月，第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，逐漸探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。隨后，黨的“八五”計(jì)劃進(jìn)一步指出：“建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)和待業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步完善社會(huì)保障體系，逐步建立不同形式的老年保障制度?！?988年7月，遼寧省政府頒布《遼寧省農(nóng)村供養(yǎng)五保戶暫行辦法》，使遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老工作走向法制化。[3]自20世紀(jì)80年代后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，農(nóng)村老年人由子女或其他親屬供養(yǎng)的比重逐漸增加，家庭和土地養(yǎng)老支持在較長(zhǎng)時(shí)期仍是遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主要來(lái)源。1990年，遼寧省享受五保供養(yǎng)總?cè)藬?shù)6.78萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的2.95%，其中，散居的4.02萬(wàn)人，入敬老院的2.76萬(wàn)人。目前，遼寧省共有敬老院1200多所，基本實(shí)現(xiàn)了一鄉(xiāng)一院，有226所敬老院對(duì)外開(kāi)放。[3]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遼寧省農(nóng)村五保老人的生活狀況由過(guò)去的溫飽型過(guò)度到康樂(lè)性，贍養(yǎng)方式由社隊(duì)單一供養(yǎng)發(fā)展到鄉(xiāng)、村多渠道、多層次、多形式的供養(yǎng)體系。

（二）探索以居家為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)發(fā)展階段

我國(guó)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給經(jīng)歷了以居家為基礎(chǔ)探索社區(qū)服務(wù)的發(fā)展階段。政府從傳統(tǒng)社會(huì)邁向近代社會(huì)進(jìn)程中正由“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中承擔(dān)有限責(zé)任。政府管理模式從統(tǒng)治型管理轉(zhuǎn)向公共行政管理，政府積極回應(yīng)社區(qū)老年福利需求，公正、高效實(shí)現(xiàn)公眾需求與福祉。[8]政府作為社會(huì)福利事業(yè)引導(dǎo)者，其主要職能是提供服務(wù)與政策引導(dǎo)，其責(zé)任定位于政策導(dǎo)向與組織領(lǐng)導(dǎo)。[9]僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能提供完善的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品與養(yǎng)老服務(wù)，亟待在政府與社區(qū)居民之間構(gòu)建一個(gè)具有中介職能的微觀組織，為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給提供動(dòng)力源泉。[4]在社會(huì)福利分工中，家庭和社區(qū)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織的供給責(zé)任逐漸回歸。

老年福利事業(yè)是社會(huì)保障體系的重要組成部分。1986年，民政部提出社區(qū)服務(wù)，并正式提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險(xiǎn)。1987年，部分鄉(xiāng)村從自發(fā)實(shí)驗(yàn)進(jìn)入到保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，具有代表性的如上海市嘉定縣馬陸鄉(xiāng)、大連甘井子區(qū)凌水鎮(zhèn)廟嶺村等，1989年，全國(guó)19個(gè)省、市、自治區(qū)的800多個(gè)鄉(xiāng)、8000多個(gè)村開(kāi)始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但這次探索未獲得成功。[10]1991年，社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)建設(shè)，社區(qū)服務(wù)逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)主要以老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶和優(yōu)撫人員為服務(wù)對(duì)象，而以社區(qū)為依托，為老年人提供生活照顧和養(yǎng)老服務(wù)是政府義不容辭的職責(zé)。1999年9月，遼寧省民政廳下發(fā)了《遼寧省社會(huì)福利事業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理暫行辦法》（遼民發(fā)[1999]9號(hào)），能夠有效促進(jìn)遼寧省社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革的開(kāi)始。2000年，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]19號(hào)）首次提出“居家”概念，在養(yǎng)老方式上探索以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方式，鼓勵(lì)以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量積極參與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)?？梢?jiàn)，居家養(yǎng)老政策提出伊始就定位于依托社區(qū)，為居家老年人提供生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、法律咨詢、社會(huì)參與、精神慰藉等全方位服務(wù)的政策理念，政府對(duì)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三者的功能與作用的闡釋有了較為清晰的界定，以政府為主導(dǎo)的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展取得階段性進(jìn)展。同年8月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（中發(fā)[2000]13號(hào)）中指出，建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制，逐步建立較為完善的老年服務(wù)體系，逐步提高老年人的物質(zhì)和精神生活質(zhì)量，不斷實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，作為老齡事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)。同年12月，遼寧省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》（遼政辦[2000]108號(hào)），促進(jìn)了遼寧省社會(huì)福利事業(yè)的社會(huì)化發(fā)展。次年，民政部《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》中指出，建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供支撐?！熬蛹茵B(yǎng)老”首次在政府文件中明確提出。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)首次提出加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)、“農(nóng)村社區(qū)保障”“城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)”的要求。十六屆四中全會(huì)提出要健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系。遼寧省委《關(guān)于構(gòu)建和諧遼寧的實(shí)施意見(jiàn)》中也提出要加快健全社會(huì)保障體系。

2004年，遼寧省政府《關(guān)于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（遼政發(fā)[2004]19號(hào)）指出，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定，加快遼寧省老工業(yè)基地振興，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度，并已納入遼寧省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是遼寧省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在深化現(xiàn)有農(nóng)村敬老院改革的基礎(chǔ)上，通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域性中心敬老院和老年服務(wù)中心，……，不斷提高養(yǎng)老的社會(huì)覆蓋面和服務(wù)水平。2005年，我國(guó)政府明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。遼寧省推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的福利工作在全國(guó)具有典型性。2005年10月，遼寧省委、省政府印發(fā)《遼寧省開(kāi)展“敬老行動(dòng)”的安排意見(jiàn)》的通知，旨在進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障制度，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為載體的覆蓋城鄉(xiāng)老年人的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全保障老年人合法權(quán)益的法律制度。

四、以居家養(yǎng)老服務(wù)為主的發(fā)展階段

2006年，免征農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入零賦稅時(shí)代。同年，黨的十六屆六中全會(huì)首次提出積極推進(jìn)“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的重要任務(wù)，從宏觀層面將居家養(yǎng)老服務(wù)納入基本公共服務(wù)均等化范疇加以推廣，并積極引導(dǎo)企業(yè)和非營(yíng)利組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給，形成以政府為主導(dǎo)，多元主體參與居家養(yǎng)老服務(wù)的供給格局。這一時(shí)期，遼寧省在總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以“居家為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老服務(wù)體系的提出為標(biāo)志，是政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)、家庭等多元主體的發(fā)展期，凸顯政府和社會(huì)責(zé)任，供給主體職責(zé)的整合，彼此間競(jìng)爭(zhēng)與合作。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給與多元化需求相適應(yīng)經(jīng)歷了多元供給的實(shí)踐探索。

（一）探索建立農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系

這一時(shí)期農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老面臨著內(nèi)在基礎(chǔ)削弱和外在保障缺乏的雙重困境，由于大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村獨(dú)居、家庭空巢老年人逐漸增多，農(nóng)村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”功能式微。如何有效滿足農(nóng)村高齡、獨(dú)居、空巢老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，已成為探索建立農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要任務(wù)。同時(shí)，土地養(yǎng)老功能的弱化進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的熱情。政府積極吸納和挖掘社會(huì)慈善福利資源注入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，探索建立以農(nóng)村老年人需求為導(dǎo)向的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]14號(hào)）指出，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，加快發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，首次提出“居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念。同年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2006]6號(hào)）中指出，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系，以居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)“三位一體”的服務(wù)體系已初具雛形，但三者的功能作用與運(yùn)行機(jī)制具有差異性。2007年，黨的十七大報(bào)告明確提出，將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善的社會(huì)生活共同體。同年，國(guó)家發(fā)改委和民政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改社會(huì)[2007]975號(hào)），明確提出發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，依托社區(qū)為老年人及其家庭提供商品遞送，醫(yī)療保健，日間照料、老年護(hù)理等服務(wù)。提供老年護(hù)理服務(wù)，尤其為高齡、失能、空巢老年人提供社區(qū)服務(wù)，逐步明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延。2008年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)頒布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》（全國(guó)老齡辦發(fā)[2008]4號(hào)），提出全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，首次明確界定居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)政策的持續(xù)推進(jìn)為積極化解農(nóng)村人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)起到關(guān)鍵和基礎(chǔ)性制度保障作用。

社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)是居家服務(wù)。2008年，遼寧省有400個(gè)村完成“一場(chǎng)五室”等農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)，主要圍繞“一場(chǎng)五室二市”的建設(shè)任務(wù)來(lái)推進(jìn)，其中，“一場(chǎng)”即室外文體活動(dòng)廣場(chǎng);“五室”即農(nóng)村社區(qū)辦公室、醫(yī)療衛(wèi)生室、圖書(shū)閱覽室、綜合（多功能）活動(dòng)室、警務(wù)室;“兩市”即日用百貨超市和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料超市。條件具備的農(nóng)村社區(qū)可根據(jù)實(shí)際建立法律服務(wù)站、檔案室、科普站、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)站等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。2008年，遼寧省11700多個(gè)村中，約有20%的村（社區(qū)）已基本完成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)。2009年，民政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（民發(fā)[2009]165號(hào)）指出，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，依托社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年人日間照料中心，逐步建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，明確界定了“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的概念。國(guó)家高度重視“三農(nóng)問(wèn)題”，相繼出臺(tái)“兩減免、三補(bǔ)貼、四保障”等支農(nóng)惠農(nóng)政策。遼寧省農(nóng)村養(yǎng)老模式以此為契機(jī)，逐漸向現(xiàn)代化福利型養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型。2009年，遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施《遼寧省老年人權(quán)益保障條例》的通知（遼政辦發(fā)[2009]8號(hào)）指出，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)依托行政村和較大自然村，利用農(nóng)家院等場(chǎng)所建設(shè)托老所、老年活動(dòng)場(chǎng)站等養(yǎng)老設(shè)施，使農(nóng)村老年人能夠更好地享受居家養(yǎng)老服務(wù)。2009年11月，遼寧省人民政府《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)[2009]31號(hào)）指出，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在義縣、康平縣、彰武縣和建平縣等八個(gè)縣開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)。

（二）探索支持發(fā)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)

2011年，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2011]28號(hào)）指出，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系為主要發(fā)展目標(biāo)，注重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位由“補(bǔ)充”提升為“支撐”。同年，國(guó)辦印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)），厘清了居家養(yǎng)老在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位。2012年，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》則明確規(guī)定：“保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任”。人的生活保障和福利從最初的個(gè)人命運(yùn)和家庭義務(wù)，逐漸成為了政府責(zé)任和國(guó)家行動(dòng)。這一時(shí)期，遼寧省農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體日益多元化，既包括政府或者社會(huì)（包括政府福利與救助、救濟(jì)，社會(huì)養(yǎng)老金、社會(huì)慈善和福利等）提供經(jīng)濟(jì)支持，也包括家庭（包括子女、親屬、配偶或者自己）、體現(xiàn)了政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人共同承擔(dān)責(zé)任的原則。伴隨著老年人保障養(yǎng)老法規(guī)的完善，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展提出了明確的法律要求。2012年，《老年人權(quán)益保障法修訂草案》對(duì)養(yǎng)老進(jìn)行了重新定位，即將現(xiàn)行法“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”。同年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)）中明確“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立”，圍繞養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配、市場(chǎng)主體發(fā)育機(jī)制有待健全以及城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題，提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等意見(jiàn)。遼寧省在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃時(shí)提出，把保障和改善民生作為省政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建立覆蓋遼寧省城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，關(guān)鍵是如何提高農(nóng)村社會(huì)保障的水平。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]62號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2017]22號(hào)）有關(guān)要求，結(jié)合北京市與沈陽(yáng)市兩市實(shí)際，推動(dòng)兩市在社會(huì)保障、“互聯(lián)網(wǎng)+民政”“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”，以及快速路網(wǎng)、電能替代、新能源、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域?qū)咏涣骱献鳌?/p>

2014年，為推進(jìn)遼寧省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)較快發(fā)展，遼寧省人民政府頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)[2014]4號(hào)）指出，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。依托農(nóng)村互助幸福院工程，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的托底功能。充分利用和改造村（社區(qū)）的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為農(nóng)村老年人提供日間照料等居家養(yǎng)老服務(wù)。此后，中央和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)鼓勵(lì)和支持政策，以政府為主導(dǎo)，有效推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展。2014年，商務(wù)部《關(guān)于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（商服貿(mào)函[2014]899號(hào)）提出，政府在政策制定上注重居家養(yǎng)老服務(wù)供給。同年，國(guó)務(wù)院提出將養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，依托企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和社區(qū)醫(yī)院等多元供給主體，建立健全多層次居家養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足異質(zhì)性居家養(yǎng)老服務(wù)需求。同年8月，財(cái)政部等多部門(mén)下發(fā)《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社[2014]105號(hào)）指出，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)、對(duì)象和特點(diǎn)，從養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估等多角度明確了購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，著重圍繞生活照料、醫(yī)療康復(fù)和養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)諸方面推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)。其中，購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)主要表現(xiàn)為對(duì)基層和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的支持，逐步拓展政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和領(lǐng)域，為符合政府資助條件的老年人提供助餐、助浴等上門(mén)服務(wù)，以及養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)提供建設(shè)。2015年12月30日，中共中央審議通過(guò)《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》指出，抓好新一輪?wèn)|北老工業(yè)基地振興，著眼點(diǎn)主要在于著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。2017年1月23日，民政部等13部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）指出，推動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力和民間資本潛力，促進(jìn)社會(huì)力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，盡快破除養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展瓶頸，助力養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革。在新一輪?wèn)|北振興的時(shí)代背景下，2016年4月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》指出，綜合性發(fā)展旅游、養(yǎng)老、健康、文體、休閑等產(chǎn)業(yè)。新一輪?wèn)|北振興已站在新的起點(diǎn)上，支持與民生保障相關(guān)的居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。遼寧省人民政府關(guān)于《積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力實(shí)施方案的通知》（遼政發(fā)[2016]22號(hào)），指出依法盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地存量，重點(diǎn)保障農(nóng)村養(yǎng)老、文化及社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地。完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系。同年11月，《遼寧省老年人權(quán)益保障條例》明確規(guī)定村民委員會(huì)應(yīng)組織開(kāi)展老年人信息登記，了解反映老年人的服務(wù)需求，協(xié)助政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施及其他養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)議，組織開(kāi)展互助養(yǎng)老和以老年人為對(duì)象的志愿服務(wù)和文化娛樂(lè)、體育活動(dòng)，依法成立老年協(xié)會(huì)，有效滿足老年人的養(yǎng)老要求，協(xié)調(diào)老年人糾紛，維護(hù)老年人合法權(quán)益。

可見(jiàn)，在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展期，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展變化過(guò)程。政府逐步將農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給的部分權(quán)力和責(zé)任“讓渡”給企業(yè)和非營(yíng)利組織等供給主體，并由企業(yè)、非營(yíng)利組織提供老年人需要的居家養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)不僅是群眾性自治組織，也是綜合性的社會(huì)治理單元。政府逐步從養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域退出而由企業(yè)等多主體供給，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供給社會(huì)化，作為服務(wù)承接方的企業(yè)在生產(chǎn)前了解服務(wù)需求，由營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率[11]。通過(guò)營(yíng)利性和市場(chǎng)化服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公辦民營(yíng)、民辦公助、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源參與，而具體采用何種多元供給方式取決于市場(chǎng)需求規(guī)模、企業(yè)主體供給能力等要素，不僅能有效彌補(bǔ)非營(yíng)利性服務(wù)供給的不足，也能讓具有支付能力的農(nóng)村老年人享受專業(yè)化和個(gè)性化服務(wù)。福利多元主義理論已嵌入農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給中，居家養(yǎng)老以需求為導(dǎo)向，居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、管理等過(guò)程所需的資源需要社會(huì)力量協(xié)同供給，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的協(xié)同合作，以創(chuàng)新服務(wù)供給方式為途徑，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村老年人的幸福感和獲得感。

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責(zé)任編輯? 魏亞男