蘇海新　吳家慶

摘 要：中國鄉(xiāng)村治理模式的演進經(jīng)歷了1949年以前國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”、1949年之后國家主導下的“政社合一”和1978年以來國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”三個階段。這一過程是從傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治轉向政治管理最終過渡到現(xiàn)代的公共治理過程，內涵著國家與鄉(xiāng)村社會關系的重大變化。特別是在社會主義新農(nóng)村建設的偉大變革中，中國鄉(xiāng)村治理模式又將迎來一次全新的嬗變，側重政府主導作用下的“多元共治”，推動政府與農(nóng)民的現(xiàn)代轉型，推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的“善治”。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村治理模式；歷史演進

鄉(xiāng)村治理側重的是“如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理，或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”{1}。鄉(xiāng)村治理，即基層社會治理，是國家治理體系不可或缺的一部分。維持基層社會的穩(wěn)定、如何實現(xiàn)基層社會的有序發(fā)展成為任何一個國家發(fā)展所不容忽視的問題。歷史上的中國是一個農(nóng)業(yè)文明的國家，歷來重視對鄉(xiāng)村社會的治理，鄉(xiāng)村治理在國家治理格局中處于極為重要的地位。基層社會的穩(wěn)定性、基層社會的發(fā)展能力，與鄉(xiāng)村治理的模式安排有關。中國鄉(xiāng)村治理模式主要經(jīng)歷了1949年以前國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”模式、1949年之后國家主導下的“政社合一”模式和1978年以來國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”模式三個階段的演進。鄉(xiāng)村治理體系是一項浩大并復雜的工程，從其歷史演進的邏輯來看，社會主義新農(nóng)村建設又將迎來一次鄉(xiāng)村治理模式的全新嬗變。

一、1949年以前：國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”

1. 封建王朝統(tǒng)治的“官治”

中國歷史上2000多年的封建王朝統(tǒng)治時期實行的都是中央高度集權的封建君主專制制度，從中央到地方的統(tǒng)治實行的是“皇權代理人”治理，也即“官治”，這一“代理人”集團是一個等級森嚴的封建官僚集團。但是“皇權不下縣”，縣以下的鄉(xiāng)村社會設立一些非官方的鄉(xiāng)村社會組織機構取代正式的國家機構。這些鄉(xiāng)村組織不再是國家基層政權，也沒有行政組織，而僅僅是一種地域單位。如宋朝的牌、甲、保，明清時期的鄉(xiāng)、都、村等。鄰、里、保、甲長等都只是職役，并不是官職。這些鄉(xiāng)村組織由當?shù)氐虏抛R兼?zhèn)浼凹业栏挥械泥l(xiāng)紳擔任，負責協(xié)助官府辦理鄉(xiāng)村公共事務。士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中占居著核心地位。也就是說，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理過程中，代表皇權的官治體制、象征族權的宗族組織和把握紳權的鄉(xiāng)紳共同構建了一個非常穩(wěn)定的鄉(xiāng)村政治體系，可以將其概括為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”{2}?？婆e制的推行在為國家選拔人才的同時也成就了一批批鄉(xiāng)村士紳，奠定鄉(xiāng)村治理的人才保障基礎。

鄉(xiāng)紳在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中的影響和作用是非常重要的。鄉(xiāng)紳扮演著雙重代理人的角色，一方面，鄉(xiāng)紳作為國家的“準代理人”，負責協(xié)助官府辦理鄉(xiāng)村公共事務。鄉(xiāng)紳以自己在社區(qū)的權威和地位為基礎來建立與官府之間的聯(lián)系進而參與國家事務。傳統(tǒng)社會的國家政權也正是通過鄉(xiāng)紳的領導能力來達到控制鄉(xiāng)村社會的目的。而“官府與鄉(xiāng)紳在長期的交往之中已達成一種默契，即鄉(xiāng)紳有配合官府治理鄉(xiāng)村的義務和責任”{3}。另一方面，鄉(xiāng)紳又是當?shù)匕傩盏拇砣耍云浣?jīng)濟上和社會地位上的優(yōu)勢控制著鄉(xiāng)村社會事務的管理，在開展公共活動、創(chuàng)辦公益事業(yè)、掌管鄉(xiāng)村教化、維護鄉(xiāng)村社會治安等方面發(fā)揮著主導作用。鄉(xiāng)紳在皇權與當?shù)厣鐓^(qū)之間斡旋，既能確保中央集權的貫通，又可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有限自治，使國家行政權與鄉(xiāng)村自治權高度融合在一起。在鄉(xiāng)村的政治體系中，以鄉(xiāng)紳為主體的鄉(xiāng)村精英成為國家與地方政治聯(lián)系的橋梁。在封建王朝統(tǒng)治時期實行“官治”體制，配合實行“縣政紳治”模式，確保國家行政權力借此模式向鄉(xiāng)村社會滲透的同時保持國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動，從而使中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出和諧、有序、安寧的局面。

2. 清末民初的“經(jīng)紀體制”

中國鄉(xiāng)村社會的和諧、有序、安寧的局面隨著帝國主義的入侵而被打破。正式的“官治”體制下的“皇權止達于縣政”，縣以下的鄉(xiāng)紳自治與宗法組織，并不具備充分調動鄉(xiāng)村人力物力財力以實現(xiàn)工業(yè)化和抵抗西方?jīng)_擊的條件。為了應對不斷深化的帝國危機和現(xiàn)代化浪潮的沖擊，國家加緊對鄉(xiāng)村社會的控制和資源的掠奪，并開始將權力延伸、下沉到鄉(xiāng)村。到了20世紀初，清廷被迫實行新政，頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。但是隨著鄉(xiāng)村社會狀況的惡化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理失去了其賴以存在的社會基礎，這項改革充其量只是柏拉圖式的理想構圖。鄉(xiāng)村社會的日益衰敗嚴重波及到鄉(xiāng)紳的地位并使其處于風雨飄搖之中。隨著宗法制度的日益式微和西學的快速興起，鄉(xiāng)紳已經(jīng)難以捍衛(wèi)其統(tǒng)帥地位。而科舉制的徹底廢除泯滅了鄉(xiāng)紳入仕的希望。在社會的急劇變遷中，鄉(xiāng)紳階層分化嚴重，“部分鄉(xiāng)紳順勢轉變成新興的商人、企業(yè)家和知識分子，不少鄉(xiāng)紳則陷入墮落，由失落、憤世到玩世不恭、不負責任及利己主義泛濫。更有甚者則從傳統(tǒng)的‘社會精英蛻變?yōu)橥梁懒蛹潱瑱M行鄉(xiāng)里”{4}。到了近代，社會的動蕩不安，使得一般鄉(xiāng)紳不再愿意擔任鄉(xiāng)保，一些潔身自好的人唯恐避之不及；靠土地發(fā)家致富或經(jīng)商致富的地主根本沒有心思從政；那些出身高貴的知識精英也不屑于處理農(nóng)村職務，而將更多的精力放在追逐高官階位上。

到了民國時期，鄉(xiāng)紳質量大量退化，德才識兼?zhèn)湔咴絹碓缴伲梁懒蛹澰絹碓蕉?，這是由鄉(xiāng)村精英的大規(guī)模流失所造成的?！摆A利型經(jīng)紀”（即利用職權之便將小農(nóng)視為榨取利潤的對象來獲取實際利益）不斷取代“保護型經(jīng)紀”{5}（代表社區(qū)的利益，并保護自己的社區(qū)免遭國家政權的侵犯）開始占據(jù)鄉(xiāng)村社會權力的中心。“贏利型經(jīng)紀”經(jīng)濟上實行橫征暴斂，政治上實行強迫專制，這正契合了戰(zhàn)亂時期國家對鄉(xiāng)村社會的全面控制和資源掠奪的需求。但同時也在很大程度上削弱了鄉(xiāng)村組織的合法性和權威，加劇了鄉(xiāng)村治理的混亂與專橫。國家聯(lián)合土豪劣紳加強對鄉(xiāng)村社會的控制是一種“異化”了的國家統(tǒng)治下“縣政紳治”。

3. 民國的鄉(xiāng)村建設運動

民國時期，帝國主義的侵略加劇和政府的腐敗無能使得鄉(xiāng)村社會的矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村問題日趨惡化。同時國家的權力下沉，加強對鄉(xiāng)村社會的全面控制和資源掠奪，國家聯(lián)合地方土豪劣紳加重對農(nóng)民的壓榨，農(nóng)民苦不堪言，鄉(xiāng)村社會瀕臨破產(chǎn)。對此，一些地方精英認識到改造中國必須從農(nóng)村著手，通過鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)改造中國的目標，掀起了一股鄉(xiāng)村建設運動的高潮。鄉(xiāng)村建設運動是知識精英發(fā)起的試圖通過發(fā)展鄉(xiāng)村教育來復興鄉(xiāng)村社會的一場鄉(xiāng)村社會改造運動，這在中國鄉(xiāng)村社會治理史上是極具代表性的。其中最典型的有：晏陽初領導的“中華平民教育促進會”在河北定縣開展的“以教育為中心”的地方建設；梁漱溟領導的“山東鄉(xiāng)村建設研究院”在鄒平縣推行的“以自衛(wèi)為中心”的鄉(xiāng)村建設；盧作孚領導的“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化模式”在重慶北培進行的“以經(jīng)濟為中心”的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設。這些地方知識精英開展的鄉(xiāng)村建設實驗主要是來自于他們對鄉(xiāng)村社會的認識并在此基礎上試圖實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會復興，這是這些鄉(xiāng)村建設運動的突出特征。

晏陽初的“定縣模式”是建立在對河北定縣實驗區(qū)的全面調研基礎上，“在中國歷史上，以縣為單位進行如此系統(tǒng)全面的調查這是第一次，可以大致說明全國農(nóng)村社會的縮影”{6}，其試圖在對定縣農(nóng)村調查研究基礎上開展平民教育、改善農(nóng)村經(jīng)濟，進而實現(xiàn)農(nóng)村復興的計劃。他認為鄉(xiāng)民的主要問題在于愚、窮、弱、私。因此，在鄉(xiāng)村建設的實踐中，他采取的策略是“用文藝教育攻愚，培養(yǎng)農(nóng)民的知識力；用生計教育攻窮，培養(yǎng)農(nóng)民的生產(chǎn)力；用衛(wèi)生教育攻弱，培養(yǎng)農(nóng)民的強健力；用公民教育攻私，培養(yǎng)農(nóng)民的團結力”{7}。而梁漱溟認為中國文化失調導致鄉(xiāng)村社會失序，他尤為注重對民眾的教育問題。在此理念的影響下，梁漱溟辦起了“鄒平模式”，在鄒平縣設立山東鄉(xiāng)村建設研究院，以教育力量取代行政力量，并試圖推行整個行政系統(tǒng)教育機關化的改革。因為他認為鄉(xiāng)村社會的弊端在于國家官僚體系介入鄉(xiāng)村所致，所以在鄉(xiāng)村建設運動建立起來的學校是獨立于任何官方機構的組織。此外，盧作孚在重慶北碚“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化模式”試圖通過興辦交通事業(yè)、紡織印染業(yè)、冶金和機械制造業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，并且也取得了較大的成效。以晏陽初、梁漱溟、盧作孚為代表所開展的民國鄉(xiāng)村建設運動，是地方精英進行的鄉(xiāng)村治理。這些知識精英推行的鄉(xiāng)村改造運動最終沒有獲得成功，與當時鄉(xiāng)村社會的具體發(fā)展狀況和國家治理鄉(xiāng)村社會的模式等因素都有著很大的關聯(lián)。

二、1949年之后：國家主導下的“政社合一”

1949年之后，國家與鄉(xiāng)村社會的關系發(fā)生了深刻的變化，鄉(xiāng)村治理模式也隨之改變。國家出于整合農(nóng)村資源用于現(xiàn)代國家建設的考慮，通過土地改革、合作化運動、人民公社化三大政治步驟達到對鄉(xiāng)村社會的空前介入，建立國家主導下的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，最終將國家與鄉(xiāng)村社會溝通的中介領域國家化。

1. 土地改革

歷史上的中國以鄉(xiāng)村為主，農(nóng)業(yè)是立國之本，土地是農(nóng)業(yè)最為重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最為重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的根本。明晰土地的權屬關系在一定程度上成為鄉(xiāng)村治理的條件。1952年底，國家基本完成了土地改革運動。中國共產(chǎn)黨在發(fā)動土地改革過程中，充分調動貧苦農(nóng)民的積極性，消除土地集中占有，從而一方面給貧雇農(nóng)帶來經(jīng)濟上的好處，大大減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟壓迫和經(jīng)濟負擔，另一方面在調動農(nóng)民積極性同時又保證了國家農(nóng)業(yè)稅的增加。從這個意義上來說，土地改革運動的開展可以增強農(nóng)民對新政權的政治認同，從而能為計劃體制下國家主導力量介入鄉(xiāng)村社會奠定好社會基礎。

亨廷頓認為發(fā)展中國家的土地改革，“不管它是怎么開始的，土地改革的成效卻總是依靠農(nóng)民積極的和最終有組織的參與?！绻雇恋馗母锍蔀楝F(xiàn)實，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織聯(lián)系是必不可少的?！眥8}這兩個組織一是政府建立的行政組織，二是農(nóng)民自己的組織。中國共產(chǎn)黨在推行土地改革時建立的國家正式的行政機構與農(nóng)民協(xié)會使土地改革成為現(xiàn)實，這種國家主導力量介入鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)村治理結構體現(xiàn)了國家鞏固新政權和建設現(xiàn)代國家的需要。土地改革的直接目的是改變土地占有的格局，是一場改造農(nóng)村的經(jīng)濟變革。對農(nóng)村土地占有狀況的徹底變革，重新確立了國家與農(nóng)民的雙邊關系。土地改革的成效在于這項措施解決了國家集中農(nóng)民手中的農(nóng)業(yè)剩余資源的難題，并使國家有能力改變國家與鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)關系，逐漸脫離單一的自上而下式的垂直滲透的傳統(tǒng)模式，國家介入鄉(xiāng)村社會的過程也逐漸發(fā)展。

2. 合作化運動

新中國成立后，經(jīng)濟底子非常薄弱，嚴峻的國際形勢令人堪憂，因而必須集中鄉(xiāng)村資源服務于國家建設的大局。因此，合作化和集體化運動從20世紀50年代初開始全面展開。從1953年開始國家決定實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，自此把分散的小農(nóng)經(jīng)濟集中起來，以加快農(nóng)民走上互助合作道路的步伐。農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這種由低級形式到高級形式的層級遞進發(fā)展過程，最終完成了農(nóng)村個體經(jīng)濟向集體經(jīng)濟的轉變，使集體經(jīng)濟成為農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度。農(nóng)業(yè)在建國初期肩負著雙重使命，一方面要完成分散的個體小農(nóng)經(jīng)濟過渡到社會主義集體農(nóng)業(yè)的任務，另一方面又要發(fā)展生產(chǎn)，滿足工業(yè)化生產(chǎn)的需要，恢復國民經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化正是當時中國共產(chǎn)黨出于完成這雙重使命的考慮所采取的重大戰(zhàn)略部署，變革小農(nóng)經(jīng)濟，提升汲取鄉(xiāng)村社會資源的能力，實現(xiàn)工業(yè)化，恢復國民經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)的合作化使得分散的小農(nóng)經(jīng)濟形式解體，實現(xiàn)了村社合一，各種集體化的“經(jīng)濟組織”具備了鄉(xiāng)村社會的各種政權組織和社會組織的職能和形式進而將其取而代之。在農(nóng)業(yè)合作化過程中，國家實行的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策等促進了新政權在鄉(xiāng)村社會的橫向擴張，實現(xiàn)了國家與鄉(xiāng)村社會的對接，政治、經(jīng)濟、社會融為一體。農(nóng)業(yè)的合作化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟納入到社會主義的國有經(jīng)濟的軌道上來，能夠滿足國家工業(yè)化所需的原材料，從源頭上解決國家與鄉(xiāng)村社會的這一資源矛盾。

國家行政權力推動下的合作化運動以及國家的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，從表面上看主要是一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動，但其內在本質上是“一場潛在的政治重建過程”，合作化運動削減了個體家庭的生產(chǎn)功能，社會體制的滲透弱化了村落家族共同體的社會功能。國家在鄉(xiāng)村社會滲透，并且有能力根據(jù)自己的意志推進鄉(xiāng)村社會的改造。總的來說，“合作化運動是規(guī)劃性的制度變遷過程。在這個過程中，國家權力是其主導性力量。在國家權力強勢下，地方權威改變了存在的狀況和作用方式；家族權威則不斷地減弱”{9}，“村社合一”的政治組織在這個過程中奠基。

3. 人民公社化

人民公社化的出現(xiàn)，是土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策發(fā)展的結果。“人民公社的實質是國家基層政權與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟組織的重合，公社既是國家政權，又是鄉(xiāng)村社會組織生產(chǎn)和生活的機構?！眥10}合作化達到了村社合一，但尚未完成國家主導力量全面強勢介入鄉(xiāng)村社會的步驟，因此需要政社合一的體制將國家行政體制與鄉(xiāng)村權力組織體系相一致，人民公社化運動呼之欲出。1958年在我國農(nóng)村發(fā)起了聲勢浩大的人民公社化運動。人民公社實行“三級所有、隊為基礎”，國家通過各種手段占領了大部分社會領域。這種占領和控制彰顯出較強的政治“全能主義”特征，即社會生活軍事化、經(jīng)濟生活行政化、精神生活一統(tǒng)化。{11}人民公社化完成了政治一體化，使國家主導力量達到了前所未有的強勢介入鄉(xiāng)村社會的程度。這主要表現(xiàn)在：首先，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并社，由政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改為生產(chǎn)大隊，實行“三級所有、隊為基礎”，生產(chǎn)隊必須在公社、生產(chǎn)大隊的統(tǒng)一指揮和管理下進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。國家借助行政手段和組織手段直接干預農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，但為了更好地整合農(nóng)業(yè)資源，國家還充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，如糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策等。其次，村級黨組織的普遍建立，國家將黨組織范圍輻射到了大隊一級，加強對鄉(xiāng)村社會的一元化領導和控制。公社設立黨委，各個生產(chǎn)大隊建立黨支部?；鶎狱h組織直接干預和全面管理農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務。高度集中的管理體制自此形成。人民公社是政府機構組織的向下延伸。通過人民公社化運動，國家權力快速地介入鄉(xiāng)村社會，滲透到鄉(xiāng)村社會的每一個角落。國家權力的擴張在這一時期達到了頂峰?？偠灾嗣窆缁\動建立的公社體制標志著社會管理體制形式上的向下延伸，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會結構不復存在。公社體制鮮明的“政社合一”特征表明國家政權組織與集體經(jīng)濟組織融為一體，奠定了以公社為載體的國家政權組織的社會基礎，增強農(nóng)民對這一組織的政治認同感，從而為國家對鄉(xiāng)村社會的全面介入提供合理依據(jù)。

1949年之后的鄉(xiāng)村治理模式是國家主導下的“政社合一”，國家借助土地改革、合作化、人民公社化建構國家行政權力組織取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治體制，達到對鄉(xiāng)村社會的全面強勢介入和控制的目的。農(nóng)村社會重大社會組織變革的三部曲完成之后，鄉(xiāng)村社會資源的分配權逐漸為國家所掌握，每一項重大的舉措都加強了國家對鄉(xiāng)村社會的控制，體現(xiàn)了“全能主義”的鮮明特征。

三、1978年以來：國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”

20世紀七十年代末期，人民公社體制暴露出來的權力高度集中和體制本身的僵化等弊端讓其難以為繼，農(nóng)村公共組織和公共權力呈現(xiàn)“真空”狀態(tài)。自上世紀80年代開始，中國的國民經(jīng)濟得到了很快的恢復和發(fā)展，其中農(nóng)村經(jīng)濟的比例逐年降低，這使得國家汲取鄉(xiāng)村社會資源以支持現(xiàn)代國家建設的力度大為減少。伴隨著家庭承包經(jīng)營的土地改革之風吹進鄉(xiāng)村，農(nóng)民掙脫國家性的地方政治經(jīng)濟共同體的束縛并重新歸入個體家庭組織中。而此時傳統(tǒng)社會的文化權力網(wǎng)絡早已蕩然無存，國家的退出讓農(nóng)村很多問題浮出水面。因此，國家不得不尋求一種新的治理模式即“鄉(xiāng)政村治”來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

“鄉(xiāng)政村治”格局形成的直接動因在于20世紀八十年代初開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和國家的民主化進程。權力高度集中于國家的人民公社體制使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位“虛置”，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時農(nóng)民群眾的參與和民主權利得不到體制上的保障。20世紀八十年代初農(nóng)村廣泛推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)濟改革是以農(nóng)民自發(fā)突破和國家自覺領導為動力的一項重大改革措施。這一創(chuàng)舉得到了鄧小平、萬里、彭真等重要領導人的支持，同時主要歸功于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造，也得益于十一屆三中全會以來的改革路線和務實精神。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的興起和人民公社體制的廢除，農(nóng)民在這一體制改革中創(chuàng)造出自己管理自己的組織機構——村民委員會。村民委員會無疑為國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”格局的形成提供了組織基礎。

同時，與經(jīng)濟體制改革同步的國家民主化進程為“鄉(xiāng)政村治”格局的形成奠定了制度基礎。在十一屆三中全會上，鄧小平同志做了《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的主題報告并強調，民主是解放思想的重要條件。1981年，中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也提出要加強社會主義民主制度的建設。此外，1982年的憲法以國家根本大法的形式肯定了村民委員會的法律地位。最終以國家法律形式確立村民自治的原則，并對相應的組織形式作出具體規(guī)定的是1987年11月全國人大常委會通過的《村民委員會組織法（試行）》，其明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！?998年通過的《村民委員會組織法》對此再次予以肯定。由此新的鄉(xiāng)村治理模式——國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”模式形成了。

1978年十一屆三中全會召開以來，我國推動了農(nóng)村經(jīng)濟、政治體制改革。1983年10月，《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》標志著人民公社體制的正式解體，自此確立起國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”，這意味著鄉(xiāng)村治理模式又在發(fā)生著重大變革?！爱斵r(nóng)村承包突破人民公社體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理的‘真空，為此決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會?！眥12}于是，1988年開始試行《村民委員會組織法（試行）》，在全國農(nóng)村范圍內成立村民委員會。用國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”新的鄉(xiāng)村治理模式取代國家主導下的“政社合一”模式。改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并履行農(nóng)村最基層一級的職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下用村民委員會和村民小組代替原來的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，村民委員會是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”，“堅持國家統(tǒng)一領導的同時，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會的分權原則”{13}。國家與鄉(xiāng)村社會再次發(fā)生了變化表明鄉(xiāng)村治理模式的變革，國家把主動權放回鄉(xiāng)村，逐漸淡出鄉(xiāng)村社會的舞臺，慢慢變管理為治理，實行村民自治，鄉(xiāng)與村是一種指導和被指導的關系，這基本符合改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟和政治體制改革和基層民主發(fā)展的需求。在村民自治實行的初期迎來了鄉(xiāng)村社會整個八十年代的十年發(fā)展黃金期。農(nóng)民生產(chǎn)積極性大為提高，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平也相應得到了提高，農(nóng)民收入增幅快，鄉(xiāng)村治理狀況平穩(wěn)。

隨著鄉(xiāng)村治理的深入，國家在具體的治理過程中仍然需要基層行政力量來加強與農(nóng)民的聯(lián)系，從農(nóng)村提取資源。此時，國家實行的是壓力型體制，用數(shù)字化的考核機制達到調動基層政府積極性和監(jiān)督地方政府的雙重目的。但是這一策略卻成了農(nóng)民的夢魘，基層政府為了單純地制造政績、提高政績提高農(nóng)業(yè)稅，大大加重了農(nóng)民的負擔，干群關系緊張，“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村的治理性危機出現(xiàn)。由此，稅費改革自2003年起開始在全國農(nóng)村廣泛推行、全國農(nóng)業(yè)稅于2006年被全面取締，這是國家為了解決鄉(xiāng)村社會的治理性危機的兩項重大舉措，自此之后農(nóng)民無需再繳納“皇糧國稅”。與此同時，社會主義新農(nóng)村建設運動在全國范圍內的開展，國家對鄉(xiāng)村治理的方式由以前的資源提取轉向資源輸入，國家加大了各種惠農(nóng)政策的實施力度，如糧食直補、義務教育免除學雜費等。“國家對鄉(xiāng)村治理的這一技術性變革雖暫時改變了鄉(xiāng)村社會的治理性危機，卻因缺乏一定的社會基礎變化的協(xié)同，在農(nóng)村社會的后續(xù)發(fā)展中又出現(xiàn)了很多伴生性問題”{14}。如農(nóng)村公共服務缺位，農(nóng)村文化建設真空化，農(nóng)村社會灰色化，干群關系疏遠等。

原有的鄉(xiāng)政村治模式已經(jīng)不能化解這些矛盾和沖突。根據(jù)鄉(xiāng)村社會內部的職業(yè)分化、貧富分化、利益分化的實際，鄉(xiāng)村治理主體走向多元化，鄉(xiāng)村治理便需要在政府的主導下走向多元共治的格局，從而推動鄉(xiāng)村社會的“善治”，這意味著一種全新的鄉(xiāng)村治理模式的積極構建，并運用這種新的治理模式來建設社會主義新農(nóng)村，理順鄉(xiāng)村社會內外諸多方面的關系，在當前鄉(xiāng)村格局中政府仍必須發(fā)揮其主導作用。在這種模式下，多類型、多層面的社會力量在政府的主導下以協(xié)作的方式實現(xiàn)共治。這也是不斷完善中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化路徑選擇，只有這樣，農(nóng)民才能不斷提高鄉(xiāng)村自主治理能力，鄉(xiāng)村社會才能走向現(xiàn)代化，實現(xiàn)有序發(fā)展。

注 釋：

{1}賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究》，《地方財政研究》2007年第3期。

{2}秦暉：《傳統(tǒng)十論：本土社會的制度文化與其變革》，上海：復旦大學出版社，2003年，第3頁。

{3}從翰香：《近代冀魯豫鄉(xiāng)村》，北京：中國社會科學出版社，1995年，第36頁。

{4}項繼權：《集體經(jīng)濟背景下的鄉(xiāng)村治理：河南南街、山東向高、甘肅方家泉村村治實證研究》，武漢：華中師范大學出版社，2002年，第77頁。

{5}杜贊奇：《文化、權力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1996年，第37頁。

{6}鄭大華：《民國時期鄉(xiāng)村建設運動》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第207頁。

{7}晏陽初：《晏陽初全集》，第434頁，轉引自鄭大華著《民國鄉(xiāng)村建設運動》，社會科學文獻出版社，2000年，第142頁。

{8}（美）塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第326頁。

{9}于建嶸：《岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷》，北京：商務印書館，2001年，第259頁。

{10}彭勃：《鄉(xiāng)村治理：國家介入與體制選擇》，北京：中國社會出版社，2002，第98頁。

{11}劉濤，王震：《中國鄉(xiāng)村治理中“國家—社會”的研究路徑——新時期國家介入鄉(xiāng)村治理的必要性分析》，《中國農(nóng)村觀察》2007年，第58頁。

{12}徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，北京：中國社會科學文獻出版社，2003年，第47頁。

{13}徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社，1997年，第32頁。

{14}劉濤：《六十年中國鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變》，《中共貴州省委黨校學報》2010年，第53頁。

（責任編校：文 一）