劉彥伯

[摘? 要]黨的十八大以來，黨中央加大了黨的制度建設(shè)的力度，制定和頒布了一系列標志性、引領(lǐng)性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)，使現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)體系逐漸完善。在這個過程中，黨中央始終把握對黨的制度建設(shè)的頂層設(shè)計和長期規(guī)劃;將制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個方面;堅持思想建黨與制度治黨同向發(fā)力;在重視制度制定的同時著力于制度的貫徹和執(zhí)行。這些構(gòu)成了新時代黨的制度建設(shè)的主要特征，成為新時代黨的制度建設(shè)方向和質(zhì)量的重要保障。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨;制度建設(shè);黨內(nèi)法規(guī)

[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0042-05

黨的十八大以來，黨中央在黨內(nèi)制度體系建設(shè)上，成就斐然。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大到黨的十九大之間，黨中央共制訂和修訂了中央層級的黨內(nèi)法規(guī)88部，占全部中央層級黨內(nèi)法規(guī)的47%。[1]12黨內(nèi)法規(guī)制定和修改的頻率明顯加快，且質(zhì)量極高，通過了一系列標志性和指導(dǎo)性的黨內(nèi)法規(guī)。這些法規(guī)既體現(xiàn)很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，又擁有極強的前瞻性和創(chuàng)新性。與此同時，黨中央對于以往黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在的問題，尤其是現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)之間存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題進行了集中清理。正是在這個黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷“破舊立新”，不斷豐富完善的過程中，體現(xiàn)出了一系列新時代的新特點。正是這些新特點，成為新時代黨的制度建設(shè)方向和質(zhì)量的重要保障。

一、新時代黨的制度建設(shè)頂層設(shè)計

新時代黨的制度建設(shè)最為突出的特點是對制度建設(shè)本身的頂層設(shè)計。黨的十八大以前，盡管在制度建設(shè)方面取得了引人矚目的成就，但是，仍有一些不可回避的問題嚴重影響著黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和有效性。一是雖然黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量和種類繁多，但從總體來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改缺乏系統(tǒng)性和整體性。很多黨內(nèi)法規(guī)孤立存在，彼此之間缺乏必要的邏輯聯(lián)系，甚至有相互矛盾、相互抵觸的現(xiàn)象。二是黨內(nèi)法規(guī)的制定行為本身，缺乏規(guī)范性。黨內(nèi)法規(guī)的名稱、層級、立法權(quán)限、文字規(guī)范等，很長一段時間未能形成一定之規(guī)。三是原則性的規(guī)定比較多，細節(jié)性的規(guī)定較少，而且程序性的規(guī)定更少。造成的結(jié)果是，黨員清楚地知道原則性的規(guī)定是什么，但是到了實際操作環(huán)節(jié)，原則性的規(guī)定很難落地。而且，由于沒有具體程序上的規(guī)定，使得很多黨內(nèi)法規(guī)在操作層面遇到很多困難。四是制度建設(shè)缺乏長期的、系統(tǒng)的規(guī)劃，更多的還是著眼于眼前。盡管各級黨組織對制度建設(shè)都十分重視，但是，由于缺乏頂層設(shè)計和前瞻性的規(guī)劃，使現(xiàn)行的黨內(nèi)制度或者制度建設(shè)的步伐很難跟上形勢的變化。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定和修改的頻率和速度都空前加大，與此同時，前述所暴露出來的問題也得到了很好地解決。2013年5月，黨中央通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。這兩份黨內(nèi)法規(guī)實際上可以理解為黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域的“立法法”。正是這兩個黨內(nèi)法規(guī)的通過，使黨內(nèi)立法程序走向規(guī)范化、制度化、有序化;為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“破舊”“立新”，為黨的制度建設(shè)的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，提供了重要的制度基礎(chǔ)。

此外，在黨內(nèi)法規(guī)的“破舊”方面，2013年8月，以《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》的通過為契機，黨中央對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度進行了集中清理，以解決黨內(nèi)法規(guī)制度存在的諸多不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題。此次清理對中華人民共和國成立直到2012年6月之間出臺的2萬多件黨的規(guī)章制度和文件進行了徹底篩查。對其中程序性規(guī)定不足，操作性不強，或明顯已經(jīng)落后于時代的黨內(nèi)法規(guī)進行了清理，應(yīng)當(dāng)廢止的適時廢止，應(yīng)當(dāng)修改的及時修改。此次清理，有力維護了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)一致，對黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范、遵守和執(zhí)行起到了非常大的積極作用。

同時，在黨內(nèi)法規(guī)的“立新”方面，中央先后出臺了兩個黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年規(guī)劃綱要。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標、基本要求、主要任務(wù)和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。綱要提出，“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)”。[2]時至今日，這個五年規(guī)劃綱要已經(jīng)圓滿完成。2018年2月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022）》頒布實施。這是對今后五年能夠?qū)崿F(xiàn)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”的目標而做的準備和頂層設(shè)計。[3]其中明確指出，“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強”。[4]由此可見，在新時代，黨內(nèi)制度體系的構(gòu)建和發(fā)展其最大的特色就是在黨中央的頂層設(shè)計之下，有計劃、有步驟的逐步展開的，既著眼于解決目前的問題，又將目光投向黨的制度建設(shè)的長期規(guī)劃。

二、將制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個方面

新時代，黨的制度建設(shè)不再單純是黨的建設(shè)工作的某一個方面，而是涉及到黨的建設(shè)方方面面的系統(tǒng)性工程。黨的十九大報告為新時期黨的建設(shè)提出了新的要求，指出，“把制度建設(shè)貫穿其中……”全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。[5]60盡管從字面意義上來看，制度建設(shè)似乎不再做為一個單獨的方面來提及，但實際上，“貫穿其中”使制度建設(shè)在新時期黨的建設(shè)工作中居于一個十分特殊的位置。“貫穿其中”是指制度建設(shè)涉及全面從嚴治黨的方方面面，是黨的建設(shè)的線索和主要內(nèi)容，黨的任何方面的建設(shè)，都離不開建章立制。

黨的十九大報告為新時期堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，論述了八個方面的具體內(nèi)容，每個方面都有制度建設(shè)“貫穿其中”。第一，要把黨的政治建設(shè)擺在首位，在制度上要求我們尊崇黨章，嚴格執(zhí)行新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則;第二，要用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，制度上的必由途徑是將“兩學(xué)一做”常態(tài)化、制度化;第三，要建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊伍，制度上的安排是要完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制;第四，加強基層黨組織建設(shè)，堅持“三會一課”制度和推進黨務(wù)公開;第五，要持之以恒正風(fēng)肅紀，其最終的目標是希望黨員干部習(xí)慣于在監(jiān)督和約束中工作和生活;第六，要取得反腐敗斗爭的壓倒性勝利，根本保證之一是建立起“于法周延、于事有效”的反腐敗法規(guī)體系;第七，健全黨和國家監(jiān)督體系，其根本的目的之一就是讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子;第八，要全面增強黨的執(zhí)政本領(lǐng)，其中的重要內(nèi)容之一，就是要增強黨依法執(zhí)政的本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個方面的黨內(nèi)法規(guī)體系。[5]61-67

當(dāng)然，這樣的表述并非將黨的制度建設(shè)這一命題泛化。在新時代，“貫穿其中”的黨的制度建設(shè)也有其十分明確的指向性，即：滿足我黨凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求。政治生態(tài)是黨的政治生活狀況以及政治發(fā)展狀況的集中體現(xiàn)。黨內(nèi)政治生態(tài)健康與否，對所有的黨員、干部，黨的組織，社會組織，乃至于整個國家的政治發(fā)展都將產(chǎn)生深刻的影響。在凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的問題上，習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻地指出，“要通過體制機制改革和制度創(chuàng)新促進政治生態(tài)的不斷改善”。[6]15而黨的十八大以來，黨的政治實踐已經(jīng)深刻表明，全面從嚴治黨，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，紀律、規(guī)矩和制度是三大最重要和最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因為，“紀律是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的剛性約束，規(guī)矩是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的基本規(guī)范，而制度是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的根本保障”。[7]6由此可見，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，是當(dāng)前推進全面從嚴治黨過程中須要著力解決的問題之一，而黨的制度建設(shè)則是從根本上解決這個問題的途徑之一。

三、思想建黨與制度治黨同向發(fā)力

黨的十九大報告明確指出，新時期推進全面從嚴治黨要使“思想建黨與制度治黨同向發(fā)力”。[5]60這是新時期黨的制度建設(shè)的又一大特色。實際上，黨的十九大召開之前，習(xí)近平總書記已經(jīng)在不同的場合，從不同的出發(fā)點，進行了全面而系統(tǒng)的論述?！皬膰乐吸h靠教育，也靠制度，二者一剛一柔，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”。[8]“在堅持中見常態(tài)，向制度建設(shè)要長效”。[9]146“要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來”。[9]149“要本著于法周延、于事有效的原則……努力形成完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系”。[9]150“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩，破‘潛規(guī)則，……通過體制機制改革和制度創(chuàng)新促進政治生態(tài)不斷完善”。[6]15由此我們不難看出，這種剛?cè)岵瑢⑺枷虢h與制度治黨緊密結(jié)合的思路，是新時代我黨進行制度建設(shè)的重要方式之一。

實際上，縱觀黨的歷史，思想建黨一直是我黨進行自身建設(shè)的一大法寶。在中共早期，以及革命戰(zhàn)爭年代，對黨員行為規(guī)范的影響和約束，起決定作用的實際上是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的個人修養(yǎng)與黨性修養(yǎng)。更確切的說，盡管這一歷史時期，黨的制度建設(shè)取得了一定的成就，但制度建設(shè)的基礎(chǔ)，源自黨內(nèi)精英人物的思想信念，源自全體黨員在實際革命斗爭當(dāng)中對經(jīng)驗的總結(jié)和對教訓(xùn)的反思。最為明顯的例子，是中共七大黨章的制定。中共七大黨章，是我黨獨立制定的第一部黨章，是我們黨對此前30余年革命斗爭經(jīng)驗的歷史總結(jié)，首次在黨章的制定體例上加入了“總綱”，明確了我黨的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)思想、基本路線、根本宗旨、組織原則，黨員的權(quán)利、義務(wù)、紀律等諸多方面的問題，被稱贊為“民主革命時代最好的黨章”。[10]107在中共七大上，劉少奇同志代表黨中央作了《關(guān)于修改黨章的報告》，這篇報告后來被整理成為黨建工作的經(jīng)典文獻之一《論黨》。這篇文章對七大黨章的修改做出了詳細的解釋和說明，但從更深層次來分析，這篇文章代表了當(dāng)時中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體對黨的制度建設(shè)的頂層設(shè)計。而其核心思想的來源，出自當(dāng)時中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體的理想信念和黨性修養(yǎng)。其黨性修養(yǎng)的來源之一，則出自長期以來對黨和黨的事業(yè)的深刻思考。在這一歷史時期，是黨員的思想建設(shè)推動著黨內(nèi)制度建設(shè)的歷史進程。

當(dāng)今時代，世情、黨情、國情都已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，單純依靠思想建設(shè)已經(jīng)不足以滿足全面從嚴治黨的要求。因此，我們黨清醒地認識到，黨的制度建設(shè)關(guān)乎黨的命運和國家的發(fā)展前途，必須把黨的制度建設(shè)和思想建設(shè)結(jié)合起來，剛?cè)岵?，才能更好地完成管黨治黨的任務(wù)。同時，隨著黨內(nèi)制度體系的不斷完善，對黨員的思想建設(shè)提出了更高的要求。不但要求黨員自覺遵守黨紀、國法，而且時刻銘記紀在法前、紀嚴于法。把黨紀挺在國法前面，就是要對黨員干部提出更高要求，在先行表率中永葆我們黨的先鋒隊性質(zhì)。每一名黨員必須遵紀守法，自警、自覺、自律、自重，切實增強組織性、紀律性，樹立法紀觀念，增強依法辦事的能力，以及自我約束和管理的能力。每名黨員不但嚴守黨的組織紀律，率先垂范，在遵守黨規(guī)黨紀方面作出表率;而且要提高包括法紀修養(yǎng)在內(nèi)的黨性修養(yǎng)，始終保持健康的生活情趣和高尚的精神追求。

四、制度建設(shè)與制度的貫徹執(zhí)行并舉

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，“制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分力氣要花在這上面”。[11]129由此可見，制度的落實和執(zhí)行相比于制度的制定同等重要，甚至更加重要。早在2015年，就曾有調(diào)查顯示：大眾對黨內(nèi)法規(guī)完善性的評分達到70.7分，而對執(zhí)行力的評價是67.1分。另一項調(diào)查則顯示：在黨員干部之中，有41%的人認為黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行是同等重要的;而認為制度的執(zhí)行更為重要的百分比達到47%，認為制度制定更加重要的則只有11%。[12]6這些調(diào)查都可以說明，群眾和黨員干部都意識到了制度落實和執(zhí)行的重要性，而對于制度執(zhí)行力建設(shè)的現(xiàn)狀，實際上是不盡如人意的。

黨內(nèi)法規(guī)體系若要發(fā)揮作用，體現(xiàn)其生命力和價值，最為關(guān)鍵的就是堅定不移地將其貫徹和執(zhí)行下去。近些年來，黨內(nèi)制度體系建設(shè)確實取得了令人矚目的成就，但正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，“當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格的執(zhí)行?！贫鹊纳υ谟趫?zhí)行，有了制度沒有嚴格的執(zhí)行就會形成‘破窗效應(yīng)”。[13]在探討制度執(zhí)行難的問題時，很多學(xué)者更多地將其歸之于外部原因，諸如：黨內(nèi)法規(guī)的體系化不足;黨內(nèi)法規(guī)的約束力不足;執(zhí)紀主體的權(quán)能不足;黨員群眾的監(jiān)督動力不足，等等。[1]13-15不可否認這些外部因素的合理性，但是，制度難以執(zhí)行的根本原因還是來自于主觀，來自于人的內(nèi)部因素。

究其根本原因，是黨內(nèi)有法規(guī)制度，但是沒有形成制度文化。進一步來說就是制度僅僅停留在條文的制定和頒布上，并沒有能夠內(nèi)化于心，外化于行，成為全體黨員在思想和行動上的一種自覺。這種自覺是制度文化的基礎(chǔ)，更是優(yōu)良的黨內(nèi)政治文化的根基。當(dāng)制度體系最終形成制度文化并發(fā)揮其巨大的影響力的時候，鉆制度漏洞的行為就會被譴責(zé)，違反制度的行為就會被懲處，上有政策下有對策的行為就會遭到抵制，制度的權(quán)威也會牢牢樹立在每一個黨員的思想之中。

盡管到目前為止，制度文化在黨內(nèi)還尚未形成規(guī)模，但黨的十八大以來的實踐表明，我們黨內(nèi)的制度文化正在逐漸形成，制度建設(shè)與黨內(nèi)政治文化建設(shè)的關(guān)系也日趨緊密。例如：在中央頒布“八項規(guī)定”之前，數(shù)十個文件、十幾個法規(guī)在很長一段時間里無法解決“一張嘴”的問題。近幾年來，盡管仍有部分違反中央八項規(guī)定的案例，但是通過全黨上下的堅決執(zhí)行，這些規(guī)定在黨員心中確實經(jīng)歷了從不適應(yīng)，到觀望，到執(zhí)行，最后到自覺的過程。又例如：黨的十八大以來，黨中央重拳反腐敗，到目前已經(jīng)形成了壓倒性的態(tài)勢。在這個過程中，通過嚴厲的查處，使官員“不敢腐”的震懾作用得到進一步發(fā)揮只是第一步。更加重要的是，通過構(gòu)建完備的反腐敗的法規(guī)體系，扎緊制度的藩籬，進而形成“不能腐”的態(tài)勢。而最終的目標還是希望能夠使這些黨內(nèi)法規(guī)條文深入人心，使反腐敗成為每一個黨員心中的自覺，并基于這些制度進而形成“不想腐”的制度文化。這才是反腐敗斗爭最終將要達到的某種理想狀態(tài)。再例如：曾經(jīng)一段時期，黨內(nèi)的黨章意識處于“沉睡”狀態(tài)，多年來幾乎很少講黨章、學(xué)黨章、守黨章、用黨章，如果這種狀態(tài)任由其發(fā)展下去，其后果不堪設(shè)想。自2016年春天全黨開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育以來，黨章意識逐漸被喚醒;黨的十九大召開以后，又將“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化、制度化。尊崇黨章、學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、踐行黨章逐漸蔚然成風(fēng)。這都是黨內(nèi)制度建設(shè)與黨內(nèi)政治文化建設(shè)緊密聯(lián)系而形成的積極態(tài)勢。而將黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)政治文化建設(shè)緊密相連，既是新時期黨內(nèi)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是其突出特點。

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責(zé)任編輯? 董瑞軍