黃晨熹 鄭悅 汪靜

摘要：獨居老人是我國城市居家養(yǎng)老保障體系建設(shè)過程中需要重點關(guān)注的人群之一。如何解決獨居老人的生活照料問題是社會各界普遍關(guān)注的議題。從已有研究來看，針對獨居老人的研究多使用二手數(shù)據(jù)進行分析，大范圍內(nèi)的抽樣調(diào)查研究并不多。在選取上海、廣州、大連、成都、呼和浩特5個樣本城市的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查，描述我國城市獨居老人生活照料服務(wù)的需求現(xiàn)狀、特征和供給現(xiàn)狀，分析供需不平衡問題及其原因，提出相應(yīng)的對策建議。

獨居老人是我國城市居家養(yǎng)老保障體系建設(shè)過程中需要重點關(guān)注的人群之一。隨著醫(yī)療技術(shù)進步和生育率持續(xù)降低，我國人口預(yù)期壽命穩(wěn)步提高，家庭規(guī)模日漸縮小，獨居老人數(shù)量持續(xù)上升。據(jù)統(tǒng)計，2015年末我國空巢和獨居老人已經(jīng)接近1億人，[1]預(yù)計到2020年將增加到1.18億人左右。[2]隨著年齡的增加，獨居老人的生活自理能力、認知能力、社會交往能力等逐漸衰退，這一群體將面臨難以應(yīng)付的突發(fā)事件、孤獨感和生活困難等問題。如何解決獨居老人的生活照料問題是社會各界普遍關(guān)注的議題。從已有研究來看，針對獨居老人的研究多使用二手數(shù)據(jù)進行分析，大范圍內(nèi)的抽樣調(diào)查研究并不多。

目前學(xué)術(shù)界對于“獨居老人”暫無統(tǒng)一的概念界定，部分學(xué)者將“獨居老人”等同于“空巢老人”，指所有沒有子女或與子女分開單獨居住的老年人。[3][4]亦有學(xué)者根據(jù)老年人居住的方式將其分為“單獨居”與“雙獨居”。 [5]為研究方便，本文將城市獨居老人定義為：生活在大城市城區(qū)、年齡在70周歲及以上、晚上單獨居住的老年人。本文的獨居老人既包括孤老，也包括與子女分開單獨居住的喪偶老人、與配偶和子女分開單獨居住的在婚老人，但不包括和配偶一起居住但與子女分開居住或無子女的純老家庭。

在綜合考慮獨居老人數(shù)量規(guī)模、地理位置、經(jīng)濟發(fā)展程度、文化差異等因素的基礎(chǔ)上，本研究選取上海、成都、廣州、呼和浩特、大連5個城市作為樣本城市，以四階段隨機抽樣法分別在5個城市抽取800位獨居老人進行問卷調(diào)查。最終回收有效問卷3 363份，回收有效率為84%。本研究中城市獨居老人樣本情況如下：首先，獨居老人平均年齡為78.78歲，其中70～79歲組占59.9%。其次，女性獨居老人比重高于男性，女性獨居老人占69.0%，男性老人占31.0%。再次，整體受教育程度偏低，初中及以下老人占76.6%。第四，絕大部分屬于喪偶老人，占72.91%。第五，大部分獨居老人有2～4個子女，無子女老人僅占3.36%。大部分有子女但未與子女居住一起的獨居老人是主動選擇的結(jié)果，他們希望獨自居住，更樂意接受獨立自由的生活。也有部分老人因為住房條件有限等原因而被動獨居。調(diào)查顯示，超過七成的獨居老人表示無論是當前（78.60%）還是未來（72.56%）身體健康水平衰退時，其最理想的養(yǎng)老地點依然是在家里，在不能自理的情況下，首選的照顧人選則是配偶或子女?？梢娎先藢︷B(yǎng)老模式的選擇意愿仍以傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老為主。因此，深入分析城市獨居老人生活照料服務(wù)需求特征和供應(yīng)狀況，發(fā)現(xiàn)主要問題，提出解決對策，對進一步完善居家養(yǎng)老保障體系具有重要意義。

一、城市獨居老人生活照料服務(wù)需求現(xiàn)狀和特征

（一）男性獨居老人對生活照料需求比例高于女性，年齡越大，生活照料需求也越大

調(diào)查顯示，ADL（基本生活能力）在60分以下的老人占比為4.31%，IADL（一般活動能力）40分以下老人占比9.91%，即至少4.31%的老人需要一定程度的基本生活照料，9.91%的老人需要一般活動性照料，其活動照料需求高于生活照料需求。其中男性生活照料與活動照料需求分別為4.58%、9.89%，女性則為4.19%、9.91%（表1）。男性對生活照料的需求略高于女性，而女性對活動照料的需求略高于男性。年齡越高的老人，其生活與活動自理能力越差，照料需求亦越高。

（二）獨居老人對應(yīng)急類和日常生活照料類服務(wù)需求較大，對日托類服務(wù)需求較小

表2顯示，從具體項目看，老人需求度最高的三項服務(wù)分別是應(yīng)急維修（54.40%）、失能失智型日托服務(wù)（50.80%）、緊急救援（50.00%）。從類型看，獨居老人對社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)需求度較高，大部分服務(wù)需求的比重均超過40%，對托老照料類服務(wù)需求不高。進一步細分看，日常照料類服務(wù)中的“上門做飯和打掃衛(wèi)生服務(wù)”最受青睞，送餐、陪同購物、社區(qū)餐廳、上門助浴等具體服務(wù)需求度較為均衡。盡管老人整體上對托老照料類服務(wù)需求不高，但對于失能失智型日托服務(wù)的需求比重則明顯較高（50.8%）。由于托老類服務(wù)在我國起步較晚，很多老人對此不夠了解，導(dǎo)致其暫時對此類服務(wù)認可度不高，持觀望態(tài)度。

（三）不同性別、不同年齡和不同地域的獨居老人生活照料服務(wù)需求存在較大的差異

首先，不同性別獨居老人的服務(wù)需求類型存在差異。在日常照料類服務(wù)需求方面，男性獨居老人對上門做飯和打掃衛(wèi)生、購物、助浴、社區(qū)餐廳等具體服務(wù)項目的需求度高于女性；女性獨居老人對送餐服務(wù)的需要高于男性。在托老照料類服務(wù)方面，除了建立老年日托中心和一周左右的全托服務(wù)兩個項目外，男性獨居老人對其他的托老類服務(wù)項目需求均高于女性。對于社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)，女性獨居老人的需求普遍高于男性，僅在“代繳公共事業(yè)費”這一項目方面女性比例低于男性1個百分點（表3）。由此可見，盡管老年女性的整體健康狀況不如男性，但女性的生活能力卻高于男性，女性“照顧者”角色貫穿其一生，這使得女性獨居老人能夠更好地實現(xiàn)生活上的自我照顧。而男性由于早年照顧者角色的承擔(dān)不足，年老后更需要生活照料類服務(wù)，相比之下女性則更需要心理、精神和安全上的服務(wù)。

其次，不同年齡段獨居老人的服務(wù)需求存在差異。70～74歲年齡獨居老人對各項服務(wù)的需求普遍高于其他年齡段老人，僅在“剛出院時，日托中心提供服務(wù)”這一項上的需求低于85歲及以上老人。70～74歲年齡段之后，需求度隨年齡的增長而降低，至80～84歲形成需求低谷，85歲后略有回升（表4）。

再次，不同城市的獨居老人服務(wù)需求存在差異。在托老類服務(wù)中，呼和浩特獨居老人的服務(wù)需求比例最高，其對失智失能型日托服務(wù)、慢性疾病服務(wù)和剛出院服務(wù)的需求比例均超過50%。而對于托老類服務(wù)項目中，5個城市對失能失智型托老服務(wù)的需求均較為為迫切，其中呼和浩特需求度高達74.77%。廣州和上海獨居老人對老年日間服務(wù)中心的需求較高。

廣州、大連和上海獨居老人對社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)的需求比例較高，而成都和呼和浩特獨居老人的需求比例較小。廣州獨居老人對社區(qū)心理志愿者關(guān)愛、緊急救援服務(wù)和法律咨詢服務(wù)的需求比例分別達到61.06%、52.34%和43.50%。上海獨居老人對法律咨詢、社區(qū)志愿者關(guān)愛服務(wù)需求量較大，分別占41.96%和37.85%。大連獨居老人對應(yīng)急維修、緊急救援服務(wù)、法律咨詢和社區(qū)志愿者關(guān)愛等服務(wù)的需求比例均高于30%。與此相對，呼和浩特獨居老人對社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)的需求比例均不足15%。成都獨居老人對各類關(guān)愛服務(wù)需求的比例均不足30%。

二、城市獨居老人生活照料服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）日常照料類服務(wù)供給

不足四分之一獨居老人表示，所在社區(qū)提供上門家務(wù)服務(wù)。其中上門幫助做飯和打掃衛(wèi)生、幫助超市購物和助浴的比例分別為24.45%、14.29%和9.09%。分地區(qū)來看，廣州市的家務(wù)服務(wù)和購物服務(wù)供給比例較高，其中51.70%的獨居老人表示所在社區(qū)提供了上門幫助做飯和打掃衛(wèi)生等家務(wù)服務(wù)；上海的三項服務(wù)總體提供水平較高，亦較均衡；呼和浩特各項社區(qū)上門服務(wù)提供比例最低，三者均不足5%（圖1）。區(qū)域差異可能既受到城市社會經(jīng)濟發(fā)展因素，也受到自然條件和生活習(xí)性等因素影響，如助浴。

四分之一強的獨居老人表示，享受過社區(qū)公共餐廳和送餐兩項服務(wù)。調(diào)查顯示，26.14%的老人表示社區(qū)有可供飲食的公共餐廳，27.01%的老人表示可享受老年送餐服務(wù)。分地區(qū)來看，上海市助餐服務(wù)供給率最高，兩項服務(wù)分別達到62.03%、78.20%，遠遠高于其他城市。廣州次之，成都兩項服務(wù)覆蓋率較低，僅占4.49%和2.13%（圖2）。

（二）托老照料類服務(wù)供給

一周左右全托服務(wù)和老年日間照料服務(wù)是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容，是對機構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的有益補充。調(diào)查顯示，表示所在社區(qū)能提供一周左右全托服務(wù)和老年日間托老服務(wù)中心的獨居老人比例分別為27.90%和12.35%。上海、廣州兩個東部較發(fā)達城市的老年日間服務(wù)中心、一周左右全托服務(wù)的覆蓋率明顯高于其他城市，但其他城市一周左右全托服務(wù)的覆蓋率普遍不高，其中成都僅有3.56%（圖3）。這與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、養(yǎng)老服務(wù)理念有關(guān)，也與獨居老人對托老類服務(wù)的了解程度有關(guān)。年齡較大的獨居老人對托老類服務(wù)的關(guān)注度和了解度明顯高于較年輕老人。

（三）社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)供給

我國城市提供的社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)具有多樣性特征，涵蓋情感交流、便民服務(wù)、咨詢服務(wù)等內(nèi)容。調(diào)查顯示，志愿者心理關(guān)愛服務(wù)供應(yīng)率最高，達到30.88%；其次為法律咨詢、應(yīng)急維修和緊急救援服務(wù)，分別占29.41%、27.61%、26.82%（圖4）。相比之下，“代繳公共事業(yè)費”“陪同老年人看病”“協(xié)助行動不便的老人散步”等活動協(xié)助類服務(wù)供應(yīng)率較低。

分地區(qū)看，整體上廣州市獨居老人社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)開展情況最好，尤其是在社區(qū)志愿者心理關(guān)愛服務(wù)和社區(qū)志愿者緊急救援服務(wù)上，供給比例分別高達60.81%和52.12%。這與廣州市社區(qū)關(guān)愛類和緊急救援類服務(wù)需求度最高相對應(yīng)。上海和大連次之，成都和呼和浩特在社區(qū)關(guān)愛服務(wù)方面發(fā)展較弱。

三、城市獨居老人生活照料服務(wù)供需矛盾及發(fā)展困境

（一）城市獨居老人生活照料服務(wù)供需矛盾

1.家庭養(yǎng)老功能弱化，難以滿足獨居老人群體日益增長的居家照料需求

從調(diào)查結(jié)果來看，家庭照料仍然是獨居老人獲得照料服務(wù)的重要來源，子女是獨居老人的主要照顧者，平均照顧年限較長，每日照顧時間較長。當家庭主要照顧者無法提供照料時，獨居老人選擇請保姆或鐘點工、住進短期托老所或其他護理機構(gòu)來獲得相應(yīng)照料服務(wù)的比例并不高。居住在家仍是獨居老人首選的養(yǎng)老方式。在現(xiàn)代化背景下，家庭養(yǎng)老功能弱化已是一個不爭的事實，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三方面的弱化。[6]伴隨著家庭養(yǎng)老功能的弱化，其他社區(qū)、機構(gòu)、醫(yī)院等正式或非正式照料主體做好承接養(yǎng)老功能、完善養(yǎng)老服務(wù)體系的準備，顯得特別重要。

2.社區(qū)在獨居老人生活照料服務(wù)中功能發(fā)揮不足

隨著我國不斷推進“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，社區(qū)在供需對接、服務(wù)引導(dǎo)、信息匯集及平臺建設(shè)、引入各類養(yǎng)老資源及設(shè)施等方面的作用至關(guān)重要。強調(diào)社區(qū)的作用，并非是指由社區(qū)提供各類生活照料服務(wù)，而是強調(diào)社區(qū)作為一個老人熟悉的場地、社區(qū)（居委會）作為基層組織，在獨居老人養(yǎng)老過程中發(fā)揮參與服務(wù)生產(chǎn)與供給的重要作用。然而，社區(qū)在獨居老人生活照料中功能發(fā)揮不足，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是服務(wù)覆蓋率不高。雖然近年來我國城市地區(qū)通過政府購買服務(wù)的方式，由社區(qū)或其他養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為老人提供照料類服務(wù)，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能夠真正享受到正式照顧服務(wù)的老人較為有限，特別是社區(qū)提供的獨居老人家務(wù)服務(wù)、關(guān)愛類服務(wù)覆蓋率均有待提升。二是服務(wù)以志愿、免費上門服務(wù)為主，服務(wù)力度有限。相比于機構(gòu)養(yǎng)老和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，社區(qū)可以較好地將機構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)化和家庭養(yǎng)老的人性化結(jié)合起來，它不僅有來自家庭成員的親情照顧，而且還有來自專業(yè)護理人員的照顧。[7]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)主要提供上門做飯、打掃衛(wèi)生、維修、心理關(guān)愛等方面的志愿服務(wù)。但社區(qū)更重要的功能在于整合養(yǎng)老資源、完善養(yǎng)老軟硬件設(shè)施，進而提高社區(qū)整體養(yǎng)老服務(wù)水平。尤其是現(xiàn)階段社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源并不充足的情況下，有必要將高齡、認知能力衰退、活動能力下降的獨居老人作為重點服務(wù)對象，提供長期照料服務(wù)。

3.托管類機構(gòu)缺乏，失能失智型服務(wù)短缺

一是數(shù)量有限。調(diào)查顯示各地區(qū)對失能失智型托管服務(wù)的需求度最高，但當前我國此類服務(wù)有限，家庭承擔(dān)了主要照顧責(zé)任。截至2012年底，我國每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)為20.5張。[8]相比于其他發(fā)達國家每千人擁有床位數(shù)，我國托老、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)仍有待發(fā)展。二是結(jié)構(gòu)性短缺。獨居老人對托老類服務(wù)的關(guān)注度隨年齡的增長而增長。面對高齡階段可能產(chǎn)生的認知能力下降、活動能力衰退等問題，入住托老、養(yǎng)老機構(gòu)是其必須考慮的問題。換言之，當獨居老人的獨立生活能力嚴重受損時，必須考慮入住托老、養(yǎng)老機構(gòu)。但是，現(xiàn)實問題是由于失能老人的照護需求大，服務(wù)層次較高，許多養(yǎng)老機構(gòu)并不愿意接收這些老年人，反而更喜歡接收生活能夠自理、健康的老年人。[9]從這個角度來說，機構(gòu)養(yǎng)老可能并非有效應(yīng)對獨居老人失能風(fēng)險的養(yǎng)老模式。

（二）城市獨居老人生活照料服務(wù)發(fā)展困境分析

1.家庭等非正式照料缺乏配套政策支持，獨居老人生活照料難以向家庭回歸

當前社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，公共政策聚焦點是如何滿足老年人的需求，而對家庭照料者的生存狀態(tài)關(guān)注不足，照料者支持政策尚處于起步階段。[10]老年照料會降低子女的勞動力市場參與率，并使其承受逐漸擴大的隱性“工資懲罰”。 [11]目前這一問題已經(jīng)在《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中得到回應(yīng)，即逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任，督促家庭成員加強對老年人的情感關(guān)懷和心理溝通。

2.政府、社區(qū)、社會組織等多元主體責(zé)任協(xié)作機制尚未形成

政府推動的機構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)，因為主管部門的不同，有各自服務(wù)的對象，因而造成政策相互割裂，服務(wù)對象和內(nèi)容層次定位不清。[12]社會組織、企業(yè)等參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)仍阻力重重。一方面，我國社會組織尤其是專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的發(fā)展總體滯后；另一方面，社會組織并非隨時隨地能夠參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，通常要走政府購買社會組織服務(wù)的渠道，而政府對社會組織的資歷、可申請項目數(shù)量與具體服務(wù)內(nèi)容、資金量、項目持續(xù)時間都有明確規(guī)定。這種方式能夠保證既定服務(wù)對象獲得相應(yīng)服務(wù)，但并不能有效促進社會組織提供多樣可持續(xù)性強的服務(wù)。對于企業(yè)而言，現(xiàn)實中仍面臨社區(qū)信任問題?？傮w而言，在政府轉(zhuǎn)移職能的大背景下，政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)等多元主體的協(xié)調(diào)合作，是提高獨居老人生活照料服務(wù)多樣性與有效性的必然選擇。

3.公辦養(yǎng)老機構(gòu)供養(yǎng)對象出現(xiàn)錯位，民辦養(yǎng)老機構(gòu)類型單一

由于對老年人缺乏嚴格的審查，一些收入穩(wěn)定、身體較好的老年人入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)，擠占公共資源，大中城市公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”。[13]另一方面，市場上處于兩端的豪華型養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施簡陋的民辦養(yǎng)老機構(gòu)較多，真正符合大多數(shù)老年人的中檔養(yǎng)老機構(gòu)所占份額較低，社會需求很大的小微型社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不足。[14]對城市獨居老人而言，這些問題加劇了機構(gòu)類服務(wù)的結(jié)構(gòu)性短缺。

四、進一步完善城市獨居老人生活照料服務(wù)的對策建議

完善城市獨居老人生活照料服務(wù)可以從兩方面來看，一是如何更好地滿足一般獨居老人的社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)和日常照料類服務(wù)需求，二是如何更好地應(yīng)對高齡獨居老人的失能失智風(fēng)險以及生活中其他困難、疾病等。

（一）完善生活照料服務(wù)體系

1.筑牢獨居老人居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)

獨居老人最理想的養(yǎng)老地點是居住在家，最主要的照顧者是子女。對此，各地區(qū)應(yīng)制定出臺支持家庭養(yǎng)老的政策體系，降低子女照料老人的成本并增加便利性、可持續(xù)性，鼓勵子女積極履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任，進而保證獨居老人可長時間居住在家中安享晚年。

2.多元主體合作提高生活照料服務(wù)的多樣性和有效性

以社區(qū)為平臺，多元主體協(xié)同合作，解決獨居老人對日常照料類、社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)的“剛性”需求。具體來說，可通過政府購買服務(wù)、社區(qū)與企業(yè)合作等方式進行。發(fā)揮好社區(qū)居委會的作用，居委會對上承接政府職能轉(zhuǎn)移，對下最了解獨居老人需求，具有整合各類資源、實現(xiàn)供需精準對接的優(yōu)勢。另外，居委會可與上級政府擬定準入標準，為社會組織、企事業(yè)單位參與獨居老人生活照料服務(wù)提供先決條件。借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立綜合信息服務(wù)平臺，發(fā)展智慧養(yǎng)老。

3.探索醫(yī)養(yǎng)護一體化健康管理服務(wù)模式

重點解決高齡獨居老人健康管理、短期托管、長期養(yǎng)護與康復(fù)等服務(wù)需求。目前我國杭州、上海等地探索通過“醫(yī)養(yǎng)護一體化”模式來破解養(yǎng)老難題。杭州市的做法：由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)；由簽約醫(yī)生負責(zé)提供健康教育與促進服務(wù)；政府則利用信息化手段建立全市家庭、社區(qū)、機構(gòu)健康管理服務(wù)信息庫，提供個性化健康休閑查詢及指導(dǎo)服務(wù)。[15]上海市佘山鎮(zhèn)醫(yī)養(yǎng)護模式則以政府為主導(dǎo)，整合社區(qū)衛(wèi)生中心、敬老院、生活服務(wù)中心等硬件設(shè)施資源和各機構(gòu)醫(yī)護人員等人力資源，通過不同服務(wù)機構(gòu)和人員之間的合作、健康治理等具體措施，實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)護”的一體化。[16]從兩地的模式中可以發(fā)現(xiàn)，醫(yī)養(yǎng)護一體化關(guān)鍵在于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及基層醫(yī)護人員，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心是連接機構(gòu)醫(yī)護與居家養(yǎng)老的紐帶，其（簽約）醫(yī)護人員是居家老年人專業(yè)醫(yī)療服務(wù)、健康管理服務(wù)的具體提供者。對此，各地區(qū)可以借鑒已有經(jīng)驗，結(jié)合本地老年人需求、資源分布等實際情況進行試點探索。

（二）精準開展生活照料服務(wù)

1.分性別、年齡、地區(qū)開展生活照料服務(wù)

針對女性獨居老人，重點提供心理關(guān)愛與緊急救援類服務(wù)；針對男性獨居老人，側(cè)重于提供日常照料類服務(wù)及托老服務(wù)，如家務(wù)上門服務(wù)、助餐服務(wù)、養(yǎng)護型日托服務(wù)等。分年齡看，中低齡獨居老人相比于高齡老人而言，服務(wù)需求更為多樣。因此在未來的服務(wù)供給中，應(yīng)注重提高面向中低齡老人服務(wù)的覆蓋率。調(diào)查顯示不同地區(qū)在日常照料類服務(wù)、托老類服務(wù)、社區(qū)關(guān)愛類服務(wù)等方面各有短板與優(yōu)勢。為更有效使用資源，滿足獨居老人多樣化需求，各地區(qū)應(yīng)補足發(fā)展短板，同時推動優(yōu)勢項目的品牌建設(shè)，產(chǎn)生示范作用。

2.收費類服務(wù)項目以有效需求為基準進行設(shè)計、實踐

用經(jīng)濟學(xué)的語言來表述，消費者有購買欲望也有支付能力的需求才是有效需求，而消費者雖有購買欲望但沒有支付能力的需求只是潛在需求。[17]不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不同，獨居老人收入水平也不盡相同，相應(yīng)地其服務(wù)需求也各有差異。因此地方在建設(shè)托老中心、養(yǎng)老機構(gòu)等硬件設(shè)施，或者設(shè)計服務(wù)項目時，應(yīng)以獨居老人的有效需求為準，避免與其他發(fā)達國家或地區(qū)進行無謂的比較。對于收費類服務(wù)項目的規(guī)劃設(shè)計，考慮到多數(shù)獨居老人收入水平，建議通過雇傭有照顧經(jīng)驗的退休者、下崗人士及社區(qū)志愿者等人群，降低收費標準；適當在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立分散、小型、開放的托老、養(yǎng)老機構(gòu)，以滿足大多數(shù)獨居老人的需要；甄選機構(gòu)接收對象，以日常生活嚴重不能自理或完全不能自理而家庭又無力照顧的老年人為重點服務(wù)對象，切實發(fā)揮“機構(gòu)為補充”的作用。

（三）將積極老化理念納入獨居老人生活照料政策和服務(wù)中

積極老化理念致力于把社會參與的權(quán)力還給老年人，這樣老年人就從社會問題的制造者變成問題的解決者，從根本上獲得與中青年的統(tǒng)一性，是老年人獲得心理健康的一種積極的指導(dǎo)模式。[18]此理念不再將老人看做單向接受照料服務(wù)的被動主體，而認為其應(yīng)當繼續(xù)擁有社會參與的主動性?；诙喾N原因，我國正逐步實施延遲退休政策，意味著傳統(tǒng)的勞動力劃分的年齡標準將被打破。這樣的發(fā)展形式也必然要求人們對老年人的看法發(fā)生積極的轉(zhuǎn)變。在理念的先導(dǎo)作用下，社會可以給予獨居老人在就業(yè)、教育、社交等方面充分的尊重和自主選擇權(quán)，形成積極老化的民眾基礎(chǔ)。獨居老人也將更容易保持中青年時期的生活方式，按照自己的意愿參與社會生活，有利于身心健康。

說明：本文系2012年度國家社會科學(xué)基金重大項目“未來十年我國城市老年人口居家養(yǎng)老保障體系研究”（項目批準號：12&ZD212，首席專家：桂世勛教授）成果。

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