李奇會(huì) 孫莉

摘要：住宅小區(qū)前期物業(yè)管理引發(fā)的問題引起了越來越多的關(guān)注，在梳理各方現(xiàn)有作用的基礎(chǔ)上并以北京市的做法為例，可以看出前期物業(yè)管理階段的問題根源在于建設(shè)方、購房者、物業(yè)企業(yè)、政府等各方參與者之間的定位不清帶來的關(guān)系混亂。這些關(guān)系正在處于轉(zhuǎn)型重構(gòu)的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)行重新思考，并給出相應(yīng)的對策。

引言

研究表明，我國封閉式住宅小區(qū)物業(yè)管理引發(fā)的問題出現(xiàn)逐年增長的趨勢，其表現(xiàn)形式——“業(yè)主維權(quán)指數(shù)”一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢；[1]更有學(xué)者預(yù)測，2016年以來的房地產(chǎn)市場調(diào)控將會(huì)使得2017年以后新房的物業(yè)糾紛比以前更為麻煩和嚴(yán)重。2017年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》發(fā)布，要求補(bǔ)齊社區(qū)治理短板，改進(jìn)物業(yè)服務(wù)管理。

在這些問題中，因前期物業(yè)管理引發(fā)的部分尤其引人關(guān)注，第一是物業(yè)問題中很大一部分是來自于開發(fā)階段的遺留問題。2010年北京市住建委的一個(gè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70%左右的糾紛都是開發(fā)商遺留問題引發(fā)的，《北京市房屋交付質(zhì)量報(bào)告》表明，新建房屋質(zhì)量仍然問題頗多，而且這些問題在后期（尤其是保修期滿后）暴露時(shí)對已入住業(yè)主會(huì)形成較大困擾，例如在作者居住的小區(qū)，開發(fā)商遺留的小區(qū)供暖和水電專營等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響業(yè)主的生活質(zhì)量。這些問題本應(yīng)該在前期物業(yè)階段解決或提出改進(jìn)方案，但目前看來這一想法難以實(shí)現(xiàn)；第二更為重要的是，按照目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國已成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)占全部住宅小區(qū)的比例平均約為30%（除上海市的業(yè)委會(huì)成立比例達(dá)82.9%以外），其中東部地區(qū)為 37.93%，中部地區(qū)為22.17%，西部地區(qū)為33.3%（河南省物業(yè)管理協(xié)會(huì)發(fā)布的《2018年河南省物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，全省成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)平均占比不到一成，鄭州和部分省轄市剛剛超過10%）。這就意味著全國大面積的物業(yè)管理仍然處于前期物業(yè)管理階段：沒有更換前期物業(yè)管理公司，也沒有修訂前期物業(yè)服務(wù)合同，也就是說，前期物業(yè)管理中存在的問題會(huì)對整個(gè)物業(yè)的經(jīng)營管理過程持續(xù)產(chǎn)生影響。

針對這一重大的現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了大量研究，并提出了較多有意義的建議和措施；[2][3]各地政府也進(jìn)行了各種嘗試，推出了各種改革措施，但現(xiàn)實(shí)情況是前期物業(yè)帶來的問題并沒有因此得到有效地緩解。

本文認(rèn)為前期物業(yè)管理階段的問題根源在于建設(shè)方、購房者、物業(yè)企業(yè)、政府等各方參與者定位不清帶來的各方關(guān)系未能理順，在梳理各方關(guān)系現(xiàn)狀基礎(chǔ)上并結(jié)合北京市的做法，對各方關(guān)系進(jìn)行討論，認(rèn)為這些關(guān)系正在處于轉(zhuǎn)型重構(gòu)的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)行重新思考，并提出了相應(yīng)的對策。

一、前期物業(yè)管理中各參與方關(guān)系現(xiàn)狀

按照《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，前期物業(yè)管理的通用流程是：在新建商品房預(yù)售之前，建設(shè)單位需要通過招拍掛確定前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)并與之簽訂前期物業(yè)服務(wù)合同、制定業(yè)主臨時(shí)規(guī)約、并在預(yù)售合同中明確買受人接受以上內(nèi)容的合同條款；同時(shí)明確購房者同意由建設(shè)單位選聘的前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)代為查驗(yàn)并承接物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備。

這一流程涉及到建設(shè)單位、購房者、業(yè)主、前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)、政府等各主要參與方，目前看，它們之間的關(guān)系呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的情況。

（一）業(yè)主、購房者、建設(shè)單位三個(gè)名詞定義不準(zhǔn)確帶來的各方定位不清，導(dǎo)致各方關(guān)系混亂

這三者的定義出現(xiàn)了一定的交叉，帶來了現(xiàn)實(shí)的混亂：業(yè)主和購房者能不能混用？業(yè)主包不包含建設(shè)單位？

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2009年）對業(yè)主進(jìn)行了執(zhí)行層面的解釋：（1）依法登記取得或者根據(jù)《物權(quán)法》第二章第三節(jié)規(guī)定取得建筑物專有部分所有權(quán)的人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《物權(quán)法》第六章所稱的業(yè)主；（2）基于與建設(shè)單位之間的商品房買賣民事法律行為，已經(jīng)合法占有建筑物專有部分，但尚未依法辦理所有權(quán)登記的人，可以認(rèn)定為物權(quán)法第六章所稱的業(yè)主。

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》相關(guān)規(guī)定，在交房之前，預(yù)收收入不能被認(rèn)定為銷售收入，購房者的所有權(quán)并沒有被確認(rèn)；交房之前的預(yù)售合同預(yù)告登記只是對物權(quán)的一種排他性保護(hù)，但預(yù)告登記并不等于物權(quán)，也不代表購房者可以行使物權(quán)。

同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》第二章第三節(jié)規(guī)定，因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。因此，在房屋出售之前，新建商品房物權(quán)所有者應(yīng)該是開發(fā)商，那么開發(fā)商是不是業(yè)主？理論上講應(yīng)該是，但實(shí)際操作過程中，政府、建設(shè)單位、購房者等都默認(rèn)業(yè)主不含開發(fā)商，在很多規(guī)定中，業(yè)主和開發(fā)商都是獨(dú)立使用，例如《北京市前期物業(yè)服務(wù)合同示范文本》中，甲方是業(yè)主，乙方是建設(shè)單位，雙方互不包含。

綜合以上觀點(diǎn)，可以認(rèn)為新房購買者在收房并合法占有建筑物專有部分之前，不能被稱為業(yè)主，也應(yīng)該無法有效行使物權(quán)法中規(guī)定的業(yè)主的各項(xiàng)權(quán)利（以下行文中，所指業(yè)主均不包含開發(fā)商或建設(shè)單位）。

前期物業(yè)服務(wù)合同是首位購房者簽署房屋買賣合同時(shí)就要作為附件簽署，此時(shí)購房者不能以業(yè)主的名義簽訂合同，只能以購房者身份簽合同。但很多規(guī)定顯然并沒有注意這一問題，為后期物業(yè)糾紛埋下隱患。例如在《北京市前期物業(yè)服務(wù)合同示范文本》中甲方明確為業(yè)主，但簽訂這一合同時(shí)，購房者并不是業(yè)主；再例如，住建部《物業(yè)承接查驗(yàn)辦法》第七條規(guī)定，建設(shè)單位制定的臨時(shí)管理規(guī)約，應(yīng)當(dāng)對全體業(yè)主同意授權(quán)物業(yè)服務(wù)企業(yè)代為查驗(yàn)物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的事項(xiàng)作出約定；但業(yè)主只有在承接查驗(yàn)、交房完成后才會(huì)出現(xiàn)，這里明顯存在邏輯錯(cuò)誤；如果把全體業(yè)主改為全體購房者，那么，購房者并不是業(yè)主，根本無法行使業(yè)主的權(quán)利，唯一的合理做法只能是把承接查驗(yàn)放到業(yè)主身份成立以后進(jìn)行。

（二）政府相關(guān)規(guī)定不明確導(dǎo)致各方定位不清，導(dǎo)致各方關(guān)系混亂

1.政府對物業(yè)共有部位和共有設(shè)施等定義較含糊，各方圍繞共有的權(quán)屬出現(xiàn)爭議

按照建筑物區(qū)分所有權(quán)的定義，物業(yè)企業(yè)提供服務(wù)的對象是業(yè)主擁有共有權(quán)的共有部分，管理模式可以是業(yè)主自管、也可以委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)或物業(yè)服務(wù)企業(yè)。因此，明確業(yè)主擁有共有權(quán)的共有部分是開展物業(yè)管理的前提。

但目前的規(guī)定對業(yè)主擁有共有權(quán)的部位處理得極為模糊，《物權(quán)法》對建筑物內(nèi)共有部位的規(guī)定較為明確，但對于建筑物外、建筑區(qū)劃內(nèi)的業(yè)主擁有共有權(quán)的共有部分沒有明確，只是規(guī)定“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”，具體包括哪些沒有明確；延續(xù)這一做法，在《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《新建商品房買賣合同示范文本》等文件中，對于共有部分的規(guī)定也只是明確建筑物內(nèi)共有部分的內(nèi)容。

建筑物外、建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主擁有共有權(quán)的共有部分如何明確？誰來明確？采用何種方式明確？這些問題不解決，承接查驗(yàn)、共有部位收益、共有部位維修等帶來各方利益交叉，進(jìn)而引起的糾紛就難以徹底杜絕。

2.政府沒有明確前期物業(yè)管理開始時(shí)間導(dǎo)致各方定位不清，導(dǎo)致各方關(guān)系混亂

按照前文分析，購房者身份和業(yè)主身份具有本質(zhì)不同：只有業(yè)主身份確認(rèn)并達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，共有權(quán)才能成立（共有權(quán)是集合權(quán)，單一業(yè)主沒有共有權(quán)的概念），業(yè)主才能對自己擁有所有權(quán)的共有部分進(jìn)行管理，即物業(yè)管理才會(huì)出現(xiàn)，業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)才能合理合法。因此，如果不把開發(fā)商視為業(yè)主，那么前期物業(yè)合同就應(yīng)該從業(yè)主對共有部位的共有權(quán)確立時(shí)開始計(jì)算。

實(shí)務(wù)中，大部分地方規(guī)定交房之日就是業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)的時(shí)間，例如《山東省前期物業(yè)管理合同示范文本征求意見稿》明確提出：“本合同約定期限起始之日至出售房屋交付之日前發(fā)生的物業(yè)公共服務(wù)費(fèi)由甲方承擔(dān)，房屋交付之日起的物業(yè)公共服務(wù)費(fèi)由業(yè)主承擔(dān)”。

這就是說，交房之日是業(yè)主對新建住宅專有權(quán)、共有權(quán)和共同使用權(quán)全面接受的時(shí)點(diǎn)，即業(yè)主對共有部位共有權(quán)成立的時(shí)間，也應(yīng)該是前期物業(yè)開始時(shí)間。

但權(quán)威部門并沒有對前期物業(yè)管理開始時(shí)間給出一個(gè)明確的定義，《物權(quán)法》沒有相關(guān)規(guī)定，在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中有單獨(dú)的前期物業(yè)管理部分，但該部分沒有明確什么是前期物業(yè)管理，僅僅是明確了前期物業(yè)管理的結(jié)束時(shí)間：“前期物業(yè)服務(wù)合同可以約定期限；但是，期限未滿、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的物業(yè)服務(wù)合同生效的，前期物業(yè)服務(wù)合同終止”，對前期物業(yè)管理什么時(shí)候開始沒有明確。

如果不能明確前期物業(yè)管理開始時(shí)間，必然會(huì)帶來物業(yè)費(fèi)繳納時(shí)間是否合法的問題，必然會(huì)導(dǎo)致各方關(guān)系陷入混亂和爭議。

3.建筑物區(qū)分所有權(quán)不能同時(shí)確立帶來的各方關(guān)系混亂

按照以上分析，交房成為一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，是業(yè)主身份成立的標(biāo)志，也是業(yè)主所有權(quán)確立的時(shí)間。

按照建筑物區(qū)分所有權(quán)的解釋，所有權(quán)包括專有權(quán)、共有權(quán)和共同管理權(quán)。共有權(quán)依附于專有權(quán)，專有權(quán)轉(zhuǎn)讓，共有權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，這也符合“公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施應(yīng)當(dāng)與居住小區(qū)住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步交付使用”的規(guī)定。目前，各地大多規(guī)定專有部分需要經(jīng)買受人驗(yàn)收后才能交房（例如北京市《關(guān)于對新建住宅交付使用前實(shí)施房屋質(zhì)量查驗(yàn)的通知》明確2018年12月1日后，在房屋單位工程質(zhì)量竣工驗(yàn)收合格后交付使用前，由建設(shè)單位組織購房人對房屋施工質(zhì)量進(jìn)行查驗(yàn)），按照同步驗(yàn)收、同步交付使用的規(guī)定，共有部分也要經(jīng)購房人同步驗(yàn)收后才能確認(rèn)共有權(quán)并開始繳納物業(yè)費(fèi)。

住建部制定的《物業(yè)承接查驗(yàn)辦法》規(guī)定，建設(shè)單位制定的臨時(shí)管理規(guī)約，應(yīng)當(dāng)對全體業(yè)主同意授權(quán)物業(yè)服務(wù)企業(yè)代為查驗(yàn)物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的事項(xiàng)作出約定，由物業(yè)企業(yè)在交房前進(jìn)行承接查驗(yàn)，物業(yè)承接查驗(yàn)可以邀請業(yè)主（或購房者）代表參加。這里面的隱患是承接查驗(yàn)不是由購房人和建設(shè)單位兩方完成，而是由“全體業(yè)主”委托物業(yè)企業(yè)和建設(shè)單位兩方完成，問題是“全體業(yè)主”怎么來的？就算購房者可以代表業(yè)主，按照相關(guān)規(guī)定，雙1/2是業(yè)主決議通過的最低門檻，那么購房者在全部可售房屋中占比是否達(dá)到雙1/2標(biāo)準(zhǔn)？怎么認(rèn)定？誰來認(rèn)定？如果是否達(dá)到雙1/2標(biāo)準(zhǔn)無法明確，那么承接查驗(yàn)的結(jié)果合法性就需要打一個(gè)問號。在這一過程中，如果不合格或者有質(zhì)量隱患的共用部位、共用設(shè)施設(shè)備被接受，后期的隱患就會(huì)帶來物業(yè)糾紛，即使在建設(shè)單位保修期內(nèi)，業(yè)主也會(huì)把責(zé)任歸于物業(yè)企業(yè)承接驗(yàn)收這一環(huán)節(jié)。

二、北京市前期物業(yè)管理實(shí)踐的借鑒與反思

從全國各地市的做法來看，北京市的做法具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性和引領(lǐng)性，但也是新問題出現(xiàn)較多的城市。

2010年，北京頒布了新版的《北京市前期物業(yè)服務(wù)合同》示范文本，設(shè)定了一個(gè)全新的“前期物業(yè)管理”階段，即從第一位業(yè)主入住開始，到開發(fā)商向全體業(yè)主完成物業(yè)公共部位的交接為止。北京的做法是從源頭入手，重構(gòu)各方利益關(guān)系，消除造成前期物業(yè)管理不穩(wěn)定的因素：主要體現(xiàn)在把開發(fā)商和業(yè)主進(jìn)行了利益綁定，加大了開發(fā)商的責(zé)任和業(yè)主配合的義務(wù)。第一，強(qiáng)制界定在完成物業(yè)共用部分交接前，乙方（開發(fā)商）不得向甲方（業(yè)主）收取物業(yè)服務(wù)費(fèi)（第九條）；第二，強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)開發(fā)商意志向業(yè)主群體意志的轉(zhuǎn)換：在完成公共部位物業(yè)的交接之前，開發(fā)商必須協(xié)助業(yè)主成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)，并向業(yè)委會(huì)完成物業(yè)共有部分的交接查驗(yàn)（第十七條，業(yè)主大會(huì)成立并確定物業(yè)管理方式后，與乙方（建設(shè)單位）完成物業(yè)共用部分查驗(yàn)交接的，自完成查驗(yàn)交接之日起，本合同（前期物業(yè)服務(wù)合同）終止）；第三，加強(qiáng)了業(yè)主的配合責(zé)任：為了約束業(yè)主群體怠于履行成立業(yè)主大會(huì)的責(zé)任，拖延物業(yè)費(fèi)繳費(fèi)期限，要求業(yè)主在開發(fā)商發(fā)放的“業(yè)主一卡通”內(nèi)預(yù)存最多不超過12個(gè)月的物業(yè)服務(wù)費(fèi)，當(dāng)業(yè)主群體拖延成立業(yè)主大會(huì)時(shí)，開發(fā)商可以通過銀行劃轉(zhuǎn)業(yè)主預(yù)存在“業(yè)主一卡通”上的物業(yè)服務(wù)費(fèi)。[4]

北京市的做法雖然相對清晰地明確了在前期物業(yè)階段政府、購房者、業(yè)主、建設(shè)單位、物業(yè)公司等各方之間的關(guān)系：明確了前期物業(yè)費(fèi)收取時(shí)間、加大了開發(fā)商的責(zé)任、一定程度上平衡了業(yè)主和開發(fā)商之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，但也帶來許多新的問題。

首先，由于業(yè)主大會(huì)的成立是業(yè)主、政府、開發(fā)商等多方配合的結(jié)果，強(qiáng)制必須由建設(shè)單位推動(dòng)成立業(yè)主大會(huì)，這會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是建設(shè)單位為完成任務(wù)不顧程序和內(nèi)容快速推動(dòng)業(yè)主大會(huì)成立、完成共有部位的承接查驗(yàn)，導(dǎo)致業(yè)主大會(huì)和承接查驗(yàn)工作流于形式、有量而無質(zhì)；一是建設(shè)單位根本就無能為力，單方面無法完成推動(dòng)業(yè)主大會(huì)成立的任務(wù)；根據(jù)《北京市物業(yè)管理辦法立法后評估報(bào)告》的調(diào)研，2010版示范合同發(fā)布后，新的業(yè)主大會(huì)成立數(shù)量并沒有明顯增加，也就是說出現(xiàn)了第二種情況。

其次，如果業(yè)主大會(huì)成立不了，共有部分交接不能實(shí)現(xiàn)，那么物業(yè)費(fèi)就只能由開發(fā)商繳納，開發(fā)商該不該為自己無法左右的事件買單呢？

2018年2月7日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)和北京市工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于修訂<北京市前期物業(yè)服務(wù)合同>等示范文本的通知》的通知，[5]重點(diǎn)是對第九條進(jìn)行了修訂：申請辦理商品房預(yù)售許可或現(xiàn)房銷售的住宅物業(yè)項(xiàng)目，物業(yè)共用部分經(jīng)查驗(yàn)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，乙方將查驗(yàn)結(jié)果在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)顯著位置公示之日起30日后，甲方應(yīng)當(dāng)繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)。

官方對這一變動(dòng)的解釋是“此次修改前期物業(yè)服務(wù)合同示范文本，是為進(jìn)一步落實(shí)法規(guī)，體現(xiàn)簡政放權(quán)，尊重業(yè)主與建設(shè)單位雙方意愿”，這也就預(yù)示著限制建設(shè)方權(quán)利、加大業(yè)主權(quán)利的做法面臨難以克服的困難。

調(diào)整的原因是政府、開發(fā)商和業(yè)主三方博弈的結(jié)果：開發(fā)商無能為力、業(yè)主可能會(huì)為了規(guī)避繳納物業(yè)費(fèi)而采取不配合成立業(yè)主大會(huì)的做法、政府處理投訴不勝其煩，調(diào)整的結(jié)果是問題基本回到原點(diǎn)：承接查驗(yàn)、收取物業(yè)費(fèi)與成立業(yè)主大會(huì)脫鉤，甚至還有倒退，因?yàn)槌薪硬轵?yàn)、收取物業(yè)費(fèi)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，而不是按照《條物業(yè)管理例》規(guī)定的由建設(shè)單位通過招投標(biāo)確定的物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)擔(dān)，建管一體得以強(qiáng)化，建管分離無從談起。

北京市相關(guān)做法的核心在于理清各方關(guān)系，以期建立較為公平的交易規(guī)則、建立物業(yè)管理領(lǐng)域較為有效地市場化長效機(jī)制。但目前看，物業(yè)管理市場化的三個(gè)關(guān)鍵因素：賣方、買方和公平的市場交易規(guī)則發(fā)展并不同步，這也是導(dǎo)致相關(guān)改革沒有達(dá)到預(yù)期目的的主要原因。

目前看，通過一系列的改革（例如取消物業(yè)企業(yè)的資質(zhì)管理、取消物業(yè)企業(yè)的注冊資金要求、取消注冊物業(yè)師制度等），以物業(yè)服務(wù)企業(yè)為核心的賣方，其市場化程度有了極大提高：市場競爭程度日趨激烈、技術(shù)水平日益提高、服務(wù)水平快速提升等；但對于以業(yè)主為核心的買方市場化的建設(shè)以及市場交易規(guī)則的建設(shè)這兩方面進(jìn)展較慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于賣方市場化的發(fā)展進(jìn)程，這種不平衡、不充分成為阻礙物業(yè)管理進(jìn)一步市場化的重要障礙。

以業(yè)主為核心的買方市場化的建設(shè)進(jìn)步緩慢，是因?yàn)楝F(xiàn)有研究沒有厘清前期物業(yè)管理階段購房者（或業(yè)主）的個(gè)體利益演化為群體利益（或者準(zhǔn)公共利益）的具體機(jī)制，可以說物業(yè)管理背景下從個(gè)體利益到群體利益演化的具體機(jī)制是目前研究的一個(gè)空白點(diǎn)，業(yè)主群體利益是不同于社會(huì)公共利益、也不同于企業(yè)內(nèi)部群體利益的極其特殊的一類利益，需要通過深入的實(shí)證研究明確業(yè)主或購房者個(gè)體利益是在什么限制條件下、通過什么途徑、怎樣的機(jī)制一步步轉(zhuǎn)化為群體利益的，在這一過程中，業(yè)主是如何和開發(fā)商、政府、前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行博弈的，它們之間的互相嵌入是如何相互影響的？只有明確了這一過程，才能有針對性地制定出物業(yè)管理全過程業(yè)主群體準(zhǔn)公共利益的維護(hù)、運(yùn)營機(jī)制，才能進(jìn)一步推進(jìn)以業(yè)主為核心的買方市場化建設(shè)過程。

市場交易規(guī)則的建設(shè)進(jìn)展緩慢是因?yàn)檎谖飿I(yè)管理領(lǐng)域仍然處于摸著石頭過河階段，沒有完全理清在這個(gè)領(lǐng)域市場和政府的邊界，對于政府介入物業(yè)管理的形式、程度以及介入的時(shí)機(jī)、政府對開發(fā)商在物業(yè)管理階段的權(quán)責(zé)等方面的把握仍處于較為模糊的狀態(tài)，這也需要理論界進(jìn)行更為深入的理論研究，以期為政府決策提供幫助。

雖然整體上看以上兩個(gè)方面的進(jìn)展較慢，但在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》發(fā)布以后，這兩方面的建設(shè)明顯提速。在建立交易規(guī)則方面，一方面，各地紛紛推出自帶規(guī)則的“平臺(tái)式”解決方案，例如北京提出并大力推動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，破解基層治理“最后一公里”的難題，該機(jī)制的最大特點(diǎn)就是建立一個(gè)可以綜合多方力量、統(tǒng)一執(zhí)法的運(yùn)行平臺(tái)，這一機(jī)制對于需要多方合力才能實(shí)現(xiàn)良好治理的物業(yè)管理無疑是一劑對癥良方；山東在全省物業(yè)管理領(lǐng)域迅速推進(jìn)“三會(huì)三公開”（“三會(huì)”是指業(yè)主懇談會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)和物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)，“三公開”是指物業(yè)服務(wù)企業(yè)公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格、投訴渠道和方式、公共收益信息以及業(yè)主委員會(huì)公開業(yè)主自治管理標(biāo)準(zhǔn)、投訴渠道和方式、公共收益信息）制度，這一制度的核心也是搭建一個(gè)協(xié)商治理的平臺(tái)，截至2018年上半年，全省落實(shí)懇談會(huì)和“三公開”制度的小區(qū)分別達(dá)到實(shí)施物業(yè)管理小區(qū)的56%和67%，改造完成后的老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達(dá)到94%；另一方面，各地也紛紛強(qiáng)化物業(yè)服務(wù)信用體系建設(shè)、物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)等基礎(chǔ)市場規(guī)則建設(shè)，筑牢物業(yè)服務(wù)市場的法制化、信用化基石。在推進(jìn)以業(yè)主為核心的買方市場化建設(shè)過程，各地紛紛推出結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)加數(shù)字化的解決方案，例如“深圳市物業(yè)管理公眾服務(wù)”主管部門官微已在500多個(gè)小區(qū)應(yīng)用，所有業(yè)主大會(huì)的議題和表決結(jié)果都已數(shù)據(jù)化，深圳住建局還已試點(diǎn)由小區(qū)物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)與銀行簽約，通過該平臺(tái)向所有業(yè)主手機(jī)實(shí)時(shí)推送銀行賬戶流水和季度財(cái)務(wù)報(bào)表；北京市住建委開發(fā)的“北京業(yè)主”APP，該平臺(tái)是為業(yè)主決策共同事項(xiàng)建立的手機(jī)投票平臺(tái)，截至2019年1月，北京市已有800余個(gè)小區(qū)陸續(xù)上線了該APP。通過互聯(lián)網(wǎng)加數(shù)字化的手段，不僅激活了業(yè)主方參與市場運(yùn)作的積極性，也極大提升了業(yè)主參與市場化運(yùn)作的能力，對于業(yè)主方市場化進(jìn)程起到了巨大的推動(dòng)作用。

通過以上分析可以看到，理論界、實(shí)務(wù)界對于解決目前前期物業(yè)管理存在的問題進(jìn)行了各種各樣的探索，但這些探索較為零散、沒有形成較為完整的體系，本文希望通過對前期物業(yè)管理中各方作用進(jìn)行重構(gòu)回答這一問題。

三、前期物業(yè)管理中各方作用重構(gòu)路徑

前期物業(yè)管理作為連接住宅建設(shè)和使用兩個(gè)階段的關(guān)鍵中介，需要妥善解決其面臨的問題，提高業(yè)主居住質(zhì)量。綜合以上分析，本文認(rèn)為前期物業(yè)管理問題的核心在于各參與方作用沒有明確，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清的亂象，導(dǎo)致業(yè)主滿意度無法有效提高，因此，需要對各方作用重新定位，重構(gòu)各方關(guān)系。

（一）政府的作用

按照目前“放管服”的要求，政府要明確事前監(jiān)管，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。政府除了要建立交易平臺(tái)、夯實(shí)法制化、信用化的交易基礎(chǔ)外，還需要在以下方面做出改變。

1.政府要明確共有部分的定義和權(quán)屬關(guān)系，明確事前監(jiān)管

按照《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓前，在政府出具的建設(shè)條件意見書中就要明確基礎(chǔ)設(shè)施建成后的產(chǎn)權(quán)界定。但現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，政府出于慎重原則，對小區(qū)內(nèi)部很多共有部位的產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行了模糊處理，這是問題難以解決的源頭，目前的趨勢是政府已經(jīng)認(rèn)識到這一問題的重要性和緊迫性，正在逐漸加以解決，例如對小區(qū)內(nèi)的水電暖等專營部分已經(jīng)明確各自權(quán)屬、對小區(qū)內(nèi)的幼兒園和學(xué)校也已經(jīng)明確權(quán)屬等。因此，這一部分只能通過政府規(guī)劃，提前明確共有部位的權(quán)屬，其他參與方都沒有這項(xiàng)職能；在規(guī)劃明確的基礎(chǔ)上，就可以要求建設(shè)單位在共有部分交接時(shí)明確列出共有部位的名稱和權(quán)屬，盡最大可能從事前角度減少權(quán)屬不清晰帶來的隱患。

2.明確購房買受人和業(yè)主的準(zhǔn)確含義，避免亂用

對現(xiàn)有規(guī)定中，對兩者混用的情況進(jìn)行清理，明確建設(shè)單位和業(yè)主之間的關(guān)系，應(yīng)該明確交房之后，持有未出售房屋的建設(shè)單位的業(yè)主身份，但對于其如何行使業(yè)主權(quán)利可以進(jìn)行限定。

3.加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，確保業(yè)主對建筑物的所有權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利能同時(shí)成立

政府需要明確現(xiàn)有的專項(xiàng)驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收、綜合驗(yàn)收、交房驗(yàn)收、共有部分承接查驗(yàn)等各項(xiàng)驗(yàn)收之間的關(guān)系?？⒐を?yàn)收和綜合驗(yàn)收需要到政府備案，有政府背書的效果，權(quán)威性較強(qiáng)；但是由于住宅工程施工程序繁多，難以完全保證沒有質(zhì)量問題，因而需要在交房前通知業(yè)主進(jìn)行驗(yàn)收，強(qiáng)制建設(shè)單位滿足合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，否則不能按時(shí)完成交房，建設(shè)單位要承擔(dān)違約責(zé)任，這種驗(yàn)收包含建筑物本體驗(yàn)收（對應(yīng)竣工驗(yàn)收）和區(qū)劃內(nèi)共有部分驗(yàn)收（對應(yīng)綜合驗(yàn)收）兩部分，這兩部分驗(yàn)收是業(yè)主和建設(shè)單位之間的合同驗(yàn)證關(guān)系，政府的作用是制定好規(guī)則，做好事中和事后監(jiān)管，不要直接介入。

建議交房驗(yàn)收要借鑒北京市的做法，由政府制定規(guī)則，明確交房驗(yàn)收的時(shí)間在交房之前，由建設(shè)單位組織業(yè)主自行完成，切實(shí)維護(hù)業(yè)主權(quán)益。

建議共有部分承接查驗(yàn)也放在交房之前，由政府制定規(guī)則，由建設(shè)單位組織業(yè)主自行完成。由于共有部分驗(yàn)收涉及到的專項(xiàng)較多、專業(yè)性也較強(qiáng)，可以強(qiáng)制要求建設(shè)單位制定權(quán)屬清單、驗(yàn)收明細(xì)以及驗(yàn)收流程提供給業(yè)主，至于建設(shè)單位如何組織業(yè)主進(jìn)行驗(yàn)收，就交給建設(shè)單位和業(yè)主自行決定。

通過建設(shè)單位和業(yè)主之間進(jìn)行專有部分和共有部分的交接，就能實(shí)現(xiàn)建筑物區(qū)分所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能同時(shí)成立，也就能明確前期物業(yè)管理開始時(shí)間。

4.政府需要明確建設(shè)方確定物業(yè)公司的時(shí)間、業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間

如果專有部分和共有部分在交房之前都由業(yè)主進(jìn)行了驗(yàn)收，那么在驗(yàn)收之后、交房之前，政府就應(yīng)該規(guī)定由建設(shè)單位通過招拍掛的方式確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由建設(shè)單位把業(yè)主驗(yàn)收的共有部分及其相關(guān)資料移交給物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并明確交房之日要求業(yè)主簽署前期物業(yè)服務(wù)合同，作為物業(yè)買賣合同的附件。

政府需要明確前期物業(yè)管理開始時(shí)間是交房之日，物業(yè)費(fèi)繳納時(shí)間也是交房之日，交房之前的物業(yè)費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)。

政府需要進(jìn)一步明確業(yè)主繳納前期物業(yè)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)：前期物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，不能由建設(shè)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行確定。

5.政府應(yīng)強(qiáng)制業(yè)主大會(huì)的成立，培育業(yè)主的自治能力

目前看，業(yè)主大會(huì)的成立必須要借助政府的強(qiáng)制力量：一是強(qiáng)制要求建設(shè)單位提供支持和經(jīng)費(fèi)；二是強(qiáng)制要求業(yè)主及時(shí)提出成立申請；三是強(qiáng)制對不具備成立業(yè)主大會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）條件的或者具備成立條件難以成立的住宅小區(qū)，由街道、社區(qū)居委會(huì)、建設(shè)單位、業(yè)主代表組成物業(yè)管理委員會(huì)，代行業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)職責(zé)。

實(shí)踐證明，如果政府不介入，業(yè)主大會(huì)就難以成立，前期物業(yè)積累的問題會(huì)越來越多，解決難度也越來越大。

（二）業(yè)主的作用

業(yè)主作為物業(yè)市場中不可缺少的一方，要明確自己的市場主體地位，行使自己的權(quán)利、履行自己的義務(wù)。

1.業(yè)主應(yīng)明確自己的權(quán)利和義務(wù)

共有部分和專有部分的所有權(quán)人是業(yè)主本人，因此，業(yè)主應(yīng)該對專有部分和共有部分進(jìn)行驗(yàn)收。

業(yè)主應(yīng)主動(dòng)配合政府相關(guān)部門的要求，積極成立業(yè)主大會(huì)，盡快結(jié)束前期物業(yè)管理階段，盡快進(jìn)入業(yè)主自治階段，通過協(xié)商解決業(yè)主之間、業(yè)主和物業(yè)企業(yè)之間、業(yè)主和建設(shè)單位之間的矛盾。

2.建立業(yè)主介入物業(yè)服務(wù)的新模式

業(yè)主和物業(yè)企業(yè)關(guān)系的核心在于業(yè)主如何影響物業(yè)企業(yè)的經(jīng)營，[6]業(yè)主應(yīng)通過業(yè)主大會(huì)的決議對抗物業(yè)服務(wù)企業(yè)以“經(jīng)營自由”為由拒絕“四資”（公共資料、資金、資產(chǎn)、資源）公開與移交的做法，逐步對物業(yè)服務(wù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營施加實(shí)質(zhì)性影響。研究表明，業(yè)主對物業(yè)服務(wù)水平的評價(jià)和物業(yè)企業(yè)內(nèi)部對物業(yè)服務(wù)水平的評價(jià)，兩者的評價(jià)結(jié)論在統(tǒng)計(jì)層面存在明顯偏差：前者的評價(jià)結(jié)果低于后者，也就是說物業(yè)企業(yè)內(nèi)部并不承認(rèn)業(yè)主的評價(jià)結(jié)論，這就很可能導(dǎo)致物業(yè)評價(jià)結(jié)果的內(nèi)外部惡性循環(huán)，也很可能導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)質(zhì)量無法真正有效地提高，只有業(yè)主對物業(yè)企業(yè)內(nèi)部的評價(jià)施加影響，才能打破這一循環(huán)過程。

（三）前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)的作用

前期物業(yè)企業(yè)是受建設(shè)單位委托，管理業(yè)主擁有所有權(quán)的住宅小區(qū)的共有部分。由于前期物業(yè)管理時(shí)間（從交房開始到業(yè)主大會(huì)成立并選聘新的物業(yè)企業(yè)為止）已經(jīng)壓縮到很短的一段時(shí)間，物業(yè)服務(wù)企業(yè)必須盡可能在有限時(shí)間內(nèi)展示自己的物業(yè)服務(wù)水平，物業(yè)企業(yè)必須進(jìn)行開放式管理，吸引業(yè)主介入物業(yè)服務(wù)過程，否則當(dāng)業(yè)主大會(huì)成立后，前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)就難以續(xù)約。

（四）建設(shè)單位的作用

建設(shè)單位需要組織業(yè)主在交房之前進(jìn)行建房驗(yàn)收和共有部分的承接查驗(yàn)；建設(shè)單位需要在業(yè)主驗(yàn)收之后、交房之前選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)；建設(shè)單位需要提供交房之前的物業(yè)管理費(fèi)用；建設(shè)單位需要提供業(yè)主大會(huì)成立所需經(jīng)費(fèi)，協(xié)助政府相關(guān)部門促進(jìn)業(yè)主大會(huì)的成立。

通過重構(gòu)各方在前期物業(yè)管理中的作用，就可以明確各方邊界，減少因邊界交叉帶來的各種糾紛，最終提高業(yè)主滿意度。

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責(zé)任編輯：王明洲