劉小晏

摘 要：我國的社會救助從單一的最低生活保障制度演變?yōu)橛舍t(yī)療救助、教育救助等八項制度組成的救助體系。通過分析我國社會救助體系的基本構成和發(fā)展狀況，發(fā)現(xiàn)社會救助體系存在城鄉(xiāng)割裂、制度分散等問題，在此基礎上探討未來社會救助體系發(fā)展的整合路徑。

關鍵詞：社會救助;救助制度;整合路徑

中圖分類號：C913.7? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0052-03

國務院發(fā)布的《社會救助暫行辦法》（2014年）標志著我國社會救助制度在法制層面的建立，形成了以最低生活保障、五保制度、醫(yī)療救助、臨時救助等八項救助制度為內容的社會救助體系。民政部2018年8月第二季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城市低保保障人員為1 092.9萬人，農村低保保障人員為3 593.8萬人。隨著社會經濟的發(fā)展，我國貧困標準不斷上調、社會救助體系進行不同角度的整合，社會救助者的數(shù)量不斷增加，并在救助的形式、內容上進行豐富。隨著社會經濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民在其生活和需求方面的不同，我國的社會救助制度逐漸從低層次的保障貧困人口的基本生活向高層次的綜合性救助體系進行轉變，進入了從絕對貧困人口的救助向相對貧困人口擴展的關鍵時期。通過解讀社會救助制度的相關概念、梳理其政策的發(fā)展歷程以及針對救助體系中存在的問題進行整合，建立一套在制度、區(qū)域等方面完整的社會救助體系是目前我國兜底制度建設需要突破的核心問題。

一、我國的社會救助體系

（一）我國社會救助制度的發(fā)展歷程

1.最低生活保障制度的建立與發(fā)展。我國的社會救助工作率先從城市展開，民政部1979年召開的城市社會救助會議明確強調城鎮(zhèn)的救助對象應該是無固定收入、基本生活困難等這類人群，并計劃在城鎮(zhèn)修建養(yǎng)老院、托老所等機構，這是我國首次把社會救助的建設納入到發(fā)展的一次會議。而我國的最低社會保障制度最早出現(xiàn)于20世紀50年代的計劃經濟體制下，1993年率先在上海進行試點，在上海試點取得成功后逐漸向大連、廣州等城市推廣。1994年，《農村五保供養(yǎng)工作條例》頒布，針對五保供養(yǎng)，在其對象、內容以及形式上做了明確規(guī)定，并在其財產處理、監(jiān)督管理等方面也進行了具體規(guī)定。1996年，民政部在農村建設會議中提出，應該把農村低保制度的建立工作放在首位?！冻鞘芯用裆钭畹捅Ｕ蠗l例》（1999年）的公布，使最低生活保障制度擁有了自己的法規(guī)性文件，標志著城市低保制度的全面實施和社會救助工作的全面發(fā)展;2006年的農村工作會議中，中央提出了農村的最低生活保障制度應該在全國范圍內建立的要求;根據(jù)這些文件要求并結合實際試點效果，2007年7月，我國的農村最低生活保障制度從部分省市試點推向全國，進入了全面發(fā)展階段。

2.專項救助制度的建立和發(fā)展。災害救助方面，國務院發(fā)布了《國家自然災害救助應急預案》（2006年）、《自然災害救助條例》（2016年）等相關法律法規(guī)，對災害救助的規(guī)章制度、過程、資金等進行了制定，解決了災民的生產和生活方面的問題。醫(yī)療救助方面，衛(wèi)生部、民政部以及財政部于2003年2月針對農村大病建立了專項救助制度;并于2005年3月在城市正式開啟了試點工作，在2008年底實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的全區(qū)域覆蓋。教育救助方面，2001年國務院針對農村貧困家庭，給學生提出了在義務教育期間的“兩免一補”政策，即在學雜費、書本費方面全免，在寄宿生生活費方面進行補助。2007年5月，我國開始以國家勵志獎學金、勤工助學、學費減免等方式在職業(yè)學校以及高等學校建立了教育資助體系。住房救助方面，早在20世紀90年代初就進行了城市的住房救助試點工作，《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（1999年）、《經濟適用住房管理辦法》（2007年）等文件的公布，中央針對城市低收入家庭在住房方面提供了以廉租房、經濟適用房、租房補貼為形式的住房救助制度。

《社會救助暫行辦法》（2014）的出臺，標志著我國社會救助體系的基本形成，從最低生活保障、醫(yī)療、就業(yè)、災害等方面詳細地規(guī)定了各項救助內容，是我國第一部教完整的社會救助行政法規(guī)。

（二）我國社會救助體系的基本構成

1.最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家、政府針對基本生活難以維持的貧困家庭所制定的一項社會救助項目[1]，該制度是保障人民基本生活的一項政策，是社會保障體系中的安全網，由于不同地區(qū)之間經濟發(fā)展不平衡，最低生活保障水平也有所不同。國家為保障全體貧困人員的基本生活水平，從財政中撥付專項資金負擔最低生活保障制度所需支出，而居民個人不需要付出任何費用，旨在維護人民的基本生活，保持社會穩(wěn)定。這項制度的施行，是國家責任的體現(xiàn)，通常是通過測算維持貧困人口基本生活的實際需要的最低費用來確定救助標準[2]。這項制度不僅能保證貧困群體的基本生活，還能夠在一定程度上縮短貧富差距，緩解因為無法保證正常生活帶來的社會不穩(wěn)定因素。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助制度是針對貧困家庭以個人繳費部分的補貼以及自費部分的補助為方式的救助制度，并以多方位的方式來籌集資金，其救助標準因區(qū)域、經濟發(fā)展、救助基金等的不同而有所差異。

3.農村五保供養(yǎng)制度。按照《農村五保供養(yǎng)工作條例》文件的要求，應該對農村中存在無勞動能力、無生活來源等問題的各類群體提供生活照料和物質幫助，即保吃、保住、保穿、保醫(yī)、保葬，簡稱五保。供養(yǎng)標準根據(jù)當?shù)剞r村的平均生活水平進行確定，以集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的方式來提供服務。

4.住房救助制度。我國的住房救助制度的方式主要是房屋的出租、修繕、重建等，救助對象主要是困難家庭、特殊家庭等。在城市主要是以廉租房的形式進行;農村主要是住房的修繕、搬遷、新建以及恢復重建。住房救助制度采取政府救助和社會力量參與的原則，資金來源于地方政府的財政預算、社會捐贈以及國家財政補貼等等。

5.流浪乞討人員救助制度。國務院關于《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003年）主要針對城市中的流浪乞討人員進行救助，這也標志著流浪乞討人員救助制度的建立。2009年，公安部、財政部等部委規(guī)定，縣級以上城市應當設置流浪乞討人員救助站，在尊重救助對象的受助意愿下，對其進行救助，并對救助工作進行管理、監(jiān)督;而流浪乞討人員進行求助時，救助站虛提供返回其住所或家庭的交通費、臨時住處、醫(yī)療等方面的救助。

6.法律援助制度。法律援助制度主要是給經濟困難者提供法律幫助的制度，其標志是2003年發(fā)布的《法律援助條例》，此條例的發(fā)布為公民提供了公平的司法保障;司法部于2009年建立了法律援助工作司，推進了法律援助制度的發(fā)展。

7.教育救助制度。教育救助制度是通過減免學雜費、免費提供教科書、提供助學金、生活補助等方式，幫助貧困學生完成相關階段的學習，以最終解決其可持續(xù)生計為目標的一項救助措施。

8.臨時救助制度。臨時救助制度主要用于由于交通事故、火災和重大疾病等特殊原因造成生活暫時困難的家庭，以及因生活必需品的支出導致家庭出現(xiàn)困難的最低生活保障的家庭實施階段性的生活救助。與城市相比，臨時救助制度對農村的覆蓋面更廣、支持力度更大。

9.自然災害救助制度。自然災害救助制度是指自然災害給人民造成損失后，政府以及社會團體以經濟補償、物質幫助等方式給予救濟的制度。中央針對自然災害設立了專項的救災資金，并要求各省市建立災害救助物質儲備庫，以保障災后人民基本生活的恢復與重建。

我國的社會救助體系已從單一的最低生活保障制度演變?yōu)橛砂藗€救助制度組成的體系，如農村五保、醫(yī)療救助和臨時救助等，是我國一項兜底性救助制度。

（三）我國社會救助制度的現(xiàn)狀

由民政部2018年第二季度數(shù)據(jù)可知，全國辦理了提供住宿的社會服務機構3.2萬個，床位423.3萬張，收留撫養(yǎng)37.2萬人。城市最低生活保障人員676.6萬戶、1 138.7萬人，城市低保平均標準563元/人·月，比2018年第一季度增長2%;農村最低生活保障對象676.6萬戶、3 695.2萬人，農村低保平均標準381.86元/人·月，比2018年第一季度增長3%;救助農村特困人員457.2萬人，比同年第一季度下降3萬人;在參加基本醫(yī)療保險方面資助2 018萬人，臨時救助方面422.4萬人次，社會救助上的支出為1 157.9億元（見下表）。由此可以看出，我國城鄉(xiāng)享受最低生活保障救助和醫(yī)療救助等的人越來越多，社會救助覆蓋面逐漸變寬，救助標準逐漸提高，但存在著救助總體水平偏低、區(qū)域與區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間差距較大、中央財政對各省市、城鄉(xiāng)的社會救助支出水平不均等問題。

二、我國社會救助體系存在的問題

第一，總體救助水平偏低，不同對象之間差距較大。作為保障社會成員基本生存權的最后一道防線，社會救助必須在同一時期保持基本物質生活水平的原則[3]。而城鄉(xiāng)一體化要求救助項目覆蓋所有的城市和農村，其實質在于保障城鄉(xiāng)居民權利平等，即所有基本權利在社會成員間的平等分配與平等保護[4]。城市和農村的困難人員在社會救助方面應該獲得平等救助的權利，不能因為地區(qū)的不平衡發(fā)展和經濟社會狀況進行區(qū)別對待。由民政部發(fā)布的相關數(shù)據(jù)可知，2018年第二季度城市的平均低保標準為563元/人·月，而同季度農村的平均低保標準為381.86元/人·月。城市低保保障標準最高的省份是上海市，其保障標準為1 070元/人·月，城市最低保障標準最低的省份新疆維吾爾自區(qū)，其標準為419元/人·月;而農村低保平均標準最高和最低的省份分別是上海市和云南省，其保障標準分別為1 070元/人·月、279.75元/人·月。城市最低保障標準水平最低的省份比農村最低保障標準水平最低的省份高出139.25元/人·月。由此可見，我國的社會救助保障在區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間有明顯的差異。2018第二季度數(shù)據(jù)顯示，城市低保的平均標準是農村低保平均標準的0.68倍，城鄉(xiāng)之間標準差距過大會導致社會救助在水平、數(shù)量和質量方面的明顯差異。

第二，管理部門碎片化，缺乏有效的監(jiān)督和問責機制。《社會救助暫行辦法》規(guī)定了由各級行政政府部門共同組成社會救助管理部門，但在實際工作中缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調，未將各專項救助的責任和工作落實到具體部門，存在著部門交叉和職能重疊，易造成人員和資金的浪費。同時，《社會救助暫行辦法》第12條規(guī)定了管理部分濫用行為的處罰情形，但是缺乏對其救助權利的監(jiān)督與問責，未構建完善的追責程序，導致公民應有的合法救助權利因種種原因難獲得救濟。

第三，信息化建設不完善。部分地方政府部門尤其是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構或辦事處，由于資金、辦事人員數(shù)量和技術水平等限制，網站技術管理落后和信息更新滯后，不能為社會及時提供救助信息和服務。我國在經濟的不斷發(fā)展中形成了農民工這一獨特群體，具有流動性強的特點。這一群體的社會救助信息不斷發(fā)生變化，社會救助工作人員針對這類人群在信息收集反饋上有些困難，而信息的延遲會導致這類人群無法享受社會救助的權利，其公平性原則難以得到保證。

三、我國社會救助體系的整合路徑

第一，整合城鄉(xiāng)低保和專項救助標準。從目前的社會救助情況來看，在專項的住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等制度方面，農村的待遇標準滯后于城市，要運用城市的經濟發(fā)展帶動農村的救助水平。在保障標準上要及時調整，并遵循以下原則：一是應科學適度地調整城鄉(xiāng)低保水平，避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象和達不到扶貧的目的;二是應隨著經濟水平的提高、城鄉(xiāng)居民人均實際收入的增長而及時提高城鄉(xiāng)低保水平，也應在經濟發(fā)展不景氣時適度下調，通過對保障標準的動態(tài)調整來達到城鄉(xiāng)救助水平的平等。

第二，積極完善城鄉(xiāng)社會救助法律程序。我國的社會救助各項制度在實施過程中遵守的是各種辦法、條例、通知，在法律層面上還沒有進行統(tǒng)一的立法。所以，可以根據(jù)各條例、辦法等在實施過程中的共同點，針對申請程序、資金來源、職責、監(jiān)督管理等方面建立法律層面的統(tǒng)一立法。

第三，統(tǒng)一救助信息管理系統(tǒng)?！渡鐣戎鷷盒修k法》中規(guī)定了各級政府應該針對社會救助建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)社會救助在信息上的互相連通和資源共享，但針對細節(jié)問題并沒有做出具體的規(guī)定。因此，可以在瞄準和甄別的基礎之上對救助對象的基本信息進行錄入和建檔立卡，并對這些信息聯(lián)網處理，以方便進行查詢;而針對流動性較強的農民工，應該建立專項的農民工社會救助信息系統(tǒng)，并進行全國聯(lián)網，定期更新農民工的信息動態(tài)，及時地進行社會救助。

第四，確立以脫貧導向式的救助理念。目前，我國社會救助的理念主要是針對救助對象在貨幣、物質上給予直接的長期性幫扶，而社會救助在未來的發(fā)展趨勢中應該以導向式的救助理念進行整合。古人有云：“授人以魚不如授人以漁?！贬槍ι鐣戎鷮ο?，直接性的幫扶手段只能解決目前的困境，想要達到脫貧，就需從源頭就行解決。例如，對救助對象進行就業(yè)培訓等等。建立以脫貧為導向的救助理念，利用社會救助的積極性作用來實現(xiàn)救助對象的自救。

參考文獻：

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[3]? 李春根，賴志杰.論城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的構建[J].財政研究，2010，（3）.

[4]? 常健，符曉薇.公共政策的公平之度：權利平等與特殊保護[J].文史哲，2009，（3）.