孟永麗

摘要：自我國財政性教育經(jīng)費支出對GDP占比達4%以來，雖然國家財政對教育投入的增速放緩，但教育經(jīng)費總量仍維持在較高水平，高校的財政專項經(jīng)費規(guī)模尤為可觀，各高校實施專項績效管理勢在必行。文章基于質(zhì)量管理循環(huán)理論，按照專項計劃、執(zhí)行、檢查和反饋四個管理環(huán)節(jié)，開展高校財政專項經(jīng)費績效管理研究。研究發(fā)現(xiàn)部分高校專項績效管理存在管理辦法缺失，計劃不合理，執(zhí)行不規(guī)范，檢查不到位，結(jié)果反饋不暢等問題，文章提出相應(yīng)建議，以期提高專項管理水平，切實發(fā)揮專項效用。

關(guān)鍵詞：高校;財政專項;績效管理;建議

一、引言

2010～2020年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》曾明確“要加大教育投入，保證教育財政撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長”。統(tǒng)計2008～2016年教育部部門決算資料（詳見表1）發(fā)現(xiàn)，2012年前財政對教育的投入逐年增加，尤其是高等教育投入，2012年后逐漸趨于平穩(wěn)。近年來，財政撥款支出占比趨于50%～55%之間，高等教育支出占比趨于80%，其中高等教育項目支出占比趨于40%（詳見圖1）。教育部部門決算中的高等教育項目支出是高校財政專項經(jīng)費支出的重要組成部分，高校財政專項經(jīng)費占比將保持穩(wěn)定數(shù)額。為此，確保高校財政專項經(jīng)費?？顚Ｓ?，切實發(fā)揮財政資金效益，各高校實施專項績效管理勢在必行。

二、質(zhì)量管理循環(huán)理論應(yīng)用

由休哈特（Walter A. Shewhat）提出的質(zhì)量管理循環(huán)理論，提倡質(zhì)量管理按計劃（P-Plan）、執(zhí)行（D-Do）、檢查（C-Check）、處理（A-Action）四個環(huán)節(jié)依次實施且循環(huán)往復(fù)。P環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，制定目標方針及具體實施方案;D環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，執(zhí)行P環(huán)節(jié)制定的實施方案;C環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，對檢查分析實施方案的結(jié)果，找出存在的問題;A環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，處理檢查結(jié)果，將成功的經(jīng)驗標準化、流程化，將未解決的問題轉(zhuǎn)入下一個循環(huán)，尋求優(yōu)化方法。該理論以質(zhì)量管理循環(huán)作為核心工具，使管理過程在有效控制狀態(tài)下產(chǎn)生符合預(yù)期目標的成果或效益。

質(zhì)量管理循環(huán)理論自提出以來，在后人不斷改進和完善的基礎(chǔ)上，其運轉(zhuǎn)程序愈加嚴謹、管理層次愈加多樣、管理方法愈加先進，管理效果愈加明顯，逐漸被各類質(zhì)量管理活動所運用?；谠摾碚?，本文所述高校財政專項經(jīng)費績效管理，是指管理者為實現(xiàn)財政專項的績效目標，開展的專項計劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過程管理活動。高校財政專項績效管理各個環(huán)節(jié)的任務(wù)分解情況如圖2所示。專項計劃環(huán)節(jié)，高校按照專項資金規(guī)定用途，結(jié)合學(xué)校實際情況，設(shè)定專項績效目標，進行可行性研究論證，制定專項實施方案，細化預(yù)算項，報由教育、財政等上級主管部門審核批準。專項執(zhí)行環(huán)節(jié)，高校按照上級批復(fù)及國家相關(guān)政策規(guī)定，實際開展落實專項工作，確保?？顚Ｓ玫耐瑫r，力爭最大程度實現(xiàn)專項績效目標。專項檢查環(huán)節(jié)，主要包括績效評價和監(jiān)督檢查，貫穿專項始終，高校應(yīng)建立檢查機制、加強檢查力度，密切關(guān)注績效目標實現(xiàn)情況，保證資金支出合理合法合規(guī)。專項反饋環(huán)節(jié)，高校分析檢查結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，將好的經(jīng)驗標準化、流程化，繼續(xù)應(yīng)用到以后的專項管理工作中，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，針對未解決的問題吸取教訓(xùn)，尋求改良做法并運用到下一年的專項管理過程。

三、高校財政專項經(jīng)費績效管理現(xiàn)狀

高校財政專項經(jīng)費種類可概括為“6+1”型，即中央高校改善基本辦學(xué)條件專項資金、中央高校教育教學(xué)改革專項資金、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金、中央高校捐贈配比專項資金、中央高校管理改革等績效撥款及其他。高校財政專項經(jīng)費績效管理相關(guān)政策規(guī)定，近年來“從無到有”，目前正處于“從有到優(yōu)”的優(yōu)化階段，逐步建立起“專項計劃有目標、專項執(zhí)行有監(jiān)控、專項完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績效管理機制。本文按照發(fā)布日期，對現(xiàn)有相關(guān)文件進行了梳理總結(jié)，詳見表2。

我國高校財政專項經(jīng)費績效管理仍處于起步落實階段，雖然國家層面陸續(xù)出臺相關(guān)制度文件，但大部分高校由于觀念轉(zhuǎn)換滯后，政策執(zhí)行力度不明顯，績效管理效用尚不能切實發(fā)揮。目前，各類高校財政專項經(jīng)費績效管理主要存在如下問題。

1. 專項管理辦法缺失，保障機制不健全。近年來，教育部協(xié)同財政部、科技部等主管部委陸續(xù)出臺了各項高校財政專項資金管理辦法，如《國家重點實驗室專項經(jīng)費管理辦法》《中央級普通高校捐贈收入財政配比資金管理暫行辦法》《中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費管理辦法》《高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃專項資金管理辦法》《中央高校教育教學(xué)改革專項資金管理辦法》《中央高校管理改革等績效撥款管理辦法》等，明確各專項的預(yù)算管理、支出和決算管理、績效評價和監(jiān)督檢查要求。但高校實際執(zhí)行時，往往績效管理理念淡薄，沒能按要求結(jié)合學(xué)校實際制定專項項目和資金管理辦法，界定項目申報、實施、監(jiān)管環(huán)節(jié)各部門職責(zé)，明確專項具體計劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過程管理細節(jié)，進而難以保障專項績效目標的實現(xiàn)。

2. 專項計劃不合理，統(tǒng)籌效用有限。目前，財政經(jīng)費撥款機制趨向于由高校按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用資金，比如教育教學(xué)改革、基本科研業(yè)務(wù)費、雙一流、捐贈配比、績效撥款等專項。高校統(tǒng)籌安排使用資金，在平衡考慮資金現(xiàn)時效益（如財政經(jīng)費能否按期花完）和遠期效益（如財政經(jīng)費實際使用成效）兩個因素時，往往傾向于前者，導(dǎo)致高校專項經(jīng)費安排的支離破碎，只能在專項支持范圍內(nèi)“撒芝麻鹽”，項目安排沒有長遠規(guī)劃，不能凝聚力量切實提高辦學(xué)質(zhì)量，促進學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。專項預(yù)算申報時，高校過于看重項目預(yù)算總額，立足多占多要，而忽略預(yù)算編制前期對項目科學(xué)性、合理性和必要性論證，沒有按要求認真設(shè)立專項績效目標，沒有建立項目庫，并結(jié)合學(xué)校實際及時更新項目與排序，進而為后續(xù)項目的順利實施設(shè)置障礙。

3. 專項執(zhí)行不規(guī)范，績效目標偏離。高校財政專項執(zhí)行不規(guī)范，偏離圍繞提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，促進學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展設(shè)定的專項績效目標。部分高校過于重視專項執(zhí)行進度，執(zhí)行過程中以管理者意志和經(jīng)驗為準繩，預(yù)算意識淡薄，專項預(yù)算時有調(diào)整，更有甚者忽視專項經(jīng)費?？顚Ｓ玫囊?guī)定，擴大專項資金支持范圍，支持學(xué)校日常運轉(zhuǎn)需要，項目建設(shè)成效偏離績效目標。部分跨年申報項目，項目執(zhí)行條件較申報時發(fā)生變化，高校不能及時上報，與主管部門溝通，及時履行項目預(yù)算調(diào)整手續(xù)，導(dǎo)致專項執(zhí)行進度緩慢，財政資金沉淀，降低財政資金使用效益，違背財政專項經(jīng)費設(shè)立的初衷。

4. 專項檢查不到位，風(fēng)險防范不足。對高校財政專項經(jīng)費的監(jiān)督檢查應(yīng)貫穿專項始終，而實際執(zhí)行時，高校往往缺少有效的內(nèi)部監(jiān)督檢查，對事前和事中的監(jiān)督只是停留在制度上，沒有安排專職或兼職人員去實際跟蹤監(jiān)督檢查專項的實施，控制專項資金風(fēng)險，密切關(guān)注績效目標實現(xiàn)情況。近年來，教育部每年組織高校對財政專項實施績效自評，并組織績效自評復(fù)核，但部分高校重視程度不夠，存有僥幸心理，不能按要求及時完成自評工作或只是浮于形式。雖然教育部去年要求各高校自評范圍全覆蓋，但部分高校重視程度不夠，很多類財政專項的績效評價工作并沒有實際落實。另外，財政專項績效評價體系因?qū)ｍ楊悇e不同而不同，體系與指標的設(shè)置有待完善，潛在專項實施與績效目標偏離的風(fēng)險。

5. 結(jié)果反饋不暢，管理效率下降。高校沒能很好地分析總結(jié)財政專項監(jiān)督檢查和績效評價的結(jié)果，進而將好的經(jīng)驗予以標準化、流程化，將不好的教訓(xùn)整改落實，完善、規(guī)范學(xué)校財政專項經(jīng)費的管理機制，致使監(jiān)督檢查與績效評價失去現(xiàn)實意義，質(zhì)量管理循環(huán)脫節(jié)，專項管理效率下降。

四、高校財政專項經(jīng)費績效管理建議

（一）完善專項管理辦法，健全保障機制

在上級主管部門出臺一系列財政專項資金管理辦法的基礎(chǔ)上，各高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際情況，按專項類別制定學(xué)校的專項項目和資金管理辦法，界定項目申報、實施、監(jiān)管環(huán)節(jié)各部門職責(zé)，明確專項具體計劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過程管理細節(jié)，進而保障專項績效目標的實現(xiàn)。各高校應(yīng)根據(jù)其財政專項經(jīng)費的種類及規(guī)模，考慮是否成立專門的管理機構(gòu)，或指定專職人員，負責(zé)專項績效管理的全過程跟蹤與監(jiān)督，健全高校財政專項管理機制。

（二）合理計劃安排，最大化統(tǒng)籌效用

各高校在統(tǒng)籌安排專項資金時，應(yīng)綜合考慮資金的現(xiàn)時效益和遠期效益，切勿只重前者，要結(jié)合學(xué)校實際合理計劃安排，長遠部署，凝聚資金力量切實解決學(xué)校的重點、難點問題，進而提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，促進學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。各高校在申報專項預(yù)算時，要加強預(yù)算編制前期對項目科學(xué)性、合理性和必要性論證，認真設(shè)立專項績效目標，真正建立項目庫，并結(jié)合學(xué)校實際及時更新項目與排序，提高項目管理效率及資金使用效益。

（三）規(guī)范專項執(zhí)行，立足績效目標

各高校應(yīng)強化預(yù)算意識，嚴格按照批復(fù)的預(yù)算規(guī)范執(zhí)行，若專項執(zhí)行條件確實發(fā)生變化，各高校應(yīng)及時履行集體決策程序，積極與上級主管部門溝通，履行項目預(yù)算調(diào)整手續(xù)，盡快完成項目與資金的調(diào)整，切實提高財政資金使用效益。各高校在財政專項經(jīng)費執(zhí)行過程中，要時刻立足設(shè)定的專項績效目標，專項實施是否能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)定的產(chǎn)出、效益及滿意度指標，發(fā)現(xiàn)偏離績效目標時，應(yīng)盡快查找原因并予以糾正，確保專項資金?？顚Ｓ?，專項效用切實發(fā)揮。

（四）落實專項檢查，理順反饋機制

各高校應(yīng)按專項類別安排專職或兼職人員實際跟蹤專項的實施，負責(zé)監(jiān)督檢查專項日常實施的規(guī)范性，密切關(guān)注績效目標實現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，必要時追究問責(zé)。各高校應(yīng)分類別制定專項績效自評方案，在項目執(zhí)行年度終了或項目執(zhí)行完畢時，組織專項執(zhí)行部門及歸口管理部門開展專項績效自評，形成專項自評報告。各高校應(yīng)建立學(xué)校層面的財政專項經(jīng)費獎懲機制，對無論是日常監(jiān)督檢查還是績效自評的結(jié)果，都應(yīng)認真分析總結(jié)，將好的經(jīng)驗予以標準化、流程化，將不好的教訓(xùn)整改落實，應(yīng)用到以后的財政專項管理中，逐步完善、規(guī)范學(xué)校財政專項經(jīng)費的管理機制，控制專項資金風(fēng)險，提高專項管理效率。

參考文獻：

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[3]林珊，許持.績效管理理論視角下高校財政專項資金管理研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（09）.

*基金項目：基本科研業(yè)務(wù)費 “高校財政專項經(jīng)費績效管理研究”基金（項目編號：O16JB00120）。

（作者單位：北京交通大學(xué)）