劉 姝 彤

(中國(guó)傳媒大學(xué) 政治與法律學(xué)院，北京 100024)

特朗普自就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)所實(shí)施的一系列內(nèi)政外交政策都頗具爭(zhēng)議。特別是面對(duì)國(guó)際社會(huì)中的眾多組織和協(xié)定，特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)頻繁背棄承諾，撕毀條約，被人們戲謔為“一言不合就退群”、更有人發(fā)問(wèn)“還有多少群供美國(guó)可退”。其實(shí)，美國(guó)退群的行為不是自特朗普上臺(tái)才開(kāi)始，而是有歷史可尋，只是特朗普不同尋常的總統(tǒng)風(fēng)格和一退再退很是抓人眼球。反映到當(dāng)下階段就突出表現(xiàn)為特朗普“美國(guó)優(yōu)先”執(zhí)政理念下的“退群行動(dòng)”。對(duì)于國(guó)際組織，美國(guó)在“進(jìn)”與“退”、“去”與“留”之間，其政策可謂是“初一”“十五”不一樣。

一、美國(guó)加入國(guó)際組織“初一”“十五”不一樣的進(jìn)程回顧

一戰(zhàn)結(jié)束后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)威爾遜提出了“十四點(diǎn)計(jì)劃”并以此為基礎(chǔ)倡導(dǎo)建立國(guó)際聯(lián)盟，表面上宣稱(chēng)“不管是大國(guó)還是小國(guó)，一起合作來(lái)維持和平”，實(shí)則是借英法戰(zhàn)后不振的時(shí)機(jī)，想取而代之在全球推行美國(guó)霸權(quán)。這是美國(guó)在國(guó)際多邊舞臺(tái)上的第一次重要嘗試，只是《凡爾賽條約》最終受限于國(guó)內(nèi)政治的原因，未得到美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。

二戰(zhàn)從歐洲打響一直到太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之前，美國(guó)并沒(méi)有心思宣稱(chēng)“全人類(lèi)的利益以及國(guó)際道義”，而是忙于和交戰(zhàn)雙方做軍火生意，大發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)橫財(cái)并不斷開(kāi)拓世界市場(chǎng)。等到戰(zhàn)爭(zhēng)打到“家門(mén)口”，參戰(zhàn)方精疲力竭，美國(guó)才權(quán)衡利弊加入國(guó)際反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，按照自身的利益需求倡導(dǎo)成立了諸多國(guó)際組織(如聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等)，美國(guó)在其中享受著超額權(quán)力并占盡了便宜。在近幾十年的發(fā)展過(guò)程中如果哪些國(guó)際組織在發(fā)展過(guò)程中違反了美國(guó)的初衷不能使之如愿以?xún)?，美?guó)就認(rèn)為世界虧待了美國(guó)，就會(huì)“退群”以“獨(dú)善其身”。

1982年，美國(guó)拒不簽署它曾極力推動(dòng)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并以此為武器約束他國(guó)行動(dòng)，目的是維護(hù)美國(guó)海洋霸權(quán)。

1984年，美國(guó)里根總統(tǒng)指責(zé)聯(lián)合國(guó)教科文組織存在政治左傾和管理不善等諸多問(wèn)題，退出聯(lián)合國(guó)教科文組織(第一次退出)。

1985年，美國(guó)干涉尼加拉瓜國(guó)內(nèi)的民族革命，向其海域布雷并造成多起安全事故。尼加拉瓜一紙?jiān)V狀將美國(guó)告上聯(lián)合國(guó)國(guó)際法庭。美國(guó)拒絕接受?chē)?guó)際法庭的宣判并退出。

1995年，美國(guó)多次批評(píng)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織官僚主義、效率低下，一面宣稱(chēng)“機(jī)構(gòu)改革尚未失敗”，一面又借口財(cái)政預(yù)算困難，拖欠巨額會(huì)費(fèi)并退出。

2001年，美國(guó)因聯(lián)合國(guó)反對(duì)種族主義大會(huì)的文件中含有批評(píng)其盟友以色列在被占領(lǐng)土實(shí)行種族隔離政策的字眼，攜以色列一起宣布退出。同年，美國(guó)為突破國(guó)際條約對(duì)軍備武器的限制，打造攻防兼?zhèn)涞膽?zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)，宣布退出1972年簽署的限制反彈道導(dǎo)彈部署數(shù)量的條約。

2002年，美國(guó)為避免美國(guó)人成為審判對(duì)象，要求在國(guó)際刑事審判中享受特權(quán)，在遭到國(guó)際社會(huì)一致反對(duì)后，竟威脅不再參與聯(lián)合國(guó)維和事務(wù)，并退出《國(guó)際刑事法院規(guī)約》。

2017年1月23日，特朗普宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)的首個(gè)工作日簽署的首個(gè)總統(tǒng)令即宣布廢除上屆奧巴馬政府的重大政治遺產(chǎn)——跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(TPP)。6月1日特朗普總統(tǒng)宣布退出“極大損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)、損害美國(guó)工人、摧毀煤炭工業(yè)”的《巴黎協(xié)定》。這并不是美國(guó)第一次在應(yīng)對(duì)氣候變化中“退群”。2001年小布什上臺(tái)后就廢除了1999年民主黨總統(tǒng)克林頓簽署的《京都議定書(shū)》。此外，特朗普還排斥北美自貿(mào)協(xié)定，稱(chēng)它是美國(guó)有史以來(lái)簽署的“最糟糕的貿(mào)易協(xié)議”。10月12日，美國(guó)以不斷增長(zhǎng)的會(huì)費(fèi)、對(duì)盟國(guó)以色列的政治偏見(jiàn)以及需要進(jìn)行組織變革三大理由退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，這是繼2003年重新加入該組織后美國(guó)又一次宣布退出。12月2日，美國(guó)宣布將退出2016年9月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《難民和移民問(wèn)題紐約宣言》。

2018年5月8日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普高調(diào)宣布美國(guó)單方面退出關(guān)于解決伊朗核問(wèn)題的《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》。8月，特朗普總統(tǒng)接受彭博新聞社(Bloomberg News)采訪時(shí)稱(chēng)：“如果進(jìn)展得不順利，我就會(huì)退出WTO”，同時(shí)關(guān)于美國(guó)政府將否決 WTO 大法官再任命的消息傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。10月美國(guó)又先后宣布退出萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟，退出與俄羅斯于1987年簽訂的《中導(dǎo)條約》。

簡(jiǎn)單回顧不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)已經(jīng)退出或者將來(lái)要提上退出日程的國(guó)際組織，都是美國(guó)沒(méi)有否決權(quán)、在程序上不享有特權(quán)并且難以從操作層面上影響他國(guó)意志和改變他國(guó)行為的多邊機(jī)制。美國(guó)通過(guò)拖欠會(huì)費(fèi)、退出或威脅退出之舉，擾亂、架空相關(guān)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)[1]，倒逼國(guó)際組織朝著有利于美國(guó)意愿的方向發(fā)展，這就是“美國(guó)優(yōu)先”原則在美國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系中的體現(xiàn)。

二、美國(guó)對(duì)國(guó)際組織態(tài)度“初一”“十五”不一樣的原因分析

無(wú)論美國(guó)的態(tài)度怎樣變化，其決策的核心邏輯沒(méi)有絲毫變更，那就是堅(jiān)定地維護(hù)所宣稱(chēng)的美國(guó)利益至上?！懊绹?guó)優(yōu)先”的理念雖是特朗普競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)時(shí)公然提出的口號(hào)，長(zhǎng)期以來(lái)卻一直也是美國(guó)處理國(guó)際事務(wù)包括與國(guó)際組織關(guān)系時(shí)所秉承的核心原則。另外，美國(guó)加入或者退出國(guó)際組織還受到以下幾個(gè)因素的影響。

(一)總統(tǒng)個(gè)人因素

對(duì)于相對(duì)需要集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的外交決策而言，總統(tǒng)個(gè)性、黨派信念有時(shí)確實(shí)能起決定作用。[2]領(lǐng)導(dǎo)人在外交事務(wù)方面的影響總是不能小視的。《凡爾賽條約》作為一戰(zhàn)后謀劃世界格局的綱領(lǐng)性文件，由于缺少列強(qiáng)之一美國(guó)的加入，致使國(guó)際聯(lián)盟先天不足，最終不幸夭折。其中時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)威爾遜個(gè)人固執(zhí)僵化的態(tài)度也阻塞了國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《凡爾賽條約》的最后通道。[3]而現(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普自競(jìng)選開(kāi)始就展現(xiàn)出與民主黨所固有的政治精英形象截然相反的氣質(zhì)，在很大程度上緩解了美國(guó)民眾對(duì)民主黨長(zhǎng)期執(zhí)政所固化的政治精英氣質(zhì)產(chǎn)生的審美疲勞，而他提出的一系列的民粹主義思想更是激揚(yáng)了普通群眾的情緒，諸如“讓美國(guó)再次偉大”的口號(hào)抑或更加具體的“增加就業(yè)”“保護(hù)工人”等都滿(mǎn)足了美國(guó)民眾的需求。而且自特朗普上臺(tái)后，在制定內(nèi)政外交政策中盡顯商人本色。從他反復(fù)威脅退出 FTA 協(xié)定、首次外出訪問(wèn)便“敲詐”沙特巨額軍購(gòu)協(xié)議等情況看，他顯然是把外交簡(jiǎn)單化為生意來(lái)做了，而且是一錘子買(mǎi)賣(mài)的生意，只要今天得到實(shí)惠，管他明天如何。[4]與之前民主黨正好相反并走向它的相對(duì)面，履行競(jìng)選承諾，接二連三地退群符合特朗普總統(tǒng)的個(gè)人特征。

(二)政黨理念

在對(duì)外政策上，共和黨通常更加強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)實(shí)力外交，保守主義色彩鮮明，更像是國(guó)際關(guān)系理論中的現(xiàn)實(shí)主義流派。其外交建立在堅(jiān)實(shí)的民族國(guó)家利益基礎(chǔ)之上，而不是理想主義流派想象中的虛幻的國(guó)際社會(huì)的共同利益。往前追溯，同屬共和黨的里根總統(tǒng)和小布什政府對(duì)環(huán)境政治亦持消極態(tài)度。里根就任美國(guó)總統(tǒng)后下的第一道命令就是放松對(duì)石油的控制。小布什政府相當(dāng)重視能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與之相對(duì)的是，民主黨似乎比共和黨更關(guān)心氣候變化以及環(huán)境議題，這也常常成為兩黨競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。除了弱化以環(huán)境政治為代表的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，共和黨領(lǐng)袖普遍更加強(qiáng)調(diào)回歸傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義所看重的軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。里根政府時(shí)期放松商業(yè)管制，大力擴(kuò)充軍備，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)在歷經(jīng)1981—1982年的衰退后重新茁壯成長(zhǎng)，并在軍事上拖垮了蘇聯(lián)。小布什任期內(nèi)發(fā)動(dòng)了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)?，F(xiàn)任的特朗普總統(tǒng)在國(guó)防方面亦不甘落后，提出增加500億美元的支出預(yù)算安排，計(jì)劃增加80艘海軍艦艇，增加量占美國(guó)現(xiàn)有軍艦數(shù)量的30%。

(三)政黨制度

與單一政黨執(zhí)政相比，實(shí)行兩黨以及多黨制的政治制度有一個(gè)明顯的缺陷，那就是難以確保政策的連續(xù)性，特別是當(dāng)前后兩屆總統(tǒng)來(lái)自政見(jiàn)紛爭(zhēng)明顯的黨派時(shí)，“易破難立”的尷尬局面就會(huì)凸顯。二戰(zhàn)后的一段時(shí)間，美國(guó)民主、共和兩黨在斗爭(zhēng)中尚能堅(jiān)持“黨爭(zhēng)不過(guò)?！钡脑瓌t，即政黨分歧往往集中于國(guó)內(nèi)議題，在對(duì)外政策上保持一致。這一態(tài)勢(shì)確實(shí)持續(xù)了很多年，當(dāng)然這也與共和黨一直到1994年歷時(shí)40年才重回國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)有關(guān)。當(dāng)政黨矛盾突破限制外溢到外交領(lǐng)域時(shí)，每當(dāng)白宮易主，美國(guó)的對(duì)外政策就要重新布局。當(dāng)下，特朗普總統(tǒng)退出《巴黎協(xié)定》和當(dāng)年小布什總統(tǒng)退出《京都議定書(shū)》是一樣的邏輯。奧巴馬政府時(shí)期喧囂的亞太再平衡戰(zhàn)略今已無(wú)人問(wèn)津，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》更被特朗普一就任就推翻。這些都來(lái)自政黨政治的選舉周期，新總統(tǒng)上臺(tái)后必將調(diào)整前任政府的內(nèi)外政策以布好自己陣營(yíng)的利益盤(pán)。另外，當(dāng)執(zhí)掌國(guó)會(huì)的多數(shù)派不和總統(tǒng)處于同一陣營(yíng)時(shí)，比如奧巴馬政府時(shí)期就面臨這樣的局面，面臨共和黨陣營(yíng)的牽制，總統(tǒng)往往會(huì)采取“紆回”戰(zhàn)略，在某些議題上不追求立法，轉(zhuǎn)而通過(guò)行使總統(tǒng)令暫時(shí)安置。當(dāng)下一任總統(tǒng)不滿(mǎn)于這些政策時(shí)，可以輕而易舉地推翻。當(dāng)然特朗普總統(tǒng)當(dāng)下是推翻了奧巴馬政府的諸多政策，但他自己也要面對(duì)來(lái)自另一黨派的掣肘。這種輕易“破”而無(wú)法有效“立”的困境，經(jīng)常使美國(guó)內(nèi)外政策陷入否定與被否定的惡性循環(huán)。

(四)單邊主義傳統(tǒng)

對(duì)于“單邊主義”，國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有統(tǒng)一明確的定義，但通常具有以下含義：國(guó)際社會(huì)中具有舉足輕重地位的國(guó)家,為了落實(shí)對(duì)本國(guó)有利的外交政策,公然違反國(guó)際關(guān)系民主化的潮流，不顧他國(guó)利益，拒絕采取多邊和協(xié)商的途徑，我行我素的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)也一直以當(dāng)今世界秩序的締造者自居，并到處干涉充當(dāng)世界秩序的警察。這樣一種認(rèn)知使得美國(guó)將國(guó)際組織理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾暈橥卣棺陨砝婧托麚P(yáng)價(jià)值觀的工具。但凡有國(guó)際制度違背美國(guó)的意愿，美國(guó)就要退之。近年來(lái)伴隨著國(guó)際關(guān)系民主化的趨勢(shì)，美國(guó)霸權(quán)與國(guó)際民主制度之間的矛盾就更加突出。

聯(lián)合國(guó)教科文組織為了保護(hù)文化多樣性并防止其被大國(guó)操縱，采取一國(guó)一票簡(jiǎn)單多數(shù)的投票機(jī)制，這樣的機(jī)制不同于安理會(huì)的否決權(quán)，導(dǎo)致大國(guó)難以憑一國(guó)之力操縱投票結(jié)果。195個(gè)成員國(guó)，美國(guó)才只有一票，常常的結(jié)果是，美國(guó)的意見(jiàn)只代表個(gè)人，并不能影響集體，比如在是否接納巴勒斯坦時(shí)，美國(guó)拉攏盟國(guó)一共才湊到了 14 票，完全無(wú)法左右大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的投票結(jié)果。47個(gè)成員國(guó)由聯(lián)合國(guó)大會(huì)按區(qū)域選舉產(chǎn)生，使得廣大亞非拉國(guó)家共占有34個(gè)席位，東歐有6席，西歐及其他國(guó)家集團(tuán)僅7席。這種利于國(guó)際關(guān)系民主化的選舉規(guī)則使得亞非拉等發(fā)展中國(guó)家的席位數(shù)遠(yuǎn)超美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家在“人權(quán)”問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)越來(lái)越重要。面對(duì)這樣的局面，美國(guó)常常難以控制投票結(jié)果，特別是在以色列問(wèn)題上，美國(guó)不再“順心遂意”，恐怕這才是美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的真正原因吧。

三、美國(guó)頻繁退群可能造成的影響

美國(guó)總統(tǒng)特朗普的退群行動(dòng)在全世界引起了廣泛的關(guān)注和持續(xù)的討論。對(duì)美國(guó)而言，特朗普政府出于對(duì)選票的追求實(shí)施的一系列措施，短期內(nèi)可能獲得相當(dāng)?shù)拿褚庵С郑聦?shí)證明確是這樣，但是對(duì)美國(guó)國(guó)際信譽(yù)的影響卻不可估量。更為重要的是，鑒于美國(guó)對(duì)當(dāng)今世界秩序事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)地位，其退群導(dǎo)致全球治理諸多領(lǐng)域的供給與需求矛盾突出，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生不好的示范效應(yīng)，引得其他國(guó)家效仿，最終損害的是以國(guó)際多邊機(jī)制為代表的國(guó)際合作。

(一)領(lǐng)導(dǎo)力不足，影響多邊機(jī)制的效力

國(guó)際格局中大國(guó)的合作所產(chǎn)生的集體領(lǐng)導(dǎo)力和強(qiáng)大的示范效應(yīng)，是重要國(guó)際議程得以通過(guò)并順利推行的壓艙石。首先，從直接影響來(lái)看，“退群”意味著美國(guó)從國(guó)際機(jī)制的“供給者”變成“坐享其成者”和“搭便車(chē)者”，打破了國(guó)際社會(huì)中既有的公共產(chǎn)品供應(yīng)模式，進(jìn)一步惡化了供不應(yīng)求的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀，進(jìn)一步擴(kuò)大了供給與需求之間的差額，并影響其他國(guó)家的供給意愿，直接打擊國(guó)際協(xié)定的現(xiàn)實(shí)有效性，這是對(duì)既定國(guó)際秩序的顛覆和破壞。聯(lián)合國(guó)教科文組織在保護(hù)世界遺產(chǎn)和維護(hù)文化多樣性上凝聚著世界共識(shí)，美國(guó)在二戰(zhàn)后幫助建立了聯(lián)合國(guó)教科文組織，然而美國(guó)多次以政治目的為由拒絕繳納會(huì)費(fèi)并退出，是對(duì)自身主導(dǎo)的國(guó)際秩序和當(dāng)下國(guó)際治理體系的否定。其二是向多邊組織提供資金援助的力度大打折扣。以人權(quán)理事會(huì)為例，人權(quán)理事會(huì)60%的財(cái)政預(yù)算都依賴(lài)成員國(guó)的自愿捐款，其中美國(guó)每年提供的2000萬(wàn)經(jīng)費(fèi)占全部款項(xiàng)的近一半，美國(guó)退出怕是會(huì)對(duì)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。美國(guó)也深諳此道，通過(guò)退出或威脅退出，擾亂、架空相關(guān)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逼迫國(guó)際機(jī)構(gòu)朝著有利于自己的方向改革。

(二)引發(fā)不良示范效應(yīng)，削弱國(guó)際合作的信心

特朗普的孤立主義和保守主義這些“逆全球化”思潮以及片面追求自身國(guó)家利益而損害全人類(lèi)共同利益的行為，損害了國(guó)際社會(huì)多年來(lái)苦心培育的契約精神和多邊主義前景，對(duì)本就不景氣的全球化進(jìn)程造成打擊，從多邊到單邊，這是一種歷史倒退。面對(duì)美國(guó)的“一退再退”，雖然目前還沒(méi)有出現(xiàn)明顯的跟風(fēng)趨勢(shì)，但難以預(yù)測(cè)各國(guó)的心意是否搖擺以及未來(lái)在利益盤(pán)算時(shí)沒(méi)有倒戈之勢(shì)。以《巴黎協(xié)定》為例，雖然中國(guó)、歐盟等國(guó)際社會(huì)中的主要國(guó)家都譴責(zé)了美國(guó)的單邊主義行動(dòng)，公開(kāi)表示了繼續(xù)推進(jìn)《巴黎協(xié)定》的決心，但是美國(guó)作為碳排放第二的大國(guó)，公然退出《巴黎協(xié)定》，不履行節(jié)能減排的責(zé)任，其他國(guó)家難免心生疑慮，從而影響參與氣候合作的意愿，削弱參與全球氣候治理的動(dòng)力，打擊應(yīng)對(duì)全球氣候變化的信心。如果美國(guó)的孤立主義和單邊行為在全世界各個(gè)領(lǐng)域蔓延，各國(guó)都欲在多邊主義中尋求自身利益最大化和在全球治理中搭乘他國(guó)便車(chē)使自身坐享其成，那么各國(guó)就會(huì)尋求國(guó)內(nèi)政策的改變，最終使世界重回以鄰為壑的危機(jī)時(shí)代。