摘要：我國(guó)全面普及九年義務(wù)教育，取得了歷史性成就。目前正在扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化改革，但均衡度還不夠高、城鄉(xiāng)差距有待縮小等問(wèn)題依然存在，“農(nóng)村弱、城市擠”等現(xiàn)象依然凸顯，亟待解決。針對(duì)性為破除進(jìn)城務(wù)工人員子女異地就學(xué)的阻礙，改革隨遷子女就學(xué)機(jī)制；針對(duì)大班額現(xiàn)象突出的問(wèn)題，實(shí)施消除大班額計(jì)劃；改善鄉(xiāng)村學(xué)校教育較弱的情況，從師資、交通、硬件等角度提出建議；改善輟學(xué)兒童情況，改革控輟保學(xué)機(jī)制；改變城鄉(xiāng)學(xué)校條件差距大的問(wèn)題，科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 義務(wù)教育 一體化 完善機(jī)制 教育公平

對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的理解（簡(jiǎn)稱(chēng)一體化）。主要解決一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題：“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展”內(nèi)涵。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化逐步消除城鄉(xiāng)差距的主要途徑包括促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中，義務(wù)教育作為教育的根基，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展就顯得尤為重要。我國(guó)實(shí)行的九年義務(wù)教育制度是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。

一、問(wèn)題的提出

為了推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育的一體化，亟待解決的問(wèn)題如下：

（一）城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出

2015年，全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校56人以上大班額共有48.9萬(wàn)個(gè)，大班額比例為14.1%；66人以上超大班額有17.3萬(wàn)個(gè)，超大班額比例為4.99%。從區(qū)域上看，主要集中在中西部。東中西部大班額比例分別為9.4%、18.8%、14.9%，四分之三集中在中西部縣鎮(zhèn)，其中湖南、江西、河南、寧夏、廣西大班額比例超過(guò)20%。從城鄉(xiāng)上看，主要集中在城鎮(zhèn)。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村大班額比例分別分18.2%、19.7%、5%。從學(xué)段上看，小學(xué)比初中數(shù)量多、初中比小學(xué)比例高。小學(xué)、初中大班額分別有31萬(wàn)、18萬(wàn)個(gè)，比例分別為12.1%和19.9%。

（二）鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)較弱

全國(guó)有七成的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)分布在鄉(xiāng)村，半數(shù)以上鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生規(guī)模不足100人。2015年，全國(guó)共有小學(xué)19.1萬(wàn)所，教學(xué)點(diǎn)9.3萬(wàn)個(gè)，總計(jì)28.4萬(wàn)所，其中鄉(xiāng)村地區(qū)有小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)20萬(wàn)所，占總數(shù)的70.6%。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（不足100人的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)）有11萬(wàn)多所，占鄉(xiāng)村學(xué)?？倲?shù)的55.7%。近七成小規(guī)模學(xué)校，學(xué)生人數(shù)不足50人。大多為不完整學(xué)制。教師素質(zhì)較弱，大多數(shù)教師不愿到鄉(xiāng)村教學(xué)。

（三）個(gè)別地區(qū)義務(wù)教育輟學(xué)率較高

初中階段學(xué)生累計(jì)輟學(xué)率在17.6%-31%間，遠(yuǎn)超出國(guó)家最近一次公布的初中輟學(xué)率（三年觀測(cè)值）為2.6%的水平。而其他研究者發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村地區(qū)初中學(xué)生的輟學(xué)率高達(dá)56%。包括在初中階段就已經(jīng)輟學(xué)的學(xué)生和初中畢業(yè)后沒(méi)有進(jìn)入高中繼續(xù)上學(xué)的學(xué)生，中國(guó)中學(xué)階段入學(xué)率最大的降幅出現(xiàn)在上高中前。研究顯示，超過(guò)一半（51.2%-53.5%）的貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)生沒(méi)有上高中。盡管中國(guó)大城市中有超過(guò)90%的學(xué)生都上了高中，但我們的研究證實(shí)，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)不到一半的學(xué)生在初中畢業(yè)之后會(huì)繼續(xù)上高中。

（四）城鄉(xiāng)學(xué)校設(shè)施條件差距大

“縣域內(nèi)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化”是指把一個(gè)區(qū)域、一個(gè)縣域的義務(wù)教育作為一個(gè)整體。對(duì)一個(gè)區(qū)、一個(gè)縣的義務(wù)教育做到學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策調(diào)整統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)（免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi)、逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）”政策城鄉(xiāng)全覆蓋。

二、推進(jìn)“一體化改革發(fā)展”的價(jià)值意義

義務(wù)教育是教育工作的重中之重，是國(guó)家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)性事業(yè)。

（一）提升國(guó)民整體素質(zhì)

國(guó)民受教育程度高，國(guó)民整體素質(zhì)才能得到提高。2017年，小學(xué)：在校生100937000人，比上年增加180.69萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.82%；畢業(yè)生1565.90萬(wàn)人，比上年增加58.45萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.88%。小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)達(dá)到99.91%。初中：在校生44420600人，比上年增加112.69萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.60%；畢業(yè)生1397.47萬(wàn)人，比上年減少26.40萬(wàn)人，下降1.85%。初中階段毛入學(xué)率103.5%。由此可以見(jiàn)得：我國(guó)義務(wù)教育落實(shí)情況較好，適齡兒童得到應(yīng)有的教育，提升了我國(guó)國(guó)民的整體素質(zhì)。

（二）擴(kuò)大社會(huì)基本流動(dòng)空間

索羅多指出：“教育是使人從社會(huì)底層向社會(huì)上層流動(dòng)的電梯?！绷x務(wù)教育作為教育的基礎(chǔ)在城鄉(xiāng)一體化的情況下，鄉(xiāng)村底層人民能夠通過(guò)人才培養(yǎng)機(jī)制得到平等的教育，更公平更容易進(jìn)入好的學(xué)校，通過(guò)好的就業(yè)崗位來(lái)改變命運(yùn)，使教育實(shí)現(xiàn)了它的基本意義：影響社會(huì)人才體系的變化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使社會(huì)人才基本流動(dòng)空間擴(kuò)大。

（三）優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)

中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的總體特征是，得分值較低的底層群體出現(xiàn)了明顯的向上流動(dòng)的趨勢(shì)。中間層的某些群體主要是中下群體，有所擴(kuò)大。但是，從總的社會(huì)結(jié)構(gòu)圖形看，大體上還是屬于底層比較大的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征，基本上可以說(shuō)是“土字型社會(huì)結(jié)構(gòu)”。與此相反，橄欖形結(jié)構(gòu)，顧名思義是“兩頭小，中間大”的似球狀體結(jié)構(gòu)，龐大的中產(chǎn)階級(jí)具有對(duì)社會(huì)貧富分化較強(qiáng)調(diào)節(jié)功能和對(duì)社會(huì)利益沖突較強(qiáng)的緩沖功能。義務(wù)教育縣域內(nèi)一體化，能縮小城鄉(xiāng)之間居民整體素質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)水平的差異，長(zhǎng)此以往，使社會(huì)呈現(xiàn)一種橄欖形的結(jié)構(gòu)，能夠較好實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的要求，使社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)中堅(jiān)力量發(fā)揮作用，擴(kuò)大了教育資源流通渠道。

三、完善機(jī)制與路徑

（一）為了解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出的問(wèn)題，基于堵不如疏，疏不如引的觀念，實(shí)施消除大班額計(jì)劃

其一，擴(kuò)大學(xué)位供給。統(tǒng)籌“十三五”期間義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，新建和改擴(kuò)建校園校舍，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)大班額問(wèn)題。

其二，合理分流學(xué)生。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)施學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)或?qū)W校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式促進(jìn)均衡發(fā)展，限制班額超標(biāo)學(xué)校招生人數(shù)。

其三，控制產(chǎn)生大班額學(xué)校的招生人數(shù)?？刂朴写蟀囝~學(xué)校的招生人數(shù)，避免產(chǎn)生新的大班額。

消除大班額時(shí)特別注意要處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，充分利用好現(xiàn)有資源。注意不得盲目建設(shè)城鎮(zhèn)學(xué)校和撤并鄉(xiāng)村學(xué)校，不得集中建設(shè)義務(wù)教育園區(qū)和超大規(guī)模學(xué)校，不得建設(shè)豪華學(xué)校。

（二）為破除進(jìn)城務(wù)工人員子女異地就學(xué)的阻礙，提出“兩為主”（堅(jiān)持以流入地政府管理為主、以公辦中小學(xué)為主，保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育）和“兩納入”（將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，推行按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi)），強(qiáng)調(diào)建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，全面應(yīng)用全國(guó)學(xué)籍系統(tǒng)組織小學(xué)入學(xué)、小升初工作，嚴(yán)格實(shí)行“一人一籍、籍隨人走”。

（三）為了改善鄉(xiāng)村學(xué)校教育較弱的情況，努力辦好鄉(xiāng)村教育

1.針對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)生有校太遠(yuǎn)、無(wú)校可上的問(wèn)題：

保障學(xué)生就近上學(xué)的需要。農(nóng)村小學(xué)1至3年級(jí)學(xué)生原則上不寄宿，就近走讀上學(xué)。解決好學(xué)生上下學(xué)交通問(wèn)題：保證學(xué)生交通安全和不因交通問(wèn)題而輟學(xué)。堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。已經(jīng)撤并的學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)，按程序予以恢復(fù)。

2.針對(duì)鄉(xiāng)村師資隊(duì)伍方面較弱的問(wèn)題：

（1）招進(jìn)來(lái)：教師招聘：全面推進(jìn)教師“縣管校聘”改革，按照教師職業(yè)特點(diǎn)和崗位要求，由教育部門(mén)和用人學(xué)校制定教師招聘計(jì)劃，因地制宜主導(dǎo)招聘活動(dòng)，人事編制部門(mén)配套實(shí)施，切實(shí)改變教師與其他人員“一刀切”式招聘方式。教師調(diào)配：優(yōu)先分配鄉(xiāng)村學(xué)校教職工編制和崗位數(shù)量，統(tǒng)籌調(diào)配編內(nèi)教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員問(wèn)題。教師交流：推動(dòng)城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師每學(xué)年到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。

（2）留得住：落實(shí)生活補(bǔ)助政策。實(shí)行鄉(xiāng)村教師工資傾斜政策，落實(shí)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村教師工資平均水平比城鎮(zhèn)教師工資平均水平高5%—10%比例等措施，吸引優(yōu)秀教師扎根鄉(xiāng)村。建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度。縣域內(nèi)持證鄉(xiāng)村教師在就醫(yī)、乘車(chē)等辦理個(gè)人事項(xiàng)時(shí)與軍人等特殊群體依法優(yōu)先，使廣大鄉(xiāng)村教師有更多的榮譽(yù)感和實(shí)際獲得感。完善鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展保障機(jī)制。合理設(shè)置并逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)村學(xué)校中級(jí)、高級(jí)教師崗位比例，逐步改變鄉(xiāng)村教師評(píng)聘“僧多粥少”現(xiàn)象，落實(shí)中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)聘結(jié)合政策，確保鄉(xiāng)村學(xué)校教師職稱(chēng)即評(píng)即聘。改善鄉(xiāng)村教師生活條件。將符合條件的邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校教師納入當(dāng)?shù)卣》勘Ｕ象w系并優(yōu)先保障，加快邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，積極配套生活文娛設(shè)施。

（四）改善輟學(xué)兒童情況，改革控輟保學(xué)機(jī)制。

落實(shí)政府主體責(zé)任：真正落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展地位，切實(shí)保障教育投入符合國(guó)家要求并逐年增長(zhǎng)，縣級(jí)政府要完善控輟保學(xué)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)督導(dǎo)，嚴(yán)格考核，督促監(jiān)護(hù)人送適齡兒童、少年入學(xué)并完成義務(wù)教育。

落實(shí)部門(mén)和監(jiān)護(hù)人責(zé)任：落實(shí)縣級(jí)教育行政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村（居）委會(huì)、學(xué)校和適齡兒童父母或其他監(jiān)護(hù)人控輟保學(xué)責(zé)任，建立控輟保學(xué)目標(biāo)責(zé)任制和聯(lián)控聯(lián)保機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施追責(zé)問(wèn)責(zé)制度。學(xué)校要落實(shí)輟學(xué)學(xué)生勸返、登記和書(shū)面報(bào)告制度，勸返無(wú)效的，應(yīng)書(shū)面報(bào)告縣級(jí)教育行政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)。居委會(huì)和村委會(huì)要協(xié)助政府做好控輟保學(xué)工作。

加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)：縣級(jí)教育行政部門(mén)要依托全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)建立控輟保學(xué)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族等重點(diǎn)地區(qū)，初中等重點(diǎn)學(xué)段，以及流動(dòng)留守兒童、家庭經(jīng)濟(jì)貧困兒童等重點(diǎn)群體的監(jiān)控，做到無(wú)盲區(qū)全程監(jiān)控、動(dòng)態(tài)管理、落實(shí)責(zé)任、及時(shí)勸返。

（五）改變城鄉(xiāng)學(xué)校條件差距大的問(wèn)題，科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

硬件方面，在生均校舍面積、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均圖書(shū)占比、生均實(shí)驗(yàn)設(shè)備設(shè)施、師生比等方面，為鄉(xiāng)村學(xué)校提供與城鎮(zhèn)學(xué)校水平相當(dāng)?shù)挠布O(shè)施，完善寄宿制學(xué)校、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，提升鄉(xiāng)村學(xué)校信息化水平。

管理方面，重點(diǎn)提高偏遠(yuǎn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校管理服務(wù)水平，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校提供工勤和教學(xué)輔助服務(wù)。

保障方面，適當(dāng)提高寄宿制學(xué)校、規(guī)模較小學(xué)校、北方取暖地區(qū)學(xué)校和自然災(zāi)害發(fā)生較為頻繁的地區(qū)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助水平，提高學(xué)校防御災(zāi)害及正常運(yùn)轉(zhuǎn)水平，保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

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（作者簡(jiǎn)介：羅琰文，重慶南開(kāi)中學(xué)，研究方向：法學(xué)。）