劉娟

【摘? 要】“省直管縣”財政體制是目前完善我國地方財政體制的重要改革方向。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，市管縣的財政體制產(chǎn)生了很多問題與缺陷，縣級政府不僅缺乏相應(yīng)的財源，而且承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，導(dǎo)致縣級政府的公共服務(wù)提供嚴重落后于需求。因此，本文在相關(guān)理論分析的基礎(chǔ)上，以浙江“省直管縣”財政體制改革模式為研究對象，通過對浙江“省直管縣”財政體制改革實踐進行分析與研究，以期為完善我國財政體制的措施提供一點啟示與借鑒。

【關(guān)鍵詞】財政體制;省直管縣;浙江模式

引言

省直管縣的財政體制是指由“省—市—縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級管理，減少“市”這個行政層次，對縣的財政管理由省級政府接管，實行省直管縣。我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的， 其主要目的主要是激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，進一步加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展步伐，以城帶鄉(xiāng)，發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。從30多年該體制的實際狀況來看，這個體制在對吸納縣域富余勞動力、推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展等方面起到了一定的積極作用。但隨著計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變以及政府行為邏輯的變遷，市管縣體制下“市刮縣”、“市卡縣”的問題日益突出，基層政府事權(quán)與財權(quán)不對稱等問題逐漸暴露。

同時，由于“省直管縣”的體制尚處于探索試點階段，現(xiàn)有的研究更多的是針對省直管線體制的行政管理和事權(quán)劃分等層面展開的，而對財政體制改革方面的專項研究還相對較少。駱祖春（2010）通過分析省直管縣改革的直接效應(yīng)，認為改革后各縣（市）的財政收支增長速度、公共資金運轉(zhuǎn)效率等都得到了提升，但其忽略了縣級公共服務(wù)水平是否得到了相應(yīng)提升這一問題;孫開（2011）認為財政體制改革應(yīng)該以縣級財政為重點整合的政策著力點，構(gòu)建與縣級基層政府責(zé)任相匹配的基本財力長效保障機制，建立轄區(qū)內(nèi)和跨轄區(qū)的地方財政轉(zhuǎn)移支付體系，但卻沒有對體質(zhì)變遷后市級政府的職能轉(zhuǎn)變相應(yīng)規(guī)范;六叔申，呂凱波（2012）基于公共衛(wèi)生服務(wù)水平提升的研究，得出政府實力強弱的匹配結(jié)構(gòu)差異會影響財政體制改革的效果，但因為其選取的公共服務(wù)指標(biāo)過于單一，所以結(jié)果不具有很強的說服力。

因此，如何通過合理的指標(biāo)體系對省直管縣的體制進行分析，就變得尤為重要。我國多數(shù)省份陸續(xù)進行財政省直管縣試點改革，主要有浙江省的財稅合一制度、江西省的重點困難縣傾斜制度、遼寧省的“留利于縣”和海南省的行政管縣等。浙江省作為試點較早的地區(qū)，其省直管縣的體制已經(jīng)相對健全，并且部分縣市近幾年也在全國百強縣中嶄露頭角，這足以說明其體制的優(yōu)越性。本文從浙江省省直管縣體制下公共服務(wù)水平的變化為切入點，力圖找到浙江省發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗，為全國其他地區(qū)的發(fā)展提供借鑒。

1省以下財政體制現(xiàn)狀及存在的問題

1.1省以下財政體制現(xiàn)狀

我國目前現(xiàn)行的省以下的財政管理體制，主要表現(xiàn)出省市分管的兩重格局，既有省管縣，又有市管縣，這兩種管理方式并存就構(gòu)成了省級地方政府的財政管理體制;其次，在政府收入劃分方面，在綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)出多樣化的劃分方式;另外，在轉(zhuǎn)移支付方面，省以下的政府也存在體系尚不健全，風(fēng)格迥異的變化態(tài)勢。

（1）省管縣與市管縣并存

目前，省以下財政體制大致可以劃分為省管縣與市管縣兩大類。所謂省直管縣是指省級政府直接管理市與縣兩級財政，財政管理范圍包括地方政府間在支出責(zé)任和事權(quán)、收入的劃分;省對下各項結(jié)算補助、轉(zhuǎn)移支付補助、預(yù)算資金調(diào)度、專項撥款補助等等。省管縣財政體制下，市級政府沒有管理縣的職能，也不能直接與縣級發(fā)生財政關(guān)系。市管縣財政管理體制即省先和地市劃分事權(quán)，省直接對市進行轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助、專項撥款補助、預(yù)算資金調(diào)度等等，縣級財政則由市直接管理，在省對市的財政體制大框架下，明確確定市縣之間的財政體制，劃分市與縣間的事權(quán)與支出責(zé)任和收入范圍，市負責(zé)對縣進行轉(zhuǎn)移各項結(jié)算補助、支付補助、預(yù)算資金調(diào)度、專項撥款補助等等。

（2）省以下政府收入的劃分

受經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異的影響，省以下政府間收入劃分形式多樣，大致可以分為以下幾種情況：①將主要行業(yè)或者支柱產(chǎn)業(yè)收入劃歸省級，市縣不參與分享;②劃歸市或者縣（市）固定收入的稅種較多，但是主體稅種不足;③多數(shù)省將收入規(guī)模較大、收入穩(wěn)定的稅種劃為省與市或者省與縣共享收入。

（3）省以下轉(zhuǎn)移支付體系

2009年起，為了進一步規(guī)范我國財政轉(zhuǎn)移支付制度，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付被簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付包括原財力性轉(zhuǎn)移支付，主要是將補助數(shù)額相對穩(wěn)定、原列入專項轉(zhuǎn)移支付的教育、公共安全、社會保障與就業(yè)、一般公共服務(wù)等支出改為一般性轉(zhuǎn)移支付。雖然我國各省根據(jù)本地的實際情況，在客觀因素選取以及稅收返還比例系數(shù)的確定方面還存在和中央對省轉(zhuǎn)移支付不盡完全相同的規(guī)定，但是基本上還是根據(jù)中央對省的轉(zhuǎn)移支付形式設(shè)計省對下轉(zhuǎn)移支付體系。

1.2省以下財政體制存在的問題

我國當(dāng)前省以下的財政體制，是政府早期進行體制改革時不斷探索的結(jié)果，雖已施行多年，但由于在設(shè)計之初對省以下的政府發(fā)展體系評估不足，同時在后期也沒有進行相對應(yīng)的措施改革和修正，長年累積，就導(dǎo)致該體制出現(xiàn)了諸多不可回避的問題。

一是過多的政府層級影響分稅制效果。我國《憲法》規(guī)定，政府層次以四級制為主。但是事實情況是，我國政府層級已經(jīng)變成了五個層次，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)?？h不僅在行政上從屬于市，在財政制度上也事實上從屬于市。分稅制的理論與大量實踐表明，政府層級越多，就要求更多的稅種與稅源在各級政府間進行分配。我國目前開征的稅收共有18個稅種，其在數(shù)量上已經(jīng)處于世界前列，再加上我國的五層政府財政體制，這將進一步影響我國分稅制的實施效果。這主要表現(xiàn)為由于縣從屬于市的財政體制，其在財權(quán)分配與財力獲得方面都處于弱勢地位，市不僅截留上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付與財權(quán)的下放，還和縣爭奪地方財權(quán)與財源。

二是財權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)。地方政府公共服務(wù)提供的基本前提，是各級地方政府財權(quán)與事權(quán)的明確劃分。1994年建立的財政管理體制明確界定了中央與地方政府間的財政和事權(quán)范圍，但是由于歷史原因，當(dāng)時的財政管理體制改革并沒有確定省以下政府的財力分配框架，隨后省以下財政體制深化改革又未能取得明顯進展，最終導(dǎo)致財權(quán)劃分和事權(quán)劃分出現(xiàn)了兩相背離的情況。財力逐漸上移，省、市普遍形成了上級政府應(yīng)該集中資金的邏輯思維;但是和財權(quán)集中不同的是，事權(quán)逐漸下移，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級政府其事權(quán)所需要的財力與其本身的財力高度完全不對等。在這種情況下，縣級政府不僅很難按照公共財政的要求建立標(biāo)準(zhǔn)的支出結(jié)構(gòu)，而且較多的承擔(dān)經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型期的各種經(jīng)濟社會成本以及額外的經(jīng)濟發(fā)展負擔(dān)，最終導(dǎo)致縣級政府財政困難，公共服務(wù)效率下降。

三是省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。在省以下的轉(zhuǎn)移支付體系中，省對市、縣的轉(zhuǎn)移支付欠缺規(guī)范性，種類很多，隨意性較強，缺乏制度的保障。在現(xiàn)有市管縣財政體制下，市對縣的轉(zhuǎn)移支付明顯不足，甚至存在不僅不對縣輸血反而搜刮縣的情況。

市管縣體制相比省管縣體制，存在很多弊端：①市管縣體制增加了管理層次與管理成本，同時也降低了行政效率;②市管縣體制導(dǎo)致了農(nóng)村管理的漏洞，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越大;③市管縣的經(jīng)濟效益難以產(chǎn)生。

2浙江省“省直管縣”財政體制改革的實踐

浙江省是我國最早試行“省管縣”改革的省份，一直堅定不移的實行省直管縣的財政體制，不斷推進強縣擴權(quán)改革，在促進縣域經(jīng)濟，提升整體經(jīng)濟實力與公共服務(wù)水平等方面取得長足的進步。浙江省省直管縣的財政體制與強縣擴權(quán)的措施成為不少省份財政體制改革的藍本。但隨著公共財政職能擴大，財政收支壓力增加，省直管縣的財政體制面臨不少困難，面對改革過程中出現(xiàn)的問題，我們要有清醒的認識。須及時分析討論省管縣的財政體制的優(yōu)劣與適用性。

2.1浙江省“省直管縣”改革的實踐

20 世紀(jì) 80 年代中期，不同于全國其它省份普遍施行“市管縣”這種財政體制，浙江省從自身發(fā)展的實際情況出發(fā)，繼續(xù)保留，并長期堅持“省管縣”體制，并通過“強縣擴權(quán)”等五次措施改革使這一體制在實踐中不斷完善和充實。同時，政府采取相關(guān)的約束、激勵機制，大大提高了縣級單位發(fā)展經(jīng)濟的積極性，為縣級政府增加財政收入提供了可能，實現(xiàn)了“保平、削赤（字）、促發(fā)展”的目標(biāo)。財政收入的快速增加，極大地提升了政府提供公共服務(wù)的實力，優(yōu)化了公共服務(wù)的水平和效率。浙江省“省直管縣”模式取得成功實施是多方面條件綜合作用的結(jié)果：

（1）“民營經(jīng)濟”和“塊狀經(jīng)濟”的優(yōu)勢

由于浙江省的生產(chǎn)力布局相對分散，導(dǎo)致中心城市偏少且規(guī)模較小，但相反地，其縣域經(jīng)濟一直以來卻十分活躍，并且增長速度較快，對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的影響十分明顯。“民營經(jīng)濟”和“塊狀經(jīng)濟”的發(fā)展政策，就使得相對獨立的縣域經(jīng)濟體減少了對市級政府的依賴，同時借助于行政和財政管理政策傾斜，更能帶動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）改革的配套措施到位

財政體制需要相應(yīng)的行政管理體制的配合才能發(fā)揮它的優(yōu)勢。浙江省創(chuàng)造性地將“省管縣”財政體制與“強縣擴權(quán)”的改革配套進行，在市縣財政、地稅合署等方面都體現(xiàn)出精簡高效的原則，使縣級政府管理權(quán)限逐步增強，以此減少行政管理體制方面存在的沖突和矛盾。

（3）長期堅定的改革決心和領(lǐng)導(dǎo)人的改革魄力

省直管縣改革并不是浙江省的創(chuàng)新，但在“市管縣”改革的大背景下，浙江省政府卻力排各種改革的阻力，堅持保留省直管縣的體制特例，為之后的強縣擴權(quán)和相關(guān)配套政策改革留存了希望，同時也給予了一些縣域經(jīng)濟謀求獨立發(fā)展的空間。正是浙江省級領(lǐng)導(dǎo)這種敢闖敢試、敢為天下先的改革精神和魄力，才為省直管縣改革的順利進行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“經(jīng)濟和上海接軌”的目標(biāo)，出臺了向蕭山、余杭、鄲縣、慈溪等13個浙江省經(jīng)濟發(fā)展較快的強縣（市）下放經(jīng)濟管理權(quán)限的政策，主要包括向縣級政府下放擴大外商投資項目審批權(quán)、擴大基本建設(shè)和技術(shù)改造項目審批權(quán)和簡化相應(yīng)的審批手續(xù)等內(nèi)容;1997年，浙江省政府決定給予蕭山、余杭兩市，包括地級市政府的基本建設(shè)和技術(shù)改造項目、金融、對外經(jīng)貿(mào)、計劃等11項經(jīng)濟審批權(quán)限。同年，省政府賦予兩地獨立掌管市地一級的出國（境）審批管理權(quán)限;2002年8月，省委、省政府開始了新一輪的強縣擴權(quán)行動，這一輪的擴權(quán)行動下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、莫腸州3個區(qū)313項原屬地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限的內(nèi)容，12大類經(jīng)濟管理審批權(quán)，幾乎涵蓋省、市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面;2006年，在中央政策的支持下，浙江省啟動了第四輪強縣擴權(quán)改革，省委、省政府將義烏市確定為進一步擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限的試點。在不改變金華市對義烏的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，以集中義烏政府社會經(jīng)濟管理權(quán)限為中心，除規(guī)劃、重要資源配置、重大社會事務(wù)等管理事項外，賦予義烏市與地級市同等的社會經(jīng)濟管理權(quán)限，地級市的約1000余項社會經(jīng)濟管理權(quán)限中的618項被下放到義烏市政府手中，并特準(zhǔn)義烏持有調(diào)整并優(yōu)化政府機構(gòu)各項管理體制、人員編制、機構(gòu)設(shè)置等權(quán)力; 2008年底，浙江省推行新一輪“擴權(quán)強縣”改革。此次改革分為兩部分，一是繼續(xù)深化義烏的試點改革，再次下放618項經(jīng)濟社會管理權(quán)限;二是根據(jù)“確需、合理、條件具備”的原則向合適的縣（市）下放443項經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

通過這前后5次歷時近二十多年的不斷改革，浙江省的縣域經(jīng)濟活力得到充分釋放，使得省內(nèi)多數(shù)縣市擺脫了貧窮的困擾，更有不少縣市躋身到了全國百強縣行列。同時伴隨著縣域經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)，浙江省內(nèi)各縣市政府的行政能力、社會服務(wù)能力也得到了鍛煉和提升，同時期內(nèi)浙江省縣域地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府公共服務(wù)水平均高于國內(nèi)平均水平。

2.2浙江省“省直管縣”實施效果

省直管縣作為一個有效的制度框架，其在推動縣經(jīng)濟發(fā)展，提升縣級財政實力，改善公共服務(wù)方面具有重要的積極意義。

（1）縣域經(jīng)濟發(fā)達

2014年，初步核算，全年生產(chǎn)總值（GDP）40154億元，比上年增長7.6%;人均GDP為72967元（按年平均匯率折算為11878美元），增長7.3%。據(jù)統(tǒng)計2009至2014年，浙江在全國各省市GDP排名中穩(wěn)居第四。其中，縣域經(jīng)濟占浙江地區(qū)生產(chǎn)總值約80%。

自2000年開始測評全國百強縣以來，浙江省連續(xù)六年均居全國第一，其中05年在全國百強縣中占據(jù)30個席位，主要得益于浙江過年來堅持以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，以特色支柱產(chǎn)業(yè)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主體，做大做強特色板塊經(jīng)濟。2006-07年底，國家統(tǒng)計局暫停了“全國百強縣”排名。2008年—2012年，根據(jù)中郡縣域經(jīng)濟研究所公布的全國縣域經(jīng)濟競爭力百強縣名單來看，浙江省入圍全國百強縣數(shù)量分別為26個、27個、25個、24個、27個。2013年與2014年因?qū)嵭谐房h設(shè)區(qū)政策，入圍數(shù)量有所減少，皆為14個。同時，2014年以財政總收入超百億元記，全省共有49個縣（市）上榜，縣本級財政收入對全省本級收入的貢獻也從2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省縣域經(jīng)濟發(fā)達已是不爭的事實。在省直管縣的財政體制下，縣級市發(fā)展經(jīng)濟的積極性得到極大加強，在減少財政管理層層上繳、劃撥的中間環(huán)節(jié)后，不僅有利于加強地方財政收入的集中管理、縮減信息傳遞的鏈條、降低信息傳遞的失真率，有利于財政資金的使用和監(jiān)管、保證縣域經(jīng)濟發(fā)展所需的財力。而這種扁平化的管理方式也符合當(dāng)前政府體制改革的目標(biāo)。

與此同時，浙江省的全面小康建成進程也走在全國前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社會進程測算結(jié)果顯示，自2010年以來，小康指數(shù)逐年提升，從2000年的62.7%起步，三、四年上一個臺階，且從2002年以來，全面小康建成進程指數(shù)領(lǐng)先于全國指數(shù)的優(yōu)勢均保持在兩位數(shù)。2012年，浙江省小康指數(shù)高于全國（83.55%）12.27個百分點，居全國第三位，基本實現(xiàn)了全面小康目標(biāo)。

（2）基本公共服務(wù)提供整體水平較高、區(qū)域差異小

從浙江省的實踐經(jīng)驗來看，縣域政府的公共服務(wù)水平和效率都得到提高?？h域的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等都處于全國領(lǐng)先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式發(fā)展。改革開放30多年以來，浙江省始終將義務(wù)教育作為教育工作的重點，通過加大教育投入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善管理機制等等，有效促進了浙江省義務(wù)教育的發(fā)展。財政支出中教育經(jīng)費支出所占的比例在逐年提高，一些縣市的教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出占財政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入學(xué)率為：99.92%和99.98%，義務(wù)教育的完成率為97.8%。教師素質(zhì)得到提高，教師隊伍得到優(yōu)化，教學(xué)質(zhì)量大幅提高。浙江省加大了各類教學(xué)硬件資源的投入。校舍場館、電器設(shè)備、教學(xué)儀器、圖書資料、教育網(wǎng)絡(luò)等資源是保證義務(wù)教育順利發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，是學(xué)校推行現(xiàn)代化教學(xué)的保障手段。到 2014年12月底，浙江省花費在中小學(xué)教育裝備上的資金達112.1億元，平均每個學(xué)生1762.9元。同時，浙江省加強對教育均等化的關(guān)注。近年，浙江省加強經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)教育資金的投入，減少經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)的義務(wù)教育推廣水平的差異，使教育均等化、教育公平的目標(biāo)逐步實現(xiàn)。在初中學(xué)校的公用經(jīng)費總投入方面，全省各地級市三年間，雖然兩個最值的差異較大，但差異比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共衛(wèi)生領(lǐng)域全國領(lǐng)先。2014年12月底，浙江省衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)為1.5萬，其中，衛(wèi)生院、醫(yī)院總數(shù)為2484個。總床位數(shù)為14.95萬張。技術(shù)人員總數(shù)為24.3萬人，其中正式執(zhí)業(yè)醫(yī)師和助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師總數(shù)為10.2萬人，注冊護士總數(shù)為7.83萬人。2014年12月底，浙江省各縣市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心總數(shù)為1254個，占規(guī)劃社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心總數(shù)的比例為90%，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、服務(wù)室的數(shù)量為6558個，社區(qū)責(zé)任醫(yī)生數(shù)量為3萬多。全省范圍的多形式、多層次的成像社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系初步建成。

全省縣、鄉(xiāng)、村的三級公共衛(wèi)生體系正逐步完善。由縣級醫(yī)院、衛(wèi)生監(jiān)督所、疾病控制中心、婦女保健院等單位組成的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)中心在鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系中發(fā)揮了舉足輕重的作用。村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站，逐步實現(xiàn)了一體化管理，形成一個多維度的衛(wèi)生服務(wù)體系。

浙江省居民的平均壽命已達74.97歲;孕產(chǎn)婦的死亡率為14.44人/10萬人，低于全國水平的28.76點;嬰兒的死亡率為 1.063%，低于全國水平的1.857%;農(nóng)村廁所和自來水的普及率分別達到67.75%和83.7%，分別比全國比例高出21和30個百分點。

第三，浙江省的社會保障制度逐步健全。目前，我國社會保障制度種類與大多數(shù)國家保持一致，主要包括社會保險、社會救助和社會福利三大部分。改革開放以來，我國政府在社會保障領(lǐng)域進行了大刀闊斧的改革和探索。浙江省作為眾多沿海經(jīng)濟發(fā)達省份之一，社會保障系統(tǒng)市場化改革起步時間早，發(fā)展速度快，一直處于全國前沿水平。浙江省政府率先打破城鄉(xiāng)分割和戶籍壁壘，形成了以城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障為中心、以各專項救助項目為主要內(nèi)容、以慈善事業(yè)為重要補充的新型社會救助體系。浙江省財政通過加大對社會保障的支持力度，開拓資金籌措渠道，社會保障資金從2002年的14.33億元增加到2014年的300.55億元，年均增長幅度為28.8%，總額增長21倍，占同期政府財政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管縣”的負面效應(yīng)

在吸取改革經(jīng)驗的同時，也應(yīng)看到浙江省的省直管縣改革不全面、不徹底等不足，存在一些急需解決的問題。首先，“省直管縣”體制作為一種財政管理體制改革制度，與施行已久的的原有行政管理體制有一定的沖突。其次，改革力度不夠，政府具有的財政權(quán)和事權(quán)范圍不明確，在縣級地區(qū)的社會事物管理權(quán)限有限。最后，中心城市的經(jīng)濟發(fā)展主體地位不突出。浙江省的中心城市的發(fā)展水平遠低于江蘇等地的中心城市。

3對推進我國省直管縣財政改革的思考

省直管縣財政體制改革在我國目前已處于深化改革的階段。大部分省份都在實行不同程度上的省直管縣財政體制改革。各省的改革效果不一。改革牽涉面廣，需要統(tǒng)籌安排，分類改革，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進。由于全國各省的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量和地域面積、歷史文化背景、社會發(fā)展等方面千差萬別，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，積極探索適合本地區(qū)的改革模式。就全國層面來講，“省直管縣”財政體制改革都應(yīng)當(dāng)堅持一些共性，積極穩(wěn)妥地進行改革，具體建議：

第一，明確各級政府支出責(zé)任和財權(quán)?，F(xiàn)有的省以下財政管理體制以及“市管縣”財政體制在支出責(zé)任和財權(quán)劃分上都存在責(zé)任不明確、權(quán)力不清晰等問題，造成的結(jié)果就是財權(quán)逐漸上移和支出責(zé)任的逐漸下移。應(yīng)當(dāng)明確各級政府的事權(quán)，解決政府行政設(shè)置中越基層的政府承擔(dān)越重的公共支出責(zé)任的困境。政府公共服務(wù)的提供應(yīng)當(dāng)遵守受益和效率的雙原則。凡是較低一級政府能夠行使的職能就盡量下放事權(quán)。因為基層政府具有信息優(yōu)勢，能根據(jù)居民的偏好，高效提供公共服務(wù)。我國實行分稅制改革以來，省以下財權(quán)劃分各地都不一致?？偟膩碚f，上一級政府始終處于強勢地位。要積極培育縣級政府的主體稅種，如房產(chǎn)稅。同時擴大共享稅的稅種范圍和分享比例，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府的財政收入都能穩(wěn)定增長。

第二，完善轉(zhuǎn)移支付體系。“省直管縣”改革簡化了財政層次，理論上轉(zhuǎn)移支付體系效率更高。然而從實踐的效果來看，由于縣級政府與市級政府在財政關(guān)系上處于對等地位，因而‘’市級政府弱化了對縣級政府的財政支持力度。長期來看，縣級財政困境的解決不僅要依賴于省級的轉(zhuǎn)移支付，同時需要從制度上著手。應(yīng)逐步建立專項補助、稅收返還、體制補助等制度，并完善過渡期轉(zhuǎn)移支付計算方法，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收支和財政補助系數(shù)的計算標(biāo)準(zhǔn)。短期內(nèi)，建立中央財政專項資金，從新增財政收入中提取一定的比例直接用于對困難縣的專項補助，以保障縣級財政的正常運作。

第三，健全多級財政監(jiān)督機制。省直管縣改革擴大了縣級政府財權(quán)。權(quán)力的擴張往往伴隨的是腐敗行為。如何監(jiān)督和制約權(quán)力的濫用，是省直管縣財政改革的基本要求。強化財政監(jiān)督體制，實行公開透明的預(yù)算管理體制，以及完善人大對財政預(yù)算的監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)督等措施，來約束縣級財政。財政分權(quán)理論的軟預(yù)算約束非常強調(diào)政府的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。利維坦型的政府更需要預(yù)算約束。更多的分權(quán)能約束政府的自利行為。

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