周星宇

【摘要】2012年1月1號(hào)在上海率先實(shí)行而后將在全國(guó)推行的營(yíng)改增試點(diǎn)是增值稅轉(zhuǎn)型之后的一次稅制的重大改革。但是在增值稅擴(kuò)圍的實(shí)施過(guò)程中面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。本文將對(duì)此次改革過(guò)程中所造成的征收管理上的難度以及地方政府財(cái)政收入的減少等問(wèn)題進(jìn)行初步的研究，并提出科學(xué)協(xié)調(diào)國(guó)地稅之間的關(guān)系以及彌補(bǔ)地方財(cái)政收入損失等相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】營(yíng)改增 ?財(cái)政收入 ?稅收差異 ?財(cái)政體制

中央為了保證地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定推出了分稅制改革中兩稅并存制度。但是地方政府稅收收入依然有一定的減少，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的改革面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。即使中央決定將改革后的稅收仍歸屬地方政府，以此來(lái)解決地方財(cái)政收入的問(wèn)題，但這不是長(zhǎng)久之計(jì)。如果將增值稅的擴(kuò)圍推廣至全國(guó)范圍，便會(huì)有更大的壓力，改革必定會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)。

一、營(yíng)業(yè)稅改增值稅所存在的難點(diǎn)問(wèn)題

（一）征收管理上存在難度

現(xiàn)行增值稅由國(guó)家稅務(wù)局征收，而營(yíng)業(yè)稅是由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。率先實(shí)行改革的上海試點(diǎn)由于地理位置以及區(qū)域特征等原因，國(guó)稅和地稅并不分家，因此在征收上并沒(méi)有太大的難度。但是將試點(diǎn)范圍逐漸擴(kuò)大至全國(guó)范圍的話，國(guó)地稅之間的矛盾便會(huì)愈發(fā)明顯，如何進(jìn)行合理的征收是值得認(rèn)真商榷的。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商品和服務(wù)的捆綁式銷售模式已不再罕見(jiàn)，因此如何準(zhǔn)確的來(lái)劃分各自所占的比例顯然成為一道難題。而且營(yíng)改增的實(shí)施對(duì)混合銷售和兼營(yíng)行為難以確認(rèn)，征管成本便會(huì)加大。比如流轉(zhuǎn)稅體系中增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存，且交叉征收出現(xiàn)了“混合銷售”和“兼營(yíng)行為”;又比如某些高新技術(shù)企業(yè)中大量專利技術(shù)等無(wú)形資產(chǎn)的購(gòu)進(jìn)與轉(zhuǎn)讓，無(wú)法納入增值稅抵扣范圍，取得和開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，較為復(fù)雜。

（二）稅收收入上存在問(wèn)題

目前我國(guó)實(shí)行的稅收體制是：營(yíng)業(yè)稅全額歸地方所有，而增值稅75%歸中央，25%歸地方所有{1}。由1998年各地方財(cái)政決算收入數(shù)據(jù)表明，地方的主要收入主要依靠營(yíng)業(yè)稅收入，至2011年?duì)I業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重超過(guò)三分之一。這說(shuō)明營(yíng)業(yè)稅收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，是地方財(cái)政收入的核心，而營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后必定會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅收入的減少，地方的財(cái)政稅收收入也因此收到不可忽視的影響，地方財(cái)力的減少肯定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。

中央由此推出的暫緩之計(jì)，即在試點(diǎn)改革期間，原本應(yīng)屬于試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入改為增值稅后仍然歸屬與原地區(qū)。但長(zhǎng)久來(lái)看，中央和地方的收入矛盾始終會(huì)暴露出來(lái)，問(wèn)題最終還是不會(huì)得到很好的解決。有些人認(rèn)為房產(chǎn)稅或者資源稅也可以成為繼營(yíng)業(yè)稅后地方稅收收入的主要來(lái)源，但是結(jié)合我國(guó)目前的基本經(jīng)濟(jì)狀況可以發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅和資源稅還在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施當(dāng)中，短期內(nèi)也不會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)得到很好的推廣，地方也不能依賴其獲得主要收入。

（三）營(yíng)業(yè)稅改增值稅后稅率設(shè)置存在難度

營(yíng)改增改革后，從整體上來(lái)看，增值稅的擴(kuò)圍避免了營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征稅，從而為很多企業(yè)減輕了稅負(fù)負(fù)擔(dān)。但是很多中小型企業(yè)的稅負(fù)不但沒(méi)有減少，反而有增加。因此稅率的設(shè)置也成了營(yíng)改增實(shí)施過(guò)程中的一大難題。

由稅收的原理不難看出，稅率對(duì)稅收收入起著決定性的作用。目前現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)稅的稅目和稅率分別是：交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)均為3%，金融保險(xiǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)均為5%，而娛樂(lè)業(yè)稅率為5%至20%，但是現(xiàn)行的增值稅稅率為17%和13%。②由此可見(jiàn)，營(yíng)業(yè)稅的稅率相對(duì)低得多，增值稅的稅率較高。

從理論上分析，營(yíng)業(yè)稅是一種行業(yè)差別稅，稅率的不同提現(xiàn)出政府對(duì)不同行業(yè)的扶持和引導(dǎo);而增值稅屬于中性稅，它不會(huì)因?yàn)樾袠I(yè)的不同以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的不同而會(huì)設(shè)置不同的稅率。增值稅要求的稅率檔次相對(duì)營(yíng)業(yè)稅來(lái)說(shuō)少得多，因此如何設(shè)置稅率成為一大難題。

（四）政府間財(cái)政體制重構(gòu)以及縣鄉(xiāng)財(cái)政存在問(wèn)題

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，目前有兩種基本的財(cái)政體制：五級(jí)政府架構(gòu)和三級(jí)政府架構(gòu)，但是這兩種體制都不是非常合理，存在不小的弊端。五級(jí)政府架構(gòu)在收入的劃分方面不能得到最低限度的可行性，而三級(jí)政府架構(gòu)雖然可以規(guī)范劃分省以下的財(cái)政收入，但是從支出的角度來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致基層地方政府的財(cái)政困難。綜合兩種體制來(lái)說(shuō)，沒(méi)居前并沒(méi)有能夠很好地對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行合理劃分的財(cái)政體制，這便導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)政府財(cái)力跟不上的尷尬局面。

增值稅擴(kuò)圍后會(huì)導(dǎo)致地方可用財(cái)力的減少，為了彌補(bǔ)地方財(cái)政的損失，可以通過(guò)提高地方所享有的增值稅比例。但這不是長(zhǎng)久之計(jì)，只會(huì)加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊端。因此，中央應(yīng)該通過(guò)這次營(yíng)改增的改革來(lái)重新構(gòu)建我國(guó)政府的財(cái)政體制，不僅能夠提高地方增值稅收入分享比例，也要能在中央和省、省和市、縣之間合理劃分稅收收入。這一財(cái)政體制的重建并不簡(jiǎn)單，而是非常的困難，也是增值稅擴(kuò)圍所必須解決的一項(xiàng)難點(diǎn)問(wèn)題。

二、解決“營(yíng)改增”改革難點(diǎn)的一些建議

（一）科學(xué)協(xié)調(diào)國(guó)地稅之間的關(guān)系

在增值稅擴(kuò)圍改革后，國(guó)地稅之間的復(fù)雜關(guān)系也顯露出來(lái)。國(guó)稅的征管范圍擴(kuò)大，這會(huì)導(dǎo)致征管的質(zhì)量相應(yīng)的下降。同時(shí)地稅的征管范圍減少，不少部門(mén)進(jìn)行裁員，失業(yè)人數(shù)增多。

一個(gè)可行的方法就是建立高效的稅收征管信息化系統(tǒng)。通過(guò)運(yùn)用電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將國(guó)地稅的征收信息化，使信息成為決策和管理的主要依據(jù)。這便是“科技興稅”，基于統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)，以中心城市為信息中心，將總局、省局、地市局作為三級(jí)數(shù)據(jù)處理中心，功能覆蓋各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)的稅收管理。

另一個(gè)有效的解決問(wèn)題的方法就是由現(xiàn)行的由國(guó)稅單一征管增值稅向國(guó)地稅分業(yè)管理增值稅這一方向發(fā)展。中央應(yīng)該對(duì)地稅部門(mén)的職能進(jìn)行重新定位，適當(dāng)擴(kuò)大地稅的征管范圍。比如可以將現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅全部歸國(guó)稅部門(mén)征管，而講企業(yè)所得稅劃分為地稅部門(mén)征管。

這樣進(jìn)行合理的分配可以更加科學(xué)的協(xié)調(diào)國(guó)地稅之間的關(guān)系，以達(dá)到國(guó)地稅征管范圍的平衡。同時(shí)這項(xiàng)措施也能夠良好的進(jìn)行國(guó)地稅部門(mén)的職責(zé)分工，解決人員過(guò)多或者人員不足問(wèn)題，在一定程度上提高了征管的質(zhì)量和效率。

（二）彌補(bǔ)地方財(cái)政收入損失

由于增值稅的擴(kuò)圍導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的減少，這是改革所面臨的重大難題。我們可以通過(guò)實(shí)施如下措施來(lái)對(duì)地方財(cái)政收入的減少進(jìn)行一定程度上的彌補(bǔ)。

首先，中央可以推出一系列政策來(lái)彌補(bǔ)地方稅收收入的損失。比如改革之后增值稅的收入仍屬于試點(diǎn)地區(qū)，并且由于營(yíng)改增的實(shí)施而導(dǎo)致的地方政府稅收收入減少的那部分由中央和地方按比例來(lái)共同承擔(dān);中央政府可以取消地方營(yíng)業(yè)稅，但繼續(xù)延續(xù)營(yíng)業(yè)稅的政策優(yōu)惠制度;計(jì)算繳納增值稅時(shí)實(shí)施抵減政策，尤其是當(dāng)遇到異地繳納情況時(shí)，所使用的增值稅專用發(fā)票可以用來(lái)抵扣進(jìn)稅額。

其次，中央可以采取對(duì)特殊行業(yè)實(shí)施增值稅零稅率或者說(shuō)是免增值稅這一措施來(lái)緩解地方財(cái)政的壓力。這項(xiàng)措施所推出的優(yōu)惠政策可以鼓勵(lì)政府及非營(yíng)利組織發(fā)展服務(wù)行業(yè)，比如社會(huì)保障、社會(huì)醫(yī)療、社會(huì)福利、教育機(jī)構(gòu)等等，服務(wù)行業(yè)的發(fā)展也有利于彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的減少。

最后，可以加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付是一種平衡經(jīng)發(fā)展水平和解決區(qū)域間貧富差距的有效的財(cái)務(wù)方法，它包括政府間的轉(zhuǎn)移支付。政府間的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。第一個(gè)主要是對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，可以縮小地區(qū)間財(cái)力差距;而第二個(gè)是主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，有補(bǔ)助支出、捐贈(zèng)支出和利息支出。加強(qiáng)這兩項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付力度可以有效的緩解中央與地方政府在稅收收入上的矛盾。

（三）科學(xué)制定稅率

營(yíng)改增目前在稅率上的設(shè)置是：在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%的低稅率基礎(chǔ)上，新增了11%和6%兩檔低稅率。雖然稅率問(wèn)題一定程度上得到解決，但是還需要更進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

科學(xué)制定稅率的關(guān)鍵所在是行業(yè)的稅負(fù)問(wèn)題，先要對(duì)原來(lái)征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)的稅負(fù)進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算，稅制改革后行業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)不能比之前還高，應(yīng)不增加或者略有降低。我國(guó)上海試點(diǎn)反映出來(lái)的結(jié)果是：部分交通運(yùn)輸業(yè)的企業(yè)存在稅負(fù)增加的現(xiàn)象。造成該現(xiàn)象的最主要原因就是大部分成本無(wú)法作為“進(jìn)項(xiàng)”加以抵扣，因此要優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。比如可以將物流業(yè)的稅負(fù)統(tǒng)一為一檔稅率，取消目前11%和6%的兩檔稅率，這樣操作起來(lái)更加方便，而且對(duì)企業(yè)而言也是一項(xiàng)公平的舉措。

關(guān)于稅率方面問(wèn)題的解決不僅只與稅率的設(shè)定有關(guān)，還與物價(jià)有關(guān)。要有效的解決稅率問(wèn)題，也要加強(qiáng)對(duì)物價(jià)部門(mén)的管理，讓物價(jià)部門(mén)嚴(yán)格管理價(jià)格，穩(wěn)定物價(jià)，這樣與合理的稅率相結(jié)合才能最好的解決難點(diǎn)。

（四）健全地方稅收體系

現(xiàn)行的分稅體制仍然存在缺陷，改革對(duì)地方政府的財(cái)力會(huì)有負(fù)面的影響。中央可以對(duì)地方貫徹落實(shí)“費(fèi)改稅”政策，也就是稅費(fèi)改革。“費(fèi)改稅”就是對(duì)現(xiàn)有的政府收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，用稅收來(lái)取代具有稅收特征的收費(fèi)，形成以稅收為主、少量政府收費(fèi)為輔的財(cái)政體制。

既然營(yíng)業(yè)稅收入是地方稅收的主體部分，而改革導(dǎo)致的營(yíng)業(yè)稅收入的減少讓地方不能夠再依賴營(yíng)業(yè)稅稅收，地方可以通過(guò)形成新的主體稅種來(lái)解決這一問(wèn)題。目前地方的很多稅種都是分散的，收入不穩(wěn)定，而確定的新的主體稅種主要要符合稅源穩(wěn)定、增長(zhǎng)潛力大等特點(diǎn)。綜合我國(guó)大多地方的現(xiàn)狀，可以重點(diǎn)研究形成以環(huán)境保護(hù)稅和社會(huì)保障稅為主體的稅收體制。

注釋

{1}施文潑，賈康.增值稅“擴(kuò)圍”改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010，（11）：53-56.

{2}平新橋，張海洋等.增值稅與營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，（3）：61-64.

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[2]平新橋，張海洋等.增值稅與營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，（3）：61-64.

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