常元青

摘 要：近些年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市管縣的弊端日益暴露，而省直管縣體制逐漸成為行政管理體制改革的熱點，其核心要旨在于給予縣級政府更大的自主發(fā)展權(quán)和發(fā)揮空間，從而激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，緩解市管縣的弊端。本文重點強調(diào)具體問題具體分析，不搞一刀切，完善配套的制度和體制，加強立法，妥善處理各方面的利益等等，只有努力克服障礙性因素，逐步破解改革過程中的各種難題，才能實現(xiàn)省直管縣體制改革的應(yīng)有成效。

關(guān)鍵詞：省直管縣；體制改革；障礙因素

中圖分類號：D625 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0003-02

省直管縣體制是指地方行政管理關(guān)系由以往的“省—市—縣”三級管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級管理模式，由省直接管理縣，代替了以前市管縣、市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。為了提高政府行政效能、解決市管縣體制下的弊端、促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，我國從1992年浙江省以強縣擴權(quán)（擴大13個縣部分經(jīng)濟管理權(quán)限）為主要內(nèi)容開始探索省直管縣體制改革，現(xiàn)如今隨著省直管縣體制改革的不斷深入，一方面形成了浙江、海南模式的成功經(jīng)驗，但另一方面也出現(xiàn)了一些影響改革深入推進的障礙性因素，如何認(rèn)識和化解這些深層次的障礙性因素，對于推動省直管縣體制改革就顯得尤為重要。

一、省直管縣體制改革中的障礙分析

所謂省直管縣體制改革中的障礙是指不利于或是制約實行省直管縣體制的各種因素的總和。概括起來，省直管縣體制改革中的障礙主要包括認(rèn)知性障礙、利益性障礙、體制性障礙三個方面。

1.認(rèn)知性的障礙

在改革的進程中，首先遇到的障礙是關(guān)于認(rèn)知性方面的障礙，各試點省份關(guān)于改革的目標(biāo)、相關(guān)概念以及思想認(rèn)識方面都存在偏差，從而進一步阻礙了改革的順利進行。

一是目標(biāo)認(rèn)知偏差。在省直管縣體制改革中，各試點省份的目標(biāo)僅僅停留在減少行政層級，簡單地取消地級市這一管理層級，使省級政府在政治、經(jīng)濟、文化、社會等等各個方面對縣實行直接管理和領(lǐng)導(dǎo)，因此，在試點中普遍的做法和改革的重心全部放在權(quán)力的下放和省縣關(guān)系直接對接上。

二是相關(guān)概念混淆。在試點省份，除了對改革的目標(biāo)認(rèn)識偏差之外，對改革相關(guān)的概念認(rèn)識也出現(xiàn)偏差與混淆。與省直管縣體制相關(guān)的概念有“強縣擴權(quán)”“擴權(quán)強縣”“財政省直管縣”“行政省直管縣”等四種概念。試點省份在改革的決定與意見等相關(guān)文件的表述中經(jīng)常把這四個概念混用或者是相互替代。

三是思想認(rèn)識不統(tǒng)一。在改革的進程中不同層級的政府和官員對于改革的共識不足，思想認(rèn)識也不統(tǒng)一。從省級政府的層面來看，省級政府和領(lǐng)導(dǎo)普遍支持和鼓勵改革，但也有相關(guān)部門擔(dān)心直管縣之后對管理能力和管理不到位的擔(dān)憂；從地級市政府的層面來看，作為利益流出的一方，對改革被動接受，消極回應(yīng)，他們在思想上普遍有抵觸情緒。從縣級政府的層面來看，他們積極支持和回應(yīng)改革，從而獲得更多的發(fā)展空間和條件，但對于領(lǐng)導(dǎo)干部和政府官員來說，也擔(dān)心升遷和工作負(fù)擔(dān)的問題，因此他們處于兩難的境地。

2.利益性的障礙

省直管縣體制改革打破了以前的體制模式，必然會受到原有體制下的既得利益的反對和阻撓，因為他們已經(jīng)習(xí)慣了舊體制，同時他們也是舊體制下的既得利益者，實行省直管縣體制改革必然會改變他們的財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)，尤其會對地級市政府的權(quán)力和作用產(chǎn)生重大影響，同時也增加了縣域之間的沖突。

一是市縣利益沖突。在省直管縣體制改革的試點過程中普遍出現(xiàn)了市縣之間利益矛盾，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因首先是市縣之間的關(guān)系界定不清晰，未來市縣之間的關(guān)系是此消彼長還是“平起平坐”、相互合作，關(guān)于這一規(guī)定沒有明確的法律文件；其次是市縣之間權(quán)限分配不清晰，在試點過程中大多數(shù)省份推行的是浙江模式，實行財政上的省直管縣，而對于行政上的省直管縣還在探索階段，這樣就導(dǎo)致財政權(quán)和行政權(quán)分配不清，權(quán)限不明，造成沖突；最后是市縣之間權(quán)責(zé)不一致，在原有市管縣體制中市在財政資金調(diào)度方面有較大能力，提供著有效公共產(chǎn)品的權(quán)利和責(zé)任，但改革后地級市在財政方面的權(quán)力變小了，責(zé)任沒有減少，縣的財政權(quán)變大了，責(zé)任沒有相應(yīng)的增加。

二是縣域之間的利益沖突。從目前試點的省份來看，大多數(shù)選取的是經(jīng)濟發(fā)達、資源豐富、自然條件優(yōu)越的縣進行試點，因此，在賦予這些縣域更大的自主權(quán)以后，他們的發(fā)展勁頭更快，這樣就難免和其他不怎么發(fā)達的縣域之間產(chǎn)生沖突，無論是在經(jīng)濟發(fā)展的速度、規(guī)模方面還是資源配置方面，為了顯示政績，他們之間的競爭都會加劇。

3.體制性的障礙

省直管縣體制改革雖然在如火如荼地進行著，但是與改革相關(guān)的其他方面的改革與配套設(shè)施并沒有與之相匹配，在試點中也存在一些體制方面的障礙，不僅包括行政管理體制上的問題，也包括角色定位與政治規(guī)范方面的問題。

一是權(quán)責(zé)配置不明確。在改革試點中出現(xiàn)了有時候縣域的權(quán)限過大，然而，對于縣級政府權(quán)限的監(jiān)督卻出現(xiàn)了“空擋”，這樣就容易造成權(quán)責(zé)不匹配、濫用權(quán)力、地方保護主義和腐敗等問題。相應(yīng)地，市級政府的權(quán)力被削弱了，然而市級政府發(fā)揮中心輻射作用、帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)的責(zé)任依然存在，這樣就使市級政府的積極性有所降低，這也是省直管縣體制改革中權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象。因此，在改革中合理配置權(quán)限，明確各自的權(quán)責(zé)顯得尤為重要。

二是角色定位不清晰。明確合理的目標(biāo)是正確行動的前提。在改革試點中，一些省份的市和縣角色定位不清晰，這主要是由于頂層制度設(shè)計不匹配以及相關(guān)的財稅改革、司法體制改革、縣域公共服務(wù)與應(yīng)急事件處理能力等方面的體制不匹配。

三是政治規(guī)范需要重構(gòu)。一方面，一些垂直部門有擴權(quán)的趨向，權(quán)責(zé)不匹配的問題越來越嚴(yán)重。垂直部門為了守住既得利益，往往拒絕放權(quán)；另一方面，市級政府帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的動力和作用大大降低，對縣級政府的支出責(zé)任也將隨之弱化，涉及跨縣的抗旱抗?jié)?、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護等支出責(zé)任難以落實到位，從而造成了一些社會問題。

二、省直管縣體制改革的對策建議

省直管縣體制改革作為一個全面復(fù)雜，牽涉面廣的體制調(diào)整，改革不可能一蹴而就，在改革的過程中必定會面臨許多障礙，只有認(rèn)清和理順改革過程中存在的障礙，進而探索和提出合理的克服障礙的對策和建議，才能進一步推進改革，充分發(fā)揮省直管縣體制的積極作用，使我國當(dāng)前的行政管理體制改革取得應(yīng)有的成效。

1.明確目標(biāo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識

首先，明確改革目標(biāo)。改革不應(yīng)簡單的停留在減少地級市這一政府層級和放權(quán)的層面上，而應(yīng)該把改革的目標(biāo)放在轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用上，合理分配各層級政府之間的權(quán)力，同時適當(dāng)?shù)匾M商會、行業(yè)協(xié)會等社會組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的職能，另一方面要盡量消解行政區(qū)經(jīng)濟，以需求經(jīng)濟代替屬地經(jīng)濟。

其次，理清相關(guān)概念。強縣擴權(quán)是對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市政府適當(dāng)?shù)財U大經(jīng)濟社會管理、立項審批、招商引資、財政稅收等權(quán)力；擴權(quán)強縣是對所有的縣市政府進行擴權(quán)，增強縣域經(jīng)濟的活力，促進縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展；財政省直管縣是將財政收入、支出責(zé)任劃分、財政預(yù)算編審、財政結(jié)算等等財政管理權(quán)責(zé)在各級政府間進行調(diào)整與配置；行政省直管縣是省級政府對縣市政府在經(jīng)濟、社會、財政、人事等方面進行全面管理的體制。

最后，統(tǒng)一思想認(rèn)識。從思想上，各級政府應(yīng)堅持執(zhí)政為民的理念，建設(shè)服務(wù)型政府，更加注重改善民生，尤其對于縣級政府要注重促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。從管理上，各級政府應(yīng)提高公共服務(wù)水平和政府治理、管理能力，尤其對于省級政府而言，管理幅度的增加，管理難度的增大更應(yīng)該提升干部的管理能力，縣級政府要注意和省級政府做好對接工作，對干部進行定期的培訓(xùn)。

2.調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，理順利益關(guān)系

對于市縣利益沖突問題首先是要明確規(guī)定市縣之間的關(guān)系，各個省份的省情、市情、縣情都各不相同，市縣之間的關(guān)系也不盡相同，但對于他們之間的關(guān)系要有明確的法律規(guī)定；市縣之間權(quán)限分配要清晰，尤其是經(jīng)濟管理權(quán)限和組織人事權(quán)限，在下放審批權(quán)的同時人事權(quán)也要與之相配套；市縣之間權(quán)責(zé)要一致，對于市級政府而言，減少權(quán)力的同時也要減少相應(yīng)的責(zé)任，對于縣級政府而言，享受權(quán)利的同時也要增加相應(yīng)的責(zé)任。

3.改革體制，創(chuàng)新機制

省直管縣體制改革最終還是要轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府的功能性變革，進一步向市場和社會放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和社會組織在公共事務(wù)管理中的積極作用。

一是健全人事管理機制。要強化縣級政府干部的培訓(xùn)制度和考核制度，提升縣級政府干部的決策與執(zhí)行能力，同時要提高省市縣政府間干部交流的幅度與頻度。在人崗匹配、權(quán)責(zé)一致的原則下，合理調(diào)整機構(gòu)設(shè)置和人員編制。適當(dāng)?shù)脑黾涌h級政府干部的人員編制，以應(yīng)對人員少而事務(wù)多的局面。

二是創(chuàng)新績效考核機制。良好的績效考核機制會激勵政府工作人員積極地投入工作，提高行政效率，近年來，目標(biāo)管理法成為一種非常受歡迎的考核方法，在省直管縣體制改革中，省級政府和縣級政府確立明確的目標(biāo)，并以目標(biāo)的完成情況作為考核的結(jié)果，重點考量縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟、履行社會管理和公共服務(wù)的能力。

三是完善公共權(quán)力監(jiān)督機制。省直管縣體制改革的核心內(nèi)容就是下放權(quán)力，然而，現(xiàn)階段卻出現(xiàn)一些有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象，按照權(quán)責(zé)一致的原則，應(yīng)該健全行政問責(zé)制度和執(zhí)法責(zé)任追究制度，在下放權(quán)力的同時，對相關(guān)權(quán)限進行監(jiān)督，保障下放的權(quán)力切實服務(wù)于人民，為人民謀利益。

誠然，縱觀歷史，放眼世界，少有哪個國家的重大改革是一蹴而就的，在關(guān)乎國家發(fā)展前途的重要歷史進程的改革中，總會遇到各種各樣的障礙與困難。省直管縣體制改革之路也定會充滿各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)，這就需要我們在國家的統(tǒng)一部署下，充分結(jié)合各地實際，發(fā)揮積極性與創(chuàng)造性，逐步破解改革過程中的各種難題，從而實現(xiàn)省直管縣體制改革的應(yīng)有成效。

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