孟香云

摘 要：幼兒教育是基礎教育的重要組成部分，也是我國國民教育體系的奠基階段，促進學前教育均衡發(fā)展是當前我國學前教育改革與發(fā)展的基本思路和政策導向。教育均衡的目標是實現教育需求與教育供給的相對均衡，合理配置幼教資源是學前教育均衡發(fā)展的基礎。因此，充分了解我國城鄉(xiāng)幼教資源配置的現狀，全面分析導致城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展失衡的影響因素，是解決我國當前學前教育發(fā)展失衡問題的前提。中央和地方各級政府依據公平公正的原則承擔公共服務責任，依據弱勢補償原則向薄弱地區(qū)實施政策傾斜，以及加強法律規(guī)約執(zhí)行等措施等，是促進我國學前教育健康、均衡發(fā)展的有效途徑。

關鍵詞：學前教育；幼教資源；資源配置；教育均衡發(fā)展

中圖分類號：G610 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0137-03

幼兒教育是基礎教育的重要組成部分，也是我國國民教育體系的奠基階段。普及學前教育、促進學前教育均衡發(fā)展是當前我國學前教育改革與發(fā)展的基本思路和政策導向。幼兒教育資源配置不均是導致當前學前教育發(fā)展失衡的直接原因，因此，充分了解我國城鄉(xiāng)幼教資源配置的現狀，全面分析導致城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展失衡的影響因素，并依據公正公平原則提出相應的對策，是促進我國學前教育健康、均衡發(fā)展的有效途徑。

一、我國城鄉(xiāng)學前教育資源配置的非均衡現狀

幼教資源城鄉(xiāng)配置不均衡是我國學前教育發(fā)展失衡的直接原因，我國城鄉(xiāng)教育失衡局面主要表現在幼兒園教育經費投入、教師資源配備、辦學基礎設施、幼兒入園機會等幾個方面。因此，筆者將通過對以上指標的比較分析來呈現城鄉(xiāng)學前教育資源配置的失衡情況，并依此數據分析探尋導致城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展失衡的原因。

（一）城鄉(xiāng)幼兒教育經費投入失衡

2004年—2008年，我國學前教育經費投入呈逐年遞增趨勢。2004年，全國幼兒教育經費為87.5億元，而2008年則增長至198.8億元，五年間增長了127.2%。然而，在這五年中，幼兒教育經費占全國教育經費的比例卻變化不大，一直保持在1.2%-1.4%之間，①不僅增長速度緩慢，而且所占比例一直較小。從我國學前教育投資的外部比例看，我國學前教育經費占GDP的比例長期徘徊在0.03%～0.06%之間?？梢?，學前教育經費投入不足一直是影響我國學前教育發(fā)展的首要原因。然而，在這有限的教育經費投入中，70%用于為數不多的城市示范幼兒園，僅30%用于數量較多的城鎮(zhèn)和農村普通公辦幼兒園[1]4。這種學前教育經費投入總量嚴重不足，且分配極不均衡的狀況，不僅導致城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的失衡，而且不斷拉大差距。

（二）城鄉(xiāng)幼兒教師資源配置失衡

教師資源的合理配置是實現學前教育均衡發(fā)展的重要基礎，但在經濟發(fā)展不均衡和政策實施不均衡等因素影響下，我國城鄉(xiāng)幼兒教師隊伍配置不均衡，這已成為影響學前教育均衡發(fā)展的重大障礙。

從2008年至2010年間，雖然我國城鄉(xiāng)專任幼兒教師隊伍發(fā)展迅速，但是城鄉(xiāng)之間在師資數量、職稱結構和學歷層次方面，都存在著較大的差距。以2010年為例，從師資數量上看，城市專任幼兒教師為462 844人，占幼教師資總量的62.66%；而農村僅為275 846人，占37.34%。從職稱結構上看，城市專任幼兒教師的職稱結構比例依次為小教高級以上占14.33%、小教一級占16.16%、小教二級占6.49%、小教三級占1.44%、無職稱占61.58%；而農村專任幼兒教師的職稱結構比例依次為小教高級以上占8.23%、小教一級占11.78%、小教二級占3.33%、小教三級占0.70%、無職稱占75.96%。從學歷層次上看，城市專任幼兒教師的學歷層次比例為研究生0.19%、本科15.99%、?？?5.31%、高中26.94%、高中以下1.57%；而農村專任幼兒教師的學歷層次比例則為研究生0.01%、本科4.84%、?？?6.90%、高中50.70%、高中以下7.55%。①

可見，我國專任幼兒教師主要集中在城市，且城市專任幼兒教師學歷層次以?？茷橹黧w，農村則以高中為主體。從職稱結構來看，城鄉(xiāng)專任幼兒教師都以無職稱的教師為主體，其中農村無職稱的專任幼兒教師占75.96%，高出城市無職稱的專任幼兒教師14個百分點。城鄉(xiāng)專任幼兒教師資源配置的失衡，導致了城鄉(xiāng)學前教育師資水平、教學水平差距過大，進而影響了城鄉(xiāng)學前教育質量的提高。

（三）城鄉(xiāng)幼兒園基礎設施失衡

從2007年至2009年間，雖然我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園基礎設施建設逐年改善，但城市相比差距依然較大，主要表現為園舍面積、園舍中危房面積、幼兒圖書總量、教學錄音及錄像帶總量等幾個指標上。以2009年為例，城市幼兒園園舍面積為48 434 131m2，而農村僅為29 060 416m2，農村僅及城市的60%；城市幼兒園園舍中危房面積為319 886m2，而農村則為448 393m2，農村是城市的1.4倍；城市幼兒園圖書總量為42 538 583冊，而農村僅為24 038 118冊，農村僅及城市的56.5%；城市幼兒園教學用錄音錄像帶總量為6 444 553盤，而農村僅為3 163 450盤，農村僅及城市的49.1%。②可見，農村幼兒園辦園條件與城市幼兒園相比存在明顯差異。

（四）城鄉(xiāng)幼兒入園機會情況

均等的入園機會是學前教育均衡發(fā)展的重要表現，因此，保障每個幼兒享有均等的入園機會是實現學前教育均衡發(fā)展的重要措施。影響入園機會的首要因素是幼兒園的數量和質量，前者決定了幼兒入園的難易程度，后者決定了幼兒接受教育的優(yōu)劣程度，兩者共同構成了入園機會的內涵。當前，我國幼兒園的數量分布和辦園質量存在巨大的城鄉(xiāng)差異，在農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里平均每個幼兒園要服務幾個行政村；相比于農村，城市的幼兒園分布相對密集，不僅每個市轄區(qū)有自己的優(yōu)質幼兒園，而且基本每個社區(qū)都有民辦幼兒園，其中不乏全國知名幼兒教育集團創(chuàng)辦的幼兒園?？梢姡鞘袃和雸@機會明顯多于農村兒童。據相關資料統(tǒng)計，2008年全國城鎮(zhèn)學前三年入園率為56%，農村則僅為36%，城市比農村高出20個百分點?？梢姡壳拔覈青l(xiāng)幼兒接受學前教育的機會仍不平等。當城市幼兒家長普遍考慮讓孩子上什么樣幼兒園的問題時，而在廣大農村地區(qū)仍然有70%以上的適齡兒童沒有接受同等的學前教育的機會[1]4，這也從根本上凸顯了城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的不均衡性。

二、我國城鄉(xiāng)學前教育資源配置失衡的因素分析

（一）社會意識因素

1.城鄉(xiāng)認識偏差。我國長期以來實行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，因此逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結構。它不僅加深了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不均衡，而且固化了人們城鄉(xiāng)差異的思維模式，即城市應在各方面優(yōu)越于農村。這樣，人們在最能夠體現基本人權平等的教育問題上也習慣性地接受了這種城鄉(xiāng)差別，即城市幼兒園條件好、農村幼兒園條件差是正常的、合理的。因此，優(yōu)先發(fā)展城市幼兒教育也就成為理所當然，這種城鄉(xiāng)認識的偏差，放任和維護了幼教資源在城鄉(xiāng)之間配置的不均衡性。

2.學前教育意識淡薄。政府對學前教育缺乏重視是近年來城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展失衡的重要原因。學前教育沒有義務教育的法定強制性，也沒有像高中教育那樣受到社會的廣泛關注，更沒有像高等教育那樣產生巨大的社會反響，學前教育在我國的教育體系中一直處于邊緣化的地位，幾乎完全被政府教育管理部門所忽略。

當政府尚未充分認識到學前教育在整個教育體系中的根基性作用，未能深刻認識到幼兒教育對幼兒一生的奠基意義以及對國家人才隊伍建設的戰(zhàn)略意義時，政府一般會選擇不作為[2]14，而這種不作為，直接導致了學前教育發(fā)展中政府責任的缺失與弱化。因此，政府在城鄉(xiāng)學前教育資源配置過程中沒能科學地、充分地發(fā)揮其宏觀調控和協(xié)調的作用，進一步促使城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距不斷擴大。

（二）經濟發(fā)展因素

1.城鄉(xiāng)二元結構下的社會發(fā)展不均衡。由于受長期的計劃體制影響，我國已經形成了城鄉(xiāng)二元經濟結構和社會結構，這也導致教育在城鄉(xiāng)間形成了二元分化結構。在學前教育領域，主要體現為城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的差異日益明顯，如城市學前教育在教育經費投入、師資水平、辦學條件等方面都明顯優(yōu)于農村地區(qū)[3]?？梢哉f，經濟發(fā)展的不均衡是導致幼教資源配置失衡的直接原因。

2.公共財政投入體制的不完善。我國現行的學前教育公共投入體制屬于低重心分權型體制，其特征是國家把學前教育的公共投入責任幾乎完全推給地方財政，由地方政府根據自己的財政能力決定對學前教育的投入水平[2]13。由于目前我國尚未將學前教育經費專項單列，這導致學前教育經費的投入缺乏可持續(xù)性和穩(wěn)定性。在公共財政投入體制不完善的狀態(tài)下，學前教育財政投入的數量性短缺和結構性不均衡問題并存，致使城鄉(xiāng)幼教資源分配的不公[4]，影響了城鄉(xiāng)學前教育的均衡發(fā)展。

（三）體制因素

我國幼兒教育實行“地方負責，分級管理”的體制，在農村的管理體制，即“三級辦學，兩級管理（縣、鄉(xiāng)政府兩級管理）”體制下，農村學前教育的發(fā)展主要依賴縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等基層地方政府，這使得中央政府在行政“放權”的同時，也帶來了中央政府在學前教育發(fā)展過程中責任的“逃離”。在這樣的管理體制下，中央、地方縱向聯系脆弱，政府在學前教育管理上的缺位、錯位現象時有發(fā)生，各地學前教育的重視與否，經費多少，存在更強的主觀性與隨意性，地方政府的意愿、財政的強弱直接導致了城市與農村間在幼教資源配置上的差距。

（四）政策因素

學前教育政策是政府實現學前教育目標和任務的行動依據和準則，具有明確的導向性。由于我國長期推行“城市優(yōu)先發(fā)展”的國家戰(zhàn)略，使得國家公共政策優(yōu)先滿足城市需要[5]。這在學前教育發(fā)展中體現為政策設計中的“城市偏向”和“公辦偏向”。政府偏向性的教育政策像指揮棒一樣，引導著優(yōu)質的幼教資源流向城市，流向部分公辦園，而條件薄弱的農村、資源不足的民辦園，則處于長期的發(fā)展劣勢，使城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展水平差距不斷擴大。學前教育發(fā)展政策的錯位正是導致幼教資源配置不合理的根源。

三、合理配置教育資源，促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展

（一）法律規(guī)約

幼兒教育是重要的社會公益性事業(yè)，因此發(fā)展幼兒教育事業(yè)是政府的基本責任，國家通過教育立法調控和管理教育已成為一個國際趨勢。但目前我國學前教育尚未立法，這使學前教育的法律地位不明確，管理體制和投入體制不清，各級政府難以建立科學有效的學前教育管理程序[6]?，F有的《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規(guī)程》等法規(guī)，法律的權威性較弱，體系不完整，操作性不強，缺乏問責機制，其內容也無法解決社會結構轉型帶來的一系列新問題。因此，學前教育立法迫在眉睫，賦予學前教育應有的法律地位，是解決當前學前教育事業(yè)發(fā)展諸多問題的迫切需要[1]7。通過學前教育立法，對學前教育的經費投入比例、師資配備、課程教學等問題做出相關的法律規(guī)定，使學前教育事業(yè)的發(fā)展有法可依、有法必依，從而在根本上保障我國學前教育事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）弱勢補償

學前教育均衡問題的提出，實際上是教育公平原則在學前教育領域的應用及拓展，是現實幼教資源特別是優(yōu)質幼教資源短缺的反映。教育公平是實現社會公平的“最偉大的工具”，沒有教育公平就不可能實現真正的社會公平。學前教育作為教育的起點，是教育均衡發(fā)展的源頭，其均衡發(fā)展是促進教育公平和社會公平的基礎。

羅爾斯認為，正義就是符合“每一個人的利益”，并且“合乎最少受惠者的最大利益”，因此，應加強社會對弱勢群體的關注，從社會弱勢群體的角度考慮幼教資源的配置問題，確保更多兒童享受到優(yōu)質的幼教資源。在我國學前教育資源有限的條件下，采取“弱勢補償”的方式消除學前教育的不公平，引導更多的社會資源進入學前教育領域，并將公共教育資源向處境不利的兒童傾斜，實行弱勢補償[7]，這是當前有效縮小我國城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距的一種補救措施。政府應高度重視城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展不均衡問題，切實解決幼教資源城鄉(xiāng)間分布極不均衡問題，逐步消除教育資源存在的差別，讓每一個孩子，無論他是在農村，還是在城市，都可以享受到平等的受教育權和發(fā)展權。

（三）明晰政府責任邊界

發(fā)展學前教育是政府的基本職責，也是政府應提供的基本公共服務?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次強調“明確政府職責”，《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》也提出：“將幼兒園作為新農村公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先建設，加快發(fā)展”。學前教育屬于準社會公共產品，它應由政府、家庭、社會三方合理分擔教育成本，政府雖然不是學前教育公共服務的唯一供給者，但這并不意味著政府責任的削弱和推脫。厘清學前教育在社會公共服務體系下政府責任的合理邊界，這是促進我國學前教育健康有序發(fā)展的重要保障。

政府和市場是兩種不同的社會資源配置運作體系，在學前教育均衡發(fā)展中，分別扮演著不同的角色，發(fā)揮著各自不同的作用。政府要關注最底線、底層的公平，承擔起保障兒童公平地享受學前教育權力的責任，實現學前教育的普惠性、公益性。當前，在學前教育領域我國政府的責任主要體現為制定學前教育發(fā)展規(guī)劃、提供公共財政支持、完善準入和退出機制、規(guī)范價格機制和質量機制五個方面[8]。

與此同時，我們還需要明晰中央政府與地方政府的責任邊界，中央政府的基本職責在于提供學前教育發(fā)展的制度保障，對地方政府提供學前教育財政支持，尤其是加強對地方財力薄弱地區(qū)的專項轉移支付力度；而地方政府的責任主要是因地制宜地制定本地區(qū)的學前教育發(fā)展規(guī)劃和實施細則，保證學前教育地方財政投入的穩(wěn)定增長，滿足本地區(qū)居民對學前教育服務的需求。明確各級政府的責任邊界，充分發(fā)揮各級政府的管理職能，是促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的保障。

實現城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展，不僅是一個教育發(fā)展問題，更是一個社會建設問題，它關系著整個社會的和諧與穩(wěn)定。幼教資源的合理配置，是提高學前教育效率，促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的重要途徑。因此，合理配置幼教資源，促進城鄉(xiāng)學前教育的均衡發(fā)展，也必將成為學前教育領域理論研究和政策研究的重點。

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