丁國(guó)民 龍圣錦

摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地所有制形式經(jīng)過三次制度變遷，才形成現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，法律賦予宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能不完整，從而束縛農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！秾?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的宅基地“三權(quán)分置”著眼于農(nóng)村現(xiàn)代化改革的需要，促進(jìn)宅基地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)從“二元”向“三元”轉(zhuǎn)變，而宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施遇到“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)法理依據(jù)不足、農(nóng)民享有處分權(quán)能的問題存疑、法律制度的不完善等諸多困局，通過宅基地“資格權(quán)”的具體化、“三權(quán)”權(quán)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律制度的完善等方式，方可有效促成農(nóng)村宅基地所有制改革的完成。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;三權(quán)分置;所有權(quán);資格權(quán);使用權(quán)

中圖分類號(hào)：F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0039-12

引言

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《深改決定》），提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2018年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）提出“我國(guó)將探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置的政策，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，開啟了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革新篇章[1]。一直以來，我國(guó)農(nóng)村制度改革都離不開土地制度改革，土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)要素，其制度改革成效事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)，乃至影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的根基。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，農(nóng)民利用”“集體所有，集體利用”“集體所有，農(nóng)民利用”三次變遷[2]。土改之后，又經(jīng)過人民公社化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村土地所有制形成所有權(quán)與使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）相分離的二元權(quán)能結(jié)構(gòu)。在當(dāng)時(shí)“工業(yè)優(yōu)先原則”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略背景下，有其合理性和價(jià)值的可取性，加上戶籍制度“農(nóng)非”之分的“身份”管制，構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)格局。近年來，在工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的背景下，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度逐漸成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的制度壁壘。如何破解農(nóng)村土地制度難題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，縮小城鄉(xiāng)間的剪刀差，成為《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》實(shí)施的核心基點(diǎn)。

繼2014年實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”之后，農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。由于農(nóng)村宅基地所有權(quán)賦有經(jīng)濟(jì)、保障、政治等復(fù)合功能屬性，其改革也成為我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革的疑難問題。宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地現(xiàn)代化改革的有機(jī)部分，是農(nóng)民增收、改善民生的創(chuàng)新之舉，也是黨的十八屆三中全會(huì)明確的改革方向[3]47。宅基地的“三權(quán)分置”將進(jìn)一步釋放農(nóng)村紅利，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素之間的價(jià)值公平。鑒于此，筆者將基于《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的背景，回顧農(nóng)村宅基地制度的歷史形成，分析目前其法律制度現(xiàn)狀，剖析農(nóng)村宅基地所有權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能結(jié)構(gòu)，探究“三權(quán)分置”蘊(yùn)含的法理和實(shí)施困境，然后針對(duì)存在的問題提出相應(yīng)的破解之道。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的歷史及現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度有其深厚的歷史原因，1949-1952年，第一次農(nóng)村土地制度改革以制度變遷的方式讓農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田，居者有其屋”的夢(mèng)想[3]30。但隨后，由于土地所有權(quán)私有，土地資源分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)民個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，不利于規(guī)?；C(jī)械化發(fā)展的弊端逐步暴露出來。人民公社化運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)村土地所有權(quán)收歸集體所有，農(nóng)民基于集體成員的“身份”取得農(nóng)村宅基地的使用權(quán)（“宅基地”一詞帶有濃郁的民族性，為我國(guó)法律所獨(dú)有[4]）?！罢刂贫仁俏覈?guó)土地制度的有機(jī)組成部分，其具有非常獨(dú)特的、至今讓學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界仍糾纏不清的制度品格?！盵5]宅基地一詞最早出現(xiàn)在1962年9月中共中央發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中[4]，1963年《最高人民法院關(guān)于農(nóng)村和城市宅基地所有權(quán)問題的復(fù)函》、1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》及相關(guān)法律法規(guī)基本統(tǒng)一使用“宅基地”這個(gè)概念[4];1963年下發(fā)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》以“宅基地使用權(quán)”的概念建立了宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人的權(quán)利體系[3]33。

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人以戶為單位依照“一戶一宅”的原則，通過申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，也可以通過繼承取得，但宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有限制，獲得的宅基地面積也必須符合省級(jí)人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。然而《土地管理法》并沒有具體規(guī)定宅基地使用權(quán)的權(quán)能，雖然《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)定位為“用益物權(quán)”，第117條規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”用益物權(quán)完整權(quán)能應(yīng)該包括“占用、使用、收益”，但第152條規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！鞭r(nóng)民的宅基地使用權(quán)僅具有“占用、使用”權(quán)能，缺乏收益、處分權(quán)能。法律賦予宅基地使用權(quán)權(quán)能的有限性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民應(yīng)享有土地生產(chǎn)資料的自主權(quán)限不相匹配，宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)操作空間有限，成為農(nóng)民從農(nóng)地獲得收益及價(jià)值的最大化障礙，農(nóng)村宅基地所有制的滯后性成為阻礙農(nóng)村現(xiàn)代化改造的主要因素。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律意蘊(yùn)與現(xiàn)實(shí)需求

“傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家的民法中有地上權(quán)之規(guī)定，但沒有宅基地之說?！盵4]《土地管理法》《物權(quán)法》對(duì)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)皆有明確規(guī)定，《鄉(xiāng)村振興》提出的宅基地“三權(quán)分置”的“資格權(quán)”，在目前我國(guó)的法律規(guī)定上處于空白狀態(tài)。宅基地使用權(quán)無法正當(dāng)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)民收入的增加。在當(dāng)前城市商品房?jī)r(jià)格持續(xù)走高的境況下，農(nóng)村卻出現(xiàn)宅基地大量閑置、農(nóng)房不值錢的現(xiàn)象，根源就在于農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)權(quán)能不完整。

（一）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)

我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷三次變遷，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，統(tǒng)分結(jié)合的宅基地“二元”（所有權(quán)、使用權(quán)）產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)形成，并延續(xù)至今。當(dāng)前，中央提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，意味著農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)制度將從“二元”到“三元”（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分離）的變遷。事實(shí)上，這是一種產(chǎn)權(quán)權(quán)能分配的變革，因?yàn)橥恋貧v來被農(nóng)民視為自己賴以生存的生產(chǎn)要素，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分配形式是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)[6]。

1.我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)。我國(guó)的農(nóng)村土地所有制建立在公有制的基礎(chǔ)之上，形成所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個(gè)人享受宅基地使用權(quán)的“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)。

馬克思說：“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”，農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)不具有唯一性，而是在不同的時(shí)期，由生產(chǎn)力的發(fā)展水平及國(guó)情決定的。歷史上，羅馬法的早期很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)村土地為氏族集體所有[7]。直到共和末期，建立平民與貴族平等的個(gè)人主義羅馬城邦之后，農(nóng)村土地個(gè)人所有權(quán)才得以形成[7]。日耳曼法的土地所有制度，“在氏族公社時(shí)期，土地由氏族共同占有，共同耕種，產(chǎn)品分配給家庭，家庭不單獨(dú)占有和使用土地?！盵7]到氏族制度末期，土地不再是氏族共有，而歸家庭單獨(dú)占有、耕種，產(chǎn)品歸家庭所有，此后，日耳曼氏族逐步解體，直到馬爾克公社時(shí)期，形成“家庭享有土地使用權(quán)、收益權(quán)，公社或村落擁有管理權(quán)和處分權(quán)”的土地所有關(guān)系。歐洲中世紀(jì)時(shí)期土地所有權(quán)處于權(quán)能分割的狀態(tài)，屬雙重土地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，擁有土地的所有權(quán)不是個(gè)人的權(quán)利和自由，而是將人束縛在某個(gè)人或共同體之下，土地所有權(quán)不是通過實(shí)現(xiàn)社會(huì)范圍內(nèi)的資源配置和交換而來，而是處于一個(gè)共同體內(nèi)部。近代資本主義社會(huì)時(shí)期，土地所有權(quán)屬個(gè)人所有，這種所有權(quán)是絕對(duì)的自由主義，具有絕對(duì)的排他性和對(duì)抗性，國(guó)家一般不加以干涉。而20世紀(jì)之后的現(xiàn)代資本主義社會(huì)的土地所有權(quán)發(fā)生了變化，個(gè)人主義本位的絕對(duì)所有權(quán)觀念得到了必要的矯正，社會(huì)本位主義思想盛行，所有權(quán)的社會(huì)性觀念受到人們的重視。土地不僅僅是私人的財(cái)產(chǎn)，因蘊(yùn)藏礦場(chǎng)、水資源、自然資源等，更涉及到公共利益，土地所有權(quán)不再是私法調(diào)整的專利，而是公法與私法融合的法律規(guī)范。由此可見，土地所有權(quán)在歷史上經(jīng)歷了“集體土地所有權(quán)個(gè)人絕對(duì)自由的所有權(quán)個(gè)人兼顧社會(huì)利益”的歷史演變[8]。

簡(jiǎn)單地把建立在私有制基礎(chǔ)之上的所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)套用在我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)之上，從而認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)“主體不明，權(quán)能殘缺”，實(shí)為忽略歷史的局限性、事物的整體性和發(fā)展的永恒性[8]。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為“世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是運(yùn)動(dòng)的，運(yùn)動(dòng)、發(fā)展是永恒不變的規(guī)律”，土地的所有制形式也會(huì)隨著時(shí)代的變遷而變化。農(nóng)村土地具有生產(chǎn)資料屬性和自然資源屬性，土地的生產(chǎn)資料屬性決定了其經(jīng)濟(jì)性功能，經(jīng)濟(jì)性功能是保障性功能的來源;土地的構(gòu)成包括地表和地下物（礦物、水土資源）。它決定了土地的自然資源屬性，自然資源涉及公共利益，公共利益性也是土地的一大特征。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地通過“土改”強(qiáng)制變遷而來，農(nóng)村集體或村民委員會(huì)是我國(guó)基層自治組織，土地公有制是農(nóng)村基層組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)。由此，農(nóng)村土地所有制具有私法、公法和社會(huì)法的屬性，宅基地的所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系分別受制于私法（《民法》《物權(quán)法》）、公法（《土地管理法》）和社會(huì)法（《礦場(chǎng)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》）“三位一體”的調(diào)整規(guī)范[8]。農(nóng)村所有制形成初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宅基地所有權(quán)的保障性、政治性功能凸顯，財(cái)產(chǎn)性功能偏弱。改革開放以來，在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展的背景下，宅基地所有權(quán)的政治性功能逐步弱化，以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的戶籍制度不再是農(nóng)民的束縛，保障性功能也開始弱化，部分農(nóng)民開始新建農(nóng)房，有的還進(jìn)城購(gòu)買商品房，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能逐步凸顯、趨強(qiáng)。因此，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)具有“私權(quán)”“公權(quán)”和“公共利益”屬性，建立在團(tuán)體本位為中心的復(fù)合權(quán)利框架下。

2.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的“二元”結(jié)構(gòu)。解放初期農(nóng)村土地制度改革之后，又經(jīng)過人民公社化運(yùn)動(dòng)，我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度長(zhǎng)期處于所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)能分離的“二元”結(jié)構(gòu)，即：所有權(quán)集體所有，宅基地使用權(quán)個(gè)人所有。這與我國(guó)當(dāng)時(shí)實(shí)施的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和以戶籍制度為主軸限制農(nóng)民流動(dòng)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”政策有密切的關(guān)系。效率與公平是法律作為國(guó)家治理工具之應(yīng)該調(diào)和的目標(biāo)，不同的政策傾向?qū)е庐a(chǎn)權(quán)權(quán)能的分配差異，所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定所有權(quán)的性質(zhì)[8]。從歷史上來看，無論是羅馬法、日耳曼法、歐洲中世紀(jì)時(shí)期和近現(xiàn)代資本主義的土地制度，還是20世紀(jì)以后資本主義的土地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，無非是社團(tuán)中心主義傾向或個(gè)人中心主義傾向的所有權(quán)制度，都并非從一而終[8]。

產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分配決定著農(nóng)村宅基地所有權(quán)的功能和性質(zhì)。以傳統(tǒng)民法的觀點(diǎn)來看，所有權(quán)是包含“占用、使用、收益、處分”等全部權(quán)能，具有絕對(duì)的排他性和抗拒性。但農(nóng)村土地所有權(quán)與一般私權(quán)有本質(zhì)上的區(qū)別，不能用民法的私法性所有權(quán)權(quán)能套用在我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)上。事實(shí)上，我國(guó)《物權(quán)法》把農(nóng)村宅基地的使用權(quán)定位為“用益物權(quán)”，并規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)擁有“占有、使用”的權(quán)能，很明顯這個(gè)“使用權(quán)”的權(quán)能是有限的。《物權(quán)法》規(guī)定宅基地上的房屋修建及附屬物屬于農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，既然是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民當(dāng)然擁有相應(yīng)的處分權(quán)能，房屋不僅僅具有居住功能，還應(yīng)具有財(cái)產(chǎn)屬性。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”《物權(quán)法》并未限制宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)，《土地管理法》第62條第1款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?款規(guī)定“農(nóng)民出賣、出租房屋后，再次申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”。從以上來看，法律并非全面限制宅基地使用權(quán)人處分權(quán)能的行使，權(quán)利人具有一定的處分權(quán)。宅基地使用權(quán)源自于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的派生，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員可以無償取得使用權(quán)，但由于《物權(quán)法》僅規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的“占用、使用”權(quán)能，其本身對(duì)用益物權(quán)的定義是“占用、使用、收益”，那么這就出現(xiàn)了自相矛盾的權(quán)益沖突。同樣是建設(shè)用地，城鎮(zhèn)商品房的土地使用權(quán)的用益物權(quán)擁有“占用、使用、收益”的健全權(quán)能，這就制度性地區(qū)別了農(nóng)村住宅和城鎮(zhèn)房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性，農(nóng)村宅基地從法律的定位上就偏重于保障性，城鎮(zhèn)房屋更偏重于財(cái)產(chǎn)屬性，從而導(dǎo)致法律上公平價(jià)值的缺失。其實(shí)，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)（所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)）本身并不與城鎮(zhèn)商品房屋土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)（所有權(quán)屬于國(guó)有，房產(chǎn)所有人擁有基地的使用權(quán)）存在差異，根源在于二者的權(quán)能分配不同。

3.農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)能“二元”結(jié)構(gòu)向“三元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的法理分析。2016年，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包土地“三權(quán)分置”拉開序幕，2018年，中央提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，顯然農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的“三權(quán)分置”有諸多相同之處：“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)用地與宅基地的所有權(quán)都?xì)w農(nóng)民集體所有;土地之上權(quán)屬功能的復(fù)雜;‘資格權(quán)來源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的‘成員權(quán);目的都是為了盤活農(nóng)地，增加人民收入?！盵8]關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”，有不少法學(xué)學(xué)者認(rèn)為，官方表述的“三權(quán)分置”的路徑主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分離思維，不符合法學(xué)邏輯[9]。筆者認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)”“權(quán)能”等概念是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律滲透，是典型的法律俗語(yǔ)，馬克思說：“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”，生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)一步的解釋就是法律關(guān)系。法律無非只是一種理性的國(guó)家治理工具，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)規(guī)則、秩序有賴于法律工具的規(guī)制功能，產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分離就是法律治理的價(jià)值體現(xiàn)。法律的價(jià)值包含自由、公平、正義、秩序、人權(quán)等，產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分離是法律公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。

我國(guó)農(nóng)村土地所有制的形成蘊(yùn)含著特殊的政治性功能，政治和法律歷來都是密不可分的，馬克思就曾說“法律是上層建筑的有機(jī)組成部分”。在新民主革命時(shí)期和新中國(guó)成立初期，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民革命的積極性，通過土地改革讓農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)，后經(jīng)人民公社化運(yùn)動(dòng)，土地所有權(quán)收歸集體所有，農(nóng)民作為集體成員可以無償取得占有、使用的權(quán)利，保障農(nóng)民居有定所，算是對(duì)農(nóng)民承諾的補(bǔ)償[10][3]95。

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在新中國(guó)成立之初，社會(huì)經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興，基于當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，國(guó)家實(shí)施工業(yè)優(yōu)先原則的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，把農(nóng)民限制于農(nóng)村，以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，為了維護(hù)農(nóng)村土地集體所有的完整權(quán)益，宅基地就難以離開集體所有制的產(chǎn)權(quán)框架[11]，認(rèn)為土地個(gè)人所有會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村集體所有制，進(jìn)而影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施[3]95。為此，實(shí)施農(nóng)村宅基地集體所有制，建立以戶籍制度為主軸政策體系，形成城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)實(shí)需要。此時(shí)，農(nóng)村宅基地在法律上功能的定位，主要是政治功能和保障性功能，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和保障農(nóng)民住有所居。關(guān)于農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)性質(zhì)，有很多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行解讀，但普遍贊同“農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體共同所有”的觀點(diǎn)。這是一種基于民法理論的集體成員共同的“私權(quán)利”，各集體所有權(quán)的主體是平等的、獨(dú)立的民事主體[8]。各集體成員民主參與行使土地的所有權(quán)的管理，但這個(gè)集體所有權(quán)我國(guó)目前的法律并沒有賦予其充分的處分權(quán)能。憲法規(guī)定，農(nóng)村土地除了公共利益的需要國(guó)家可以征收，任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人都沒有處分的權(quán)利。因此，不少學(xué)者認(rèn)為，目前農(nóng)村宅基地制度存在的問題主要是“主體不明，權(quán)能殘缺”[8]。這是把羅馬法系傳統(tǒng)民法的“私權(quán)利”的完整權(quán)能直接套用到我國(guó)農(nóng)村土地所有制上的表現(xiàn)，土地是特殊物品，與一般的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)不同，農(nóng)村土地所有權(quán)兼具公共利益屬性的特殊“私權(quán)利”才是農(nóng)村土地所有制的現(xiàn)代發(fā)展趨勢(shì)[8]。

《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的宅基地“三權(quán)分置”的“資格權(quán)”并非是一種新興權(quán)利，而是集體經(jīng)濟(jì)組織“成員權(quán)”的外在形式，與集體經(jīng)濟(jì)組織的“成員權(quán)”應(yīng)該是形式和內(nèi)容的關(guān)系，也就是說，“資格權(quán)”是“成員權(quán)”的另一種外在形式[12]。對(duì)于“成員權(quán)”，學(xué)術(shù)界也多有爭(zhēng)論。學(xué)者陳小君教授認(rèn)為：“成員權(quán)是以成員資格為基礎(chǔ)，故具有身份權(quán)的性質(zhì)，又因成員得為自身利益，受領(lǐng)或享受財(cái)產(chǎn)利益，亦具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，故可認(rèn)為兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊權(quán)利?！盵12]農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的“身份”，從而享受集體分配財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。事實(shí)上，農(nóng)民作為集體成員可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，等同于農(nóng)民被賦予“資格權(quán)”，且該“資格權(quán)”源自集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“成員權(quán)或身份權(quán)”，僅農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，集體是個(gè)人集合的組成，沒有個(gè)人的集體所有權(quán)也無從談起。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)蘊(yùn)含保障性功能，隨著時(shí)代的變化，單純的保障性功能無法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)代背景下，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的屬性需求愈加強(qiáng)烈，農(nóng)民進(jìn)城謀生或買房居住成為一種潮流，從而導(dǎo)致農(nóng)村空心化，大量農(nóng)房或宅基地閑置。這既與提高土地綜合利用效率相悖，也與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宗旨不符。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享受宅基地的使用權(quán)。宅基地使用權(quán)由宅基地所有權(quán)派生而來，而宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只有具備組織成員身份的農(nóng)民方能申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。所以，宅基地使用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，前提是成為集體中的一員，擁有“資格權(quán)”才有潛在獲得宅基地使用權(quán)的可能。

宅基地“三權(quán)分置”形式上的權(quán)能分配，根本宗旨在于改變宅基地的功能屬性，賦予財(cái)產(chǎn)屬性，拓寬宅基地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑，方能促進(jìn)閑置宅基地、農(nóng)房的盤活與利用，增加農(nóng)民的收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[13]。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心[5]。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織通過分配而來，與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)[14]。宅基地分配初衷是基于在農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的狀況下，能夠保障農(nóng)民住有所居。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)屬于“用益物權(quán)”范疇，不言而喻，農(nóng)村宅基地使用權(quán)蘊(yùn)含物的財(cái)產(chǎn)屬性，按照“房隨地走，地隨房走”的原則，宅基地使用權(quán)與地上房屋渾然一體，法律允許農(nóng)民出賣、出租所屬房屋，應(yīng)該可以一起轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，否則造成房地分離，難免會(huì)造成法律糾紛。有人認(rèn)為，農(nóng)房與城市商品房不具有同一性，商品房的土地使用權(quán)是通過支付兌價(jià)而來，而農(nóng)村宅基地是集體分配而來，因此，限制流轉(zhuǎn)有法理依據(jù)。但農(nóng)民工一方面進(jìn)城打工需要住房，另一方面在農(nóng)村的房屋閑置而無法享受“宅基地的住房保障性”，不僅與法的公平價(jià)值相悖，也不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理念與宗旨?，F(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不是應(yīng)不應(yīng)該流轉(zhuǎn)的問題，流轉(zhuǎn)的絕對(duì)禁止和絕對(duì)的自由都不具有可行性，而應(yīng)該是流轉(zhuǎn)如何操作和規(guī)范的問題。

1.大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工客觀上促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。改革開放之后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施，加上生產(chǎn)力的提高，農(nóng)村形成大量的剩余勞動(dòng)力。另一方面，在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的背景下，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力走進(jìn)城市，進(jìn)入工廠，從而補(bǔ)充工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需的勞動(dòng)力缺口。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2015年農(nóng)民工總量為2.774 7億，其中外出務(wù)工農(nóng)民總量為1.688 4億[15]，農(nóng)民工成為城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展的重要力量之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)的流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億[16]，其中很大一部分屬于農(nóng)村戶籍。由于工作或生活的需要，很大一部分農(nóng)村適齡人口在城里或租房或買房，甚至舉家居住在城市，因此造成農(nóng)村空心化，大量農(nóng)房閑置，形成城市里“農(nóng)民工”房屋居住需求火爆，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村大量農(nóng)房、宅基地閑置甚至廢棄的“冰火兩重天”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在東部沿海一帶表現(xiàn)尤為明顯?！皳?jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì)，2005年?yáng)|部地區(qū)有5%～10%的農(nóng)民在城市里購(gòu)房，大約有1 500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)”[14]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2013年我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率為10%～20%，部分地區(qū)閑置率高達(dá)30%。”[10]農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度初衷是保障農(nóng)民住有所居，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村宅基地的保障性功能逐步弱化。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，為城市發(fā)展輸送勞動(dòng)力，而針對(duì)農(nóng)民的賦予住房保障功能的宅基地制度顯然不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展所需，外來人口進(jìn)城打工，收入維持生活有余，但面對(duì)高昂的商品房只能“望房興嘆”，城市郊區(qū)農(nóng)房因價(jià)格優(yōu)勢(shì)成為農(nóng)民工關(guān)注的焦點(diǎn)。城郊的農(nóng)村宅基地非正常流轉(zhuǎn)盛行，有研究表明，我國(guó)42%的村莊存在宅基地使用權(quán)買賣的情況，城郊地區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣情況更是高達(dá)70%[10]。同時(shí)，由于利益的驅(qū)動(dòng)和流動(dòng)需求的旺盛，催生了城郊違規(guī)建房或一戶多宅的現(xiàn)象，加重了農(nóng)村土地利用的低效與粗放程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年浙江寧波市農(nóng)村居民點(diǎn)建筑面積為46 760.23公頃，農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地高達(dá)195.3平方米，一戶多宅的農(nóng)戶共有8.86萬戶[14]，因此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已是現(xiàn)實(shí)所需。十八屆三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為如何規(guī)范已成為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展亟待解決的重要問題[14]。

2.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的需求。城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)問題是農(nóng)民的市民化，農(nóng)民市民化并非只是戶籍的轉(zhuǎn)變這么簡(jiǎn)單，面臨的更多問題是城市保障和農(nóng)村保障的銜接，以及農(nóng)民市民化之后就業(yè)、子女接受教育、養(yǎng)老等一系列問題。最核心的問題是農(nóng)民過去賴以生存的土地如何處置，如何保障農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變后的生存問題。城鎮(zhèn)化的考量維度有兩個(gè)：一是人口，二是土地。改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981-2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由20.16%提升到56.10%，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量年均增長(zhǎng)4.02%，我國(guó)的城區(qū)面積從7 438平方千米增加到49 773平方千米，年均增長(zhǎng)5.9%[17]。2012年中央提出“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化”[16]。推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及到一個(gè)根本性問題，就是“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”問題，而農(nóng)民賴以生存的土地如何處置是問題的關(guān)鍵。在當(dāng)前，由于沒有更好的法律制度保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的利益，一方面，難免會(huì)有違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)拆或“趕農(nóng)民上樓”的現(xiàn)象發(fā)生;另一方面，在利益的驅(qū)動(dòng)下，宅基地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象會(huì)增多，城郊農(nóng)村違章擴(kuò)建農(nóng)房的現(xiàn)象也會(huì)增加管理和執(zhí)法的難度，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理更加紛亂無序。因此，在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的需求會(huì)更加旺盛，宅基地的流轉(zhuǎn)合法化、有序化、規(guī)范化是當(dāng)前形勢(shì)所需。

三、宅基地“三權(quán)分置”的法律困境

宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村現(xiàn)代化改革的需要，也是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略決策，其價(jià)值取向是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，讓農(nóng)民真正享有宅基地使用權(quán)所蘊(yùn)藏的財(cái)富價(jià)值。農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠有條件、在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)是根本目的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，流轉(zhuǎn)的限制自然會(huì)影響其財(cái)產(chǎn)屬性及價(jià)值實(shí)現(xiàn)，但農(nóng)地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般商品物相比較，有其特殊性，無條件的自由流轉(zhuǎn)既不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)損害土地公共利益性。當(dāng)前，我國(guó)的法律對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是給予限制的，如何使宅基地使用權(quán)能夠合法、有序地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”目的之一。

（一）困境一：“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)不足

十八屆三中全會(huì)通過的《深改決定》首次提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”[12]，2018年《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離”，“資格權(quán)”步入我們視野。筆者梳理了相關(guān)文獻(xiàn)和法律法規(guī)，幾乎找不到“資格權(quán)”相應(yīng)概念和相關(guān)主體?！稇椃ā纷鳛槲覈?guó)的根本大法，僅有“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，《農(nóng)業(yè)法》有“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民委員會(huì)和農(nóng)民”的表述，《土地管理法》和《物權(quán)法》有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)民”的表述，而《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“資格權(quán)”的概念，法律上無法找到相應(yīng)的主體。根據(jù)一般法理分析，權(quán)利主體、權(quán)利客體應(yīng)該存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，權(quán)利客體就是宅基地的物質(zhì)存在形式，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是一定范圍內(nèi)所有農(nóng)民集體成員的集合，以一定的組織形式存在?！百Y格權(quán)”的概念只能從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“成員權(quán)”找到相應(yīng)的聯(lián)系，但“成員權(quán)的性質(zhì)與成員所處的團(tuán)體組織密切相關(guān)，因社會(huì)團(tuán)體概念的寬泛性，在不同的私法語(yǔ)境中，成員權(quán)具有不同的內(nèi)涵”。從法律制度上看，作為調(diào)整私法領(lǐng)域的典型規(guī)范——《民法典總則》，把成員權(quán)排除在與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)并列的基本范疇之外[12]?！百Y格權(quán)”法律上規(guī)定的空白和相關(guān)概念細(xì)致研究成果的缺乏，使得《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)存在法理困境，也給農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”的實(shí)施造成障礙。

（二）困境二：農(nóng)村宅基地的法律制度不完善

目前，我國(guó)涉及農(nóng)村宅基地規(guī)定的內(nèi)容分散在《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律規(guī)范中，法律制度供給不足，從根本上無法全面保障農(nóng)村宅基地所有權(quán)的正常、有序運(yùn)行。筆者認(rèn)真梳理后發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行制定法層面，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，該條僅對(duì)宅基地的所有權(quán)作了原則性規(guī)定，但足以說明我國(guó)宅基地法律制度有了憲法的制度保障?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農(nóng)戶可以根據(jù)‘一戶一宅的原則，以戶為單位，申請(qǐng)無償取得宅基地使用權(quán)”，宅基地使用權(quán)的獲取方式也有了法律上的規(guī)定。《物權(quán)法》把農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)定為一種僅包括“占有、使用”權(quán)能的用益物權(quán)，也使得農(nóng)民享有宅基地的“用益物權(quán)”（使用權(quán)）獲得法律的認(rèn)可及保障。但現(xiàn)有的《土地管理法》與《物權(quán)法》存在銜接度不夠緊密的問題。一方面，《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，但我國(guó)《土地管理法》中僅對(duì)“宅基地的權(quán)屬、農(nóng)村居民對(duì)宅基地的取得以及管理”等問題作出規(guī)定，并未規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)行為，《物權(quán)法》中“宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用土地管理法”的規(guī)定陷入無法適用的困境;另一方面，《物權(quán)法》定義“用益物權(quán)人享有不動(dòng)產(chǎn)占有、使用和收益的權(quán)利”，同時(shí)將“宅基地使用權(quán)”作為“用益物權(quán)”下位概念，而《物權(quán)法》第152條規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的“用益物權(quán)”權(quán)能殘缺，與《物權(quán)法》定義的一般用益物權(quán)上位概念形成沖突，也與《物權(quán)法》第117條“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”的規(guī)定沖突，無法自圓其說。

（三）困境三：農(nóng)民享有宅基地處分權(quán)能的問題存疑

“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，產(chǎn)權(quán)是一束具有排他性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性等屬性的權(quán)利，其本質(zhì)不在于物本身及人與物之間的關(guān)系，而在于人利用物的權(quán)利、預(yù)期和責(zé)任等，在于因?yàn)槲锏拇嬖诩瓣P(guān)于它的使用所引起的人與人之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系?！盵18]依照傳統(tǒng)民法理論，處分權(quán)能是所有權(quán)的核心，農(nóng)村宅基地“使用權(quán)”從屬于所有權(quán)的概念之下，那么農(nóng)民是否因此享有宅基地的處分權(quán)利？對(duì)此，學(xué)術(shù)界也存在爭(zhēng)議。例如：王利明教授認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)存在權(quán)利主體不明，權(quán)能不全，農(nóng)民權(quán)利虛化的狀況[2];王崇敏教授認(rèn)為，物權(quán)法事實(shí)上已經(jīng)賦予宅基地使用權(quán)處分權(quán)利，宅基地使用權(quán)應(yīng)擴(kuò)大處分權(quán)能以保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利的完整性[3];韓松教授認(rèn)為，農(nóng)民不具有宅基地的處分權(quán)能，農(nóng)民以集體化的身份參與管理，農(nóng)民集體履行管理權(quán)能追求集體收益的實(shí)現(xiàn)[8];陳小君教授認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)只包括形式上的部分處分權(quán)能，而處分權(quán)是所有權(quán)的核心權(quán)能，農(nóng)地“三權(quán)分置”的目的賦予農(nóng)民享有必要的處分權(quán)能[12]。

目前在法律制度上，對(duì)宅基地的處分權(quán)能的規(guī)定也是模糊的狀態(tài)，如《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村宅基地歸集體所有，任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，由此可見，我國(guó)憲法并未明示農(nóng)民集體是否擁有處分權(quán)能，只作出原則性、方向性的規(guī)定。但我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)物的“所有權(quán)”完整權(quán)能作了相應(yīng)規(guī)定，如《物權(quán)法》第39條規(guī)定“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”不言而喻，宅基地屬于法律上的不動(dòng)產(chǎn)范疇，宅基地的所有權(quán)人應(yīng)該享有處分權(quán)能。《物權(quán)法》第40條規(guī)定“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益?！睆倪@條來看，宅基地所有權(quán)人似乎應(yīng)該享有在宅基地之上設(shè)置“用益物權(quán)”的權(quán)利。但《物權(quán)法》第3編對(duì)“用益物權(quán)”作出定義式的規(guī)定，第3編第14章對(duì)“宅基地使用權(quán)”作出具體規(guī)定，從法律的概念框架來看，宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)法上“用益物權(quán)”的概念范疇，宅基地使用權(quán)從屬于一般用益物權(quán)的概念之下。同時(shí)，《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利行使主體也作出相應(yīng)的規(guī)定，如《物權(quán)法》第60條規(guī)定：對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);（2）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。從上述規(guī)定來看，《物權(quán)法》從農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬、權(quán)利主體、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的完整權(quán)能等方面都作了具體的規(guī)定。而從《物權(quán)法》規(guī)定的權(quán)利視角來分析，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體享有土地的處分權(quán)能，只是處分權(quán)能受限?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，而我國(guó)《土地管理法》僅在第62條第1款至第4款規(guī)定了宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)與申請(qǐng)規(guī)則，并未對(duì)轉(zhuǎn)讓作出具體規(guī)定。

綜上所述，農(nóng)民可以以集體化的身份參與土地的民主管理，農(nóng)民集體應(yīng)該享有的處分權(quán)能受限，農(nóng)民個(gè)人基于宅基地使用權(quán)應(yīng)該享有部分處分權(quán)能。韓松教授認(rèn)為農(nóng)村宅基地所有權(quán)的完整權(quán)能包括“占用、使用、收益、管理”[8]，筆者認(rèn)為管理權(quán)能應(yīng)該是處分權(quán)能的外在形式，法律對(duì)農(nóng)村宅基地處分權(quán)能規(guī)定的模糊狀態(tài)，是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能分配和權(quán)利架構(gòu)重建的難題。

四、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的破解路徑

農(nóng)村土地制度事關(guān)我國(guó)數(shù)億農(nóng)民的生活保障問題，也關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，在工業(yè)化推動(dòng)下，我國(guó)城鎮(zhèn)化的速度驚人，提升城鎮(zhèn)率似乎成了社會(huì)文明發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。2018年全國(guó)兩會(huì)上，習(xí)近平主席提出“逆城鎮(zhèn)化”的概念，為城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興（逆城鎮(zhèn)化）雙向發(fā)展，相輔相成、相得益彰指明了發(fā)展道路[19]。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興的具體實(shí)現(xiàn)形式之一，宅基地“三權(quán)分置”的路徑破解成為農(nóng)地改革的核心問題。

（一）資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)

1.“資格權(quán)”的理論淵源?！百Y格權(quán)”是一種權(quán)利，權(quán)利當(dāng)然有權(quán)利主體，權(quán)利主體只能是“人”，物（包括動(dòng)物）都沒有成為權(quán)利主體的可能。馬克思認(rèn)為“法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，意志是人民的公意”[20]102-107;盧梭認(rèn)為“個(gè)人的權(quán)利是一種主權(quán)上的集體‘公意的至高無上性中探尋社會(huì)生活的終極規(guī)范?！盵20]68權(quán)利屬于法律的概念范疇，權(quán)利的主體只能是“人”，人有自然人和擬制人，我國(guó)《民法典》把“人”分為自然人、法人和非法人，對(duì)自然人的“人身權(quán)”有專門的規(guī)定。關(guān)于人的“身份”，《辭?！返亩x是“人的出身、地位或資格”[21]。那么，“資格權(quán)”應(yīng)是“身份權(quán)”的有機(jī)組成部分，但對(duì)此，我國(guó)的法律并沒有專門的規(guī)定。對(duì)于“資格”的詞義解釋，馬俊駒教授認(rèn)為，“資格”有兩種含義：一是以具備特定的技能為條件的職業(yè)資格，二是具備參與某種利益分配可能性的成員資格[21]。顯然，“成員”“成員權(quán)或身份權(quán)”與“資格權(quán)”具有密切的親緣關(guān)系，都是建立在“人身權(quán)”的基礎(chǔ)上，“成員”是“身份”標(biāo)識(shí)，“成員權(quán)”是“身份權(quán)”的另一種存在形式或身份權(quán)利的集合概念，成為集體成員才有“身份”，也才有“身份化”的權(quán)利——成員權(quán)，“資格權(quán)”是“成員權(quán)”的下位概念，二者是被包含與包含的關(guān)系?！百Y格權(quán)”的來源分為三種：一種是基于血緣關(guān)系，如：德國(guó)哲理法學(xué)派代表人物黑格爾認(rèn)為：“人出身就基于血緣關(guān)系，成為家庭的成員，享受家庭成員應(yīng)有的親屬權(quán)利”[22]，這是一種基于血緣關(guān)系自然而生的“資格權(quán)”;另一種是基于“契約”，美國(guó)自然法哲學(xué)派代表人物威爾士認(rèn)為：“國(guó)家是根據(jù)其成員的契約而建立的，人們因?yàn)楣餐睦娑鴪F(tuán)結(jié)在一起，以便和平地享有自己的權(quán)利和公正地對(duì)待他人，每個(gè)成員都對(duì)其財(cái)產(chǎn)、人格、自由及安全擁有自然權(quán)利”[20]66，這個(gè)“契約”是私法精神所在，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人“自由、平等、協(xié)商”的意志;第三種是基于“社會(huì)契約論”，法國(guó)啟蒙思想家、法學(xué)家盧梭認(rèn)為“人民契約要求每個(gè)人都要同等的、全部的奉獻(xiàn)自己的全部權(quán)利給社會(huì)共同體，交出權(quán)利的同時(shí)獲得共同體轉(zhuǎn)讓的同樣的權(quán)利，人們得到了轉(zhuǎn)讓的等價(jià)物和更大力量來保存自己權(quán)利”，社會(huì)契約為個(gè)人“身份”的法定化。此時(shí)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利是社會(huì)共同體的“公意”授予，而不是自然形成或自由平等協(xié)商的結(jié)果，個(gè)人在社會(huì)共同體享受的權(quán)利均來自法律的規(guī)定，法律是“公意”的外在形式。盧梭的法律思想最重要的概念是“公意”，公意論是社會(huì)契約的內(nèi)核，“公意”與社會(huì)契約、國(guó)家權(quán)力、法律本質(zhì)等問題緊密相連[23]?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出宅基地的“資格權(quán)”應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的權(quán)能之一，農(nóng)民以集體經(jīng)濟(jì)成員的“身份”獲得包括“資格權(quán)”在內(nèi)的成員權(quán)，農(nóng)民的“身份”在我國(guó)主要是以法定化的方式加以呈現(xiàn)，戶籍制度就是身份法定的主要體現(xiàn)，成文法是我國(guó)主要的法律淵源，“資格權(quán)”的生效以法律規(guī)定為最終實(shí)現(xiàn)形式。

2.資格權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系。我國(guó)法律雖然沒有對(duì)“資格權(quán)”作出具體規(guī)定，“成員權(quán)”也并非納入民法典作出具體規(guī)定，但我國(guó)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》均有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的描述?！百Y格權(quán)”是“成員權(quán)”權(quán)能構(gòu)成的有機(jī)組成部分，成員權(quán)應(yīng)該是成員“身份”權(quán)利的集合或外化形式。農(nóng)民只有成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，獲得成員“身份”才可以享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員應(yīng)有的權(quán)利，如農(nóng)地的占有、使用、收益權(quán)利等，如果農(nóng)村集體成員離開集體，如農(nóng)轉(zhuǎn)非或戶籍轉(zhuǎn)移到其他村集體，那么該成員就失去了原有的“身份”，不再享有該集體成員應(yīng)該平等享有的權(quán)利。顯然，每個(gè)人是否擁有“資格權(quán)”的前提是必須先獲得該集體組織成員的身份。因此，獲得“身份”，擁有“成員權(quán)”是獲得“資格權(quán)”的先決條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“身份”的獲得，根據(jù)《戶口登記條例》規(guī)定，獲取某村集體成員的“身份”須進(jìn)行戶口登記，戶口登記有兩個(gè)準(zhǔn)入條件：一是人口的出生，二是外地戶口的遷入，符合條件之一即可登記。在當(dāng)前，戶口登記是成員權(quán)（含資格權(quán)）的生效形式要件，現(xiàn)實(shí)中，因超生而無法進(jìn)行戶口登記，一般情況下，農(nóng)村集體也不會(huì)給予土地等物資福利待遇分配。因此，成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“身份”而享有全部權(quán)利的集合，包括“政治性、財(cái)產(chǎn)性、保障性”等權(quán)利，而“資格權(quán)”是具備獲得財(cái)產(chǎn)性分配的權(quán)利[21]?！俺蓡T權(quán)”是“身份”權(quán)利的集合或外在形式，“成員權(quán)”與“資格權(quán)”是包含與被包含的關(guān)系。

3.“資格權(quán)”的具體化?！百Y格權(quán)”是一個(gè)抽象的法律概念，美國(guó)法學(xué)家E·博登海默認(rèn)為“法律概念可以被視為是用來以一種簡(jiǎn)略的方式辨識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具?！盵20]501黑格爾認(rèn)為，法律概念是人的意志抽象性的精神所在。權(quán)利是法律規(guī)范的結(jié)果，“資格權(quán)”是法的應(yīng)然性體現(xiàn)，“應(yīng)然性”就是應(yīng)該怎么樣，是一種可能性[24]?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民可以按照“一戶一宅”的原則申請(qǐng)無償取得宅基地使用權(quán)，“村民”這個(gè)“身份”是取得宅基地使用權(quán)的一種可能性或應(yīng)然性，進(jìn)一步地解釋就是應(yīng)該享有宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，宅基地使用權(quán)的占有、使用權(quán)能由個(gè)人行使，同樣，農(nóng)民這個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“身份”是獲取宅基地使用權(quán)占有、使用權(quán)能的可能性或應(yīng)然性。由此，關(guān)于“資格權(quán)”，我國(guó)法律上的規(guī)定并非完全空白，只是沒有具體的法律條款對(duì)“資格權(quán)”這個(gè)抽象的概念進(jìn)行“內(nèi)容、性質(zhì)、運(yùn)行方式”的具體的描述。但是，“資格權(quán)”這個(gè)權(quán)利的本體一直處于現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行當(dāng)中，人們會(huì)約定俗成的當(dāng)然認(rèn)為，獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“身份”就自然享有每個(gè)成員應(yīng)有的權(quán)利，或者這種方式應(yīng)該就是習(xí)慣法的運(yùn)行方式。當(dāng)然，筆者認(rèn)為“資格權(quán)”的具體化的必要性并非在于否認(rèn)習(xí)慣法的價(jià)值，而在于，在以制定法為主體的羅馬法系國(guó)家，權(quán)利的具體化更有利于權(quán)利本身的保障，更何況，習(xí)慣法在普通法系國(guó)家，權(quán)利運(yùn)行的穩(wěn)定性也無法與制定法相比，當(dāng)法官在作出司法裁定的時(shí)候，基于法官的道德、法律標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“習(xí)慣”的合理性和合法性進(jìn)行審視時(shí)，有可能拒絕承認(rèn)某習(xí)慣的合法性，只是人們自認(rèn)為習(xí)慣法比制定法的形成更為經(jīng)濟(jì)[20]493-494。綜合來看，《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“資格權(quán)”這個(gè)抽象化的概念，非常有必要在法律上作出具體的規(guī)定，具體化可以更好地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員獲得宅基地使用權(quán)的“資格權(quán)”，用法律化的詞語(yǔ)把“資格權(quán)”的內(nèi)容鑲嵌入法律規(guī)定中是歷史的必然選擇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，立法機(jī)關(guān)有必要及時(shí)修改《土地管理法》《物權(quán)法》及與宅基地密切相關(guān)的法律法規(guī)，增加“資格權(quán)”規(guī)定的具體條款和內(nèi)容。

（二）農(nóng)村宅基地“三權(quán)”關(guān)系的理清與權(quán)能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

1.宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系理清。農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人享有宅基地的使用權(quán)，這是建立在公有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地所有制性質(zhì)決定的。土地是生產(chǎn)資料，也就是資產(chǎn)的存在形式，農(nóng)村土地制度的改革本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分配和權(quán)能結(jié)構(gòu)的重構(gòu)?！秾?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”，那么這“三權(quán)”之間存在怎樣的區(qū)別與聯(lián)系？

第一，權(quán)利行使主體的同一性。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，都是法律概念上的權(quán)利具體形式，權(quán)利的行使主體是“人”，這個(gè)“人”是自然人，不是擬制人（法人）。我國(guó)法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有，這個(gè)“農(nóng)民集體”并非我國(guó)《民法典》上規(guī)定的“法人”，不具有“法人”屬性，而是在一定范圍內(nèi)每個(gè)農(nóng)民的共同體。因?yàn)?，法律上“農(nóng)民集體”與“法人”有本質(zhì)的區(qū)別，農(nóng)民在行使宅基地所有權(quán)的權(quán)能時(shí)，農(nóng)民個(gè)人是以“集體化”的身份參與民主管理，這只是“農(nóng)民”另一種形式的出現(xiàn)，因此，宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體本質(zhì)上是自然人，只是以“集體化”這種形式在法律上表達(dá)——“農(nóng)民集體或農(nóng)村集體”[8]。如《土地管理法》第8條第2款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄百Y格權(quán)”源自農(nóng)民的“身份”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有“資格權(quán)”，“資格權(quán)”的權(quán)利主體是自然人。《土地管理法》確認(rèn)了農(nóng)民個(gè)人的宅基地使用權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定“宅基地使用權(quán)人享有宅基地的占有、使用的權(quán)利”，那么宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民個(gè)人，也就是自然人。我國(guó)法律只明確規(guī)定宅基地使用權(quán)人是農(nóng)民個(gè)人，而對(duì)于集體建設(shè)用地（包括農(nóng)村集體建設(shè)用地），法律上并未用“宅基地”的字樣進(jìn)行表述。因此，綜上所述，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體具有同一性，權(quán)利行使主體本質(zhì)上是自然人。

第二，性狀的差異性。我國(guó)法律規(guī)定物的所有權(quán)涵蓋不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等全部權(quán)能，農(nóng)村宅基地屬于不動(dòng)產(chǎn)的法律概念范疇，所有權(quán)是“產(chǎn)權(quán)”，具有排他性。宅基地使用權(quán)也是“產(chǎn)權(quán)”的另一種形式——“用益物權(quán)”，只是“用益物權(quán)”屬于他物權(quán)，而所有權(quán)是自物權(quán)，“自物”和“他物”是兩種權(quán)利的區(qū)別，我國(guó)法律上規(guī)定宅基地使用權(quán)只有“占有、使用權(quán)”的權(quán)能，而宅基地所有權(quán)包括占有、使用、收益、管理（處分）等全部權(quán)能[8]。宅基地“資格權(quán)”是基于農(nóng)民獲得合法的“身份”才享有的可能性或應(yīng)然性權(quán)利，可能性或應(yīng)然性是“資格權(quán)”的核心特征，而宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）和使用權(quán)（他物權(quán)）都是實(shí)在性的權(quán)利，也就是實(shí)然性的權(quán)利。因此，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，這“三權(quán)”的性狀差異存在，所有權(quán)和使用權(quán)是產(chǎn)權(quán)，都具有實(shí)然性，只是二者的權(quán)能完整性不同;而“資格權(quán)”基于農(nóng)民“身份”的合法性才享有的可能性或應(yīng)然性權(quán)利，應(yīng)然性是“資格權(quán)”的顯著特征。

第三，終極“目標(biāo)”的相似性。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，三項(xiàng)權(quán)利的客體都是土地，權(quán)利行使的最終目的是享有宅基地的“物權(quán)（自物權(quán)、他物權(quán)）”，如果說所有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)是到達(dá)目的地，那么資格權(quán)就是“在路上”，但最終目標(biāo)都是相似的。只是所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利已經(jīng)現(xiàn)實(shí)存在，而“資格權(quán)”只是一種可能性或應(yīng)然性的權(quán)利，享有“資格權(quán)”并不必然地享有所有權(quán)或使用權(quán)，最終是否獲得所有權(quán)或使用權(quán)還存在不確定性，如農(nóng)村宅基地使用權(quán)的享有，農(nóng)民個(gè)人除了按照《戶口登記條例》的規(guī)定完成登記的形式要件，獲得合法的“身份”，按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民可以依照“一戶一宅”的原則申請(qǐng)無償取得宅基地使用權(quán)，同時(shí)不能超過省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)，而且還規(guī)定，原來?yè)碛械霓r(nóng)房已經(jīng)出租、出賣的，不予批準(zhǔn)。由此，筆者認(rèn)為，農(nóng)民取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法性“身份”，以戶口登記為法律的生效要件，并非理所當(dāng)然的自然享有宅基地所有權(quán)、使用權(quán)，而僅是具備享有集體組織給予分配利益的資格[20]，“三權(quán)”之間存在區(qū)別，但終極目標(biāo)是相似的。

綜上所述，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”之間的關(guān)系狀態(tài)主要呈現(xiàn)“權(quán)利行使主體（自然人）的同一性，權(quán)利性狀的差異性和終極目標(biāo)的相似性”。

2.宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村宅基地所有制經(jīng)歷了數(shù)次改革，無論是哪一次改革，都是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分配和權(quán)能結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村宅基地處于所有權(quán)與使用權(quán)相分離的“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施制度背景下，有必要對(duì)“三權(quán)分置”的權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

第一，農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)能優(yōu)化。處分權(quán)能的有限性是宅基地收益最大化和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要障礙。所有權(quán)是自物權(quán)，權(quán)利人應(yīng)該享有占有、使用、收益、處分等完整權(quán)能，但農(nóng)村宅基地與法律規(guī)定的一般“物”相比具有特殊性，土地不僅有經(jīng)濟(jì)性、保障性功能，其自然資源屬性與生態(tài)環(huán)保等公共利益密切相關(guān)，私法屬性、公法屬性和社會(huì)法屬性的混合兼有是其特性[8]，如《民法典》《物權(quán)法》《土地管理法》《自然資源法》都適用土地權(quán)利關(guān)系的調(diào)整。農(nóng)村宅基地權(quán)利構(gòu)成和權(quán)能結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，并非單純地賦予更多的處分權(quán)能就可以使所有的問題迎刃而解。賦予權(quán)利人更多的處分權(quán)能是解決關(guān)鍵問題的方式之一，更應(yīng)該著重賦予宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)處分權(quán)能的一個(gè)“度”的把握和享有占有、使用、收益權(quán)能的分配，使所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“處分權(quán)能”有明確的邊界界限。在賦予宅基地所有權(quán)更多的處分權(quán)能“度”的把握上，我國(guó)《憲法》明確禁止任何組織或個(gè)人買賣土地或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)要依法轉(zhuǎn)讓?！百u出”和“出租”都是處分行為，只是“賣出”是物權(quán)所有權(quán)（包含占有、使用、收益、處分等全部權(quán)能）的轉(zhuǎn)移，通過等價(jià)交換原則，從而把宅基地的所有權(quán)從某農(nóng)民集體組織轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)農(nóng)民集體或個(gè)人，這是法律應(yīng)該絕對(duì)禁止的，土地“賣出”是絕對(duì)處分權(quán)，法律禁止土地買賣行為是農(nóng)村土地（宅基地）保障性、公共利益性的價(jià)值取向;而“出租”是債權(quán)的設(shè)置，并非發(fā)生所有權(quán)的變更，農(nóng)村土地（宅基地）“出租”是相對(duì)處分權(quán)。王利明教授認(rèn)為“處分”是指所謂的廣義處分，既包括各種處分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，如買賣、贈(zèng)與等，也包括債權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，如出租或轉(zhuǎn)租等行為，還包括對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)作出限制的行為，如質(zhì)押的設(shè)置行為[25]。因農(nóng)村土地（宅基地）的特殊性，法律不能賦予其絕對(duì)的處分權(quán)能，但可以賦予相對(duì)的處分權(quán)能，如出租、抵押、質(zhì)押等相應(yīng)處分權(quán)能的賦予不會(huì)影響土地的保障性、公共利益屬性，而收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)也有賴于處分權(quán)能的行使，因此法律上應(yīng)該賦予宅基地所有權(quán)的相對(duì)處分權(quán)能，如賦予出租、抵押、質(zhì)押等處分權(quán)能，既不違背法律的初衷，也符合《深改決定》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》的宗旨、精神。

第二，宅基地“資格權(quán)”權(quán)能優(yōu)化。“資格權(quán)”是基于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“身份”而來，沒有“身份”也就不存在“資格權(quán)”的可能?！百Y格權(quán)”是一種可能性或應(yīng)然性的權(quán)利，也是宅基地使用權(quán)的“過渡性”權(quán)利，是宅基地“所有權(quán)”向“使用權(quán)”派生過程的載體，“資格權(quán)”的可能性或應(yīng)然性決定了“資格權(quán)”只能充當(dāng)宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的“介質(zhì)”或者權(quán)能的運(yùn)載工具，即把宅基地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分（部分）等權(quán)能傳播或運(yùn)載到宅基地使用權(quán)權(quán)利上，而傳播或運(yùn)載權(quán)能的量及時(shí)間、具體目標(biāo)。“資格權(quán)”本身并不具有決定權(quán)，但是法律賦予“資格權(quán)”的可能性或應(yīng)然性權(quán)能的量及性質(zhì)，決定著宅基地使用權(quán)權(quán)能的量及性質(zhì)。因此，《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出宅基地“三權(quán)分置”的目的是在于放活宅基地的處分權(quán)能，擴(kuò)充宅基地“資格權(quán)”的占有、使用、收益、相對(duì)處分（部分）等可能性或應(yīng)然性的權(quán)能成為必要，也決定了宅基地使用權(quán)權(quán)能的量及性質(zhì)。

第三，宅基地使用權(quán)權(quán)能優(yōu)化。法律規(guī)定，農(nóng)民可以戶為單位依照“一戶一宅”的原則申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，其使用權(quán)人基本上是農(nóng)民家庭或個(gè)人，而農(nóng)村集體或單位、組織用地，法律上只有“集體建設(shè)用地”的表述?！段餀?quán)法》把宅基地使用權(quán)定位為包含“占有、使用”權(quán)能的用益物權(quán)，缺乏“收益、處分”權(quán)能，這也是學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為的宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺的原因，也是造成農(nóng)村宅基地大量閑置、農(nóng)房不值錢的重要因素。因?yàn)榉刹]有賦予宅基地使用權(quán)的“收益、處分”權(quán)能，宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人也很難在宅基地上設(shè)置抵押、質(zhì)押等債權(quán)形式。因此，賦予宅基地使用權(quán)“收益、部分處分”權(quán)能成為宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵問題，但宅基地是農(nóng)村土地的有機(jī)組成部分，通過宅基地獲得的“收益”全部歸農(nóng)民個(gè)人所有，顯然是不行的，也與法律的公平價(jià)值取向相悖。法律的效率與公平價(jià)值并非只可“二者選其一”，而應(yīng)該是如何細(xì)化規(guī)則，建立農(nóng)民集體和個(gè)人“收益”平衡機(jī)制，也就是在法律上如何具體規(guī)定細(xì)則。關(guān)于宅基地的“收益”分配，還需要制定相應(yīng)的分配措施，在《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》背景下，法律賦予宅基地使用權(quán)占有、使用、收益（部分）、處分（部分）權(quán)能是“三權(quán)分置”改革的核心。

綜上所述，賦予宅基地所有權(quán)占有、使用、收益、處分（相對(duì)的處分權(quán)）等權(quán)能，賦予宅基地“資格權(quán)”占有、使用、收益（部分）、處分（相對(duì)處分權(quán)的部分）可能性或應(yīng)然性權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)占有、使用、收益（部分）、處分（相對(duì)處分權(quán)的部分）實(shí)然性權(quán)能，對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面優(yōu)化，是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的成效體現(xiàn)。

（三）法律制度的完善

1.《憲法》相應(yīng)條款的修改?！稇椃ā肥菄?guó)家的根本大法，有著天然最強(qiáng)的穩(wěn)定性，對(duì)憲法相關(guān)條款進(jìn)行修改，在相應(yīng)條款上增加農(nóng)民個(gè)人和集體土地“收益權(quán)、相對(duì)處分權(quán)”的規(guī)定，從憲法的至高無上性上對(duì)農(nóng)民個(gè)人、集體對(duì)土地的“收益權(quán)、相對(duì)處分權(quán)”作出原則性的規(guī)定，從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化改革的完成。

2.法律的修改。目前關(guān)于農(nóng)村宅基地有具體規(guī)定的法律，主要有《土地管理法》《物權(quán)法》，其對(duì)宅基地作出規(guī)范性的具體規(guī)定，但這兩部法律并未對(duì)宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)的“相對(duì)處分權(quán)能”和農(nóng)民個(gè)人享有使用權(quán)的“收益權(quán)能、相對(duì)處分權(quán)能（部分）”作出細(xì)化的規(guī)定。因此，有必要在《土地管理法》上增加對(duì)宅基地使用權(quán)人“收益、部分相對(duì)處分權(quán)”的規(guī)定條款，修改《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)專門規(guī)定的條款，按照《物權(quán)法》定義的“用益物權(quán)人有占有、使用、收益”的標(biāo)準(zhǔn)，賦予宅基地使用權(quán)“占有、使用、收益”的完整用益物權(quán)，消除“同地不同權(quán)”的歧視性規(guī)定。

3.制定《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》。我國(guó)沒有法律位階的“農(nóng)村宅基地”專門法律規(guī)定，也是導(dǎo)致農(nóng)房廉價(jià)、宅基地閑置、宅基地管理秩序混亂的重要原因。在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不僅存在，而且日漸加劇。2016年，國(guó)土資源部等有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，宅基地使用權(quán)的“確權(quán)”登記使得宅基地使用權(quán)人合法權(quán)利得到進(jìn)一步保障。但在城鎮(zhèn)化和“逆城鎮(zhèn)化”（鄉(xiāng)村振興）雙向加快推進(jìn)的背景下，法律作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)、鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性工具，有必要制定《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》專門規(guī)范相關(guān)權(quán)利人宅基地“取得、占有、使用、收益、處分”等權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)宅基地管理的有序化，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要。

綜上所述，對(duì)涉及農(nóng)村宅基地的《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律相關(guān)條款作出修訂，賦予農(nóng)村宅基地所有權(quán)人“相對(duì)處分權(quán)”和宅基地使用權(quán)人相應(yīng)的“收益權(quán)、相對(duì)處分權(quán)（部分）”，不僅是必要的，也是緊迫的、可行的。同時(shí)制定《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》，建立個(gè)人、集體的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利保護(hù)的立體化框架，不僅是當(dāng)前廣大農(nóng)民群體的迫切需要，也是黨的十八屆四中全會(huì)提出的全面依法治國(guó)的發(fā)展要求。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前農(nóng)村宅基地所有制形式嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展需求，在法律制度層面上創(chuàng)設(shè)農(nóng)村宅基地“資格權(quán)”，理清所有權(quán)、“資格權(quán)”與使用權(quán)權(quán)屬關(guān)系，優(yōu)化權(quán)能結(jié)構(gòu)，以及修改相關(guān)法律制度才是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施的關(guān)鍵所在。實(shí)現(xiàn)宅基地的“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)向“三元”權(quán)能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，完善農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)法律框架，開創(chuàng)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)利運(yùn)行和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的新局面，才是“三權(quán)分置”的精神所在。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施將會(huì)有效推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化改革，伴隨全面深化改革的進(jìn)行，農(nóng)村宅基地所有制的法律制度也將日漸完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃登迎，楊紅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策面臨的主要困境及解決路徑——以新疆為例[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（6）：130-136.

[2]王利明，周友軍.論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2012（1）：45-54.

[3]王崇敏.宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)建[M].北京：法律出版社，2016.

[4]陳小君，蔣省三.宅基地使用制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)[J].管理世界，2010（10）：1-12.

[5]鄭尚元.宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障[J].中國(guó)法學(xué)，2014（2）：142-157.

[6]鄧大才.中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷與經(jīng)驗(yàn)——來自國(guó)家治理視角下的啟示[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017（1）：64-67.

[7]由嶸.日耳曼法簡(jiǎn)介[M].北京：法律出版社，1987：49.

[8]韓松.農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能[J].法學(xué)研究，2014（6）：63-79.

[9]陳勝祥.農(nóng)地“三權(quán)”分置的路徑選擇[J].中國(guó)土地科學(xué)，2017（2）：22-57.

[10]李鳳章，李卓麗.農(nóng)村宅基地使用權(quán)身份化困境之破解——以物權(quán)和成員權(quán)的分離為視角[J].法學(xué)雜志，2018（3）：68-76.

[11]韓康，肖鋼.積極探索建立有中國(guó)特色的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)[J].理論前沿，2008（13）：5-9.

[12]陳小君.我國(guó)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇[J].清華法學(xué)，2017（2）：46-55.

[13]王立彬.增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興——我國(guó)將探索農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2018-01-16（01）.

[14]陳紅霞，趙振宇，李俊樂.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐與探索——基于寧波市的分析[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2016（1）：96-101.

[15]紀(jì)秋發(fā).中國(guó)新生代農(nóng)民工市民化意愿與障礙研究綜述[J].北京青年研究，2018（1）：51-60.

[16]潘子璇.《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》：我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億人 總量連續(xù)兩年下降[EB/OL].（2017-11-10）[2017-12-08].新民晚報(bào)，http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2017/11/10/31332612.html.

[17]劉瓊，杜曉航，盛業(yè)旭.基于階段對(duì)比的中國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)關(guān)系[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2018（1）：26-34.

[18]肖衛(wèi)東，梁春梅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（11）：17-29.

[19]習(xí)近平提出“逆城鎮(zhèn)化”深意何在？[EB/OL].（2018-03-07）[2018-03-25].http：//news.sina.com.cn/china/xlxw/2018-03-07/doc-ifxpwyhv6467302.shtml.

[20]E·博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

[21]馬俊駒，童列春.私法中身份的再發(fā)現(xiàn)[J].法學(xué)研究，2008（5）：74-85.

[22]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].范揚(yáng)，張企泰，譯.北京：商務(wù)印書館，1961：199-200.

[23]谷春德.西方法律思想史[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：223-241.

[24]錢水苗.環(huán)境法調(diào)整對(duì)象的應(yīng)然與實(shí)然[J].中國(guó)法學(xué)，2003（3）：25-33.

[25]田士永.出賣人處分權(quán)問題研究[J].政法論壇，2003（6）：93-100.