李瑋瑋 孟高正

摘 要 通過(guò)系統(tǒng)研究黨內(nèi)法規(guī)，使得我國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義法律理論的成熟發(fā)展為黨內(nèi)法規(guī)的理論建構(gòu)提供了很好的藍(lán)本這一想法得以實(shí)現(xiàn)，學(xué)界一直爭(zhēng)議能否用社會(huì)主義法律理論來(lái)研究中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)檢索，我發(fā)現(xiàn)對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)研究的很少。本文嘗試著用社會(huì)主義的法律理論來(lái)“武裝”中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，本文最大的價(jià)值就在于實(shí)現(xiàn)了用社會(huì)主義的法律理論來(lái)“系統(tǒng)的武裝”了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 黨規(guī)關(guān)系 制定 執(zhí)行 監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：李瑋瑋，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，碩士研究生，研究方向：反腐敗法治實(shí)務(wù)；孟高正，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.308

一、緒論

中國(guó)特色社會(huì)主義法律理論的成熟發(fā)展為黨內(nèi)法規(guī)的理論建構(gòu)提供了很好的藍(lán)本，我嘗試著用社會(huì)主義的法律理論來(lái)“武裝”中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，我的這篇《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)》最大的價(jià)值就在于實(shí)現(xiàn)了用社會(huì)主義的法律理論來(lái)“系統(tǒng)的武裝”了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)。近年來(lái)，有的研究黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵，有的研究黨內(nèi)法規(guī)的作用，也有的研究黨內(nèi)法規(guī)的體系等等，但都沒(méi)有系統(tǒng)的對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理，本文借鑒中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的研究。

二、黨內(nèi)法規(guī)的含義、性質(zhì)及特征

（一）黨內(nèi)法規(guī)的含義

黨內(nèi)法規(guī)是指黨內(nèi)的中央機(jī)構(gòu)制定的用來(lái)規(guī)范黨員干部、黨的中央機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及黨的基層組織的黨內(nèi)法規(guī)的總稱。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)

1.黨內(nèi)法規(guī)的法律性

黨內(nèi)法規(guī)是普適于黨內(nèi)的一類(lèi)法規(guī)，天然有著法律的屬性，因而黨內(nèi)法規(guī)具有法律性。

2.黨內(nèi)法規(guī)的政治性

黨內(nèi)法規(guī)具有政治性是必然的，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的適用主體就是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)、適用的客體就是黨員干部。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的特征

1.黨內(nèi)法規(guī)的道德性

在依法治國(guó)與以德治國(guó)的法治理念的影響下，黨內(nèi)法規(guī)的建構(gòu)同樣要遵循依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的二元模式。

2.黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律性

《紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》都強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，要重視黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律性。

3.黨內(nèi)法規(guī)的黨性

新《準(zhǔn)則》重視黨的政治紀(jì)律，只有嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律，黨的生命力和戰(zhàn)斗力才能有保證。

三、黨內(nèi)法規(guī)的演進(jìn)

在中共六屆六中全會(huì)上，黨內(nèi)法規(guī)的概念是由毛澤東同志最先提出來(lái)的。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會(huì)上的講話中也都用了“黨規(guī)黨法”的概念。隨著中共中央先后專門(mén)頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》，現(xiàn)在在黨的相關(guān)文件中基本上都使用了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。

四、黨內(nèi)法規(guī)的效力

黨內(nèi)法規(guī)的效力是指由黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力、黨內(nèi)法規(guī)的空間效力和黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)人效力三者所構(gòu)成的法規(guī)的約束力。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力

1.黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間

一是黨內(nèi)法規(guī)公布之日起生效；二是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定生效時(shí)間。

2.黨內(nèi)法規(guī)的失效時(shí)間

從我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的廢止或失效的情況來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的失效主要有三種情況：

一是新法生效，舊法自然失效。二是新法明確宣布廢止舊法。三是通過(guò)另行印發(fā)通知或?qū)ｉT(mén)決定的形式廢止黨內(nèi)法規(guī)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的空間效力

三種主體有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)：一是以黨內(nèi)的中央機(jī)構(gòu)；二是地方黨內(nèi)機(jī)構(gòu)；三是基層黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，所以，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同使得黨內(nèi)法規(guī)的空間效力也不同。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)人效力

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)人效力采用屬人主義的原則，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)人效力是針對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨員和黨的組織的。

五、黨內(nèi)法規(guī)的作用

（一）黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)黨內(nèi)統(tǒng)治的作用

黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)黨內(nèi)統(tǒng)治作用主要有：

1.規(guī)范黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)定，使得黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)的立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)互相分工、相互制衡。

2.落實(shí)黨內(nèi)制度

中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)將民主集中制等黨內(nèi)制度規(guī)范起來(lái)，為維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、提升黨員干部的積極性發(fā)揮了重要作用。

3.維護(hù)黨員利益

《黨員權(quán)利保障條例》從根本上使得黨員在權(quán)利受到侵害時(shí)擁有了救濟(jì)的途徑。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)作用

1.科學(xué)的管理社會(huì)公共事務(wù)

對(duì)于黨如何更好的科學(xué)管理社會(huì)公共事務(wù)沒(méi)有實(shí)用性很強(qiáng)的法律，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)使黨的管理國(guó)家的活動(dòng)更有依據(jù)性。

2.厘清黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

黨內(nèi)機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)中會(huì)有交叉，即黨內(nèi)機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家的目的，會(huì)行使一定的公權(quán)力，同時(shí)，國(guó)家機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)管理中也發(fā)揮作用，所以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間會(huì)有交叉關(guān)系。

3.調(diào)整黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系

黨內(nèi)機(jī)構(gòu)增強(qiáng)和社會(huì)團(tuán)體之間的聯(lián)系，推動(dòng)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體之間的法制化?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》就對(duì)社會(huì)團(tuán)體的組織、運(yùn)行做了明確的規(guī)定。

六、黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值

（一）黨內(nèi)法規(guī)的目的性

黨內(nèi)法規(guī)的目的是更好的規(guī)范黨內(nèi)的生活，更好的保障黨內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的有序進(jìn)行。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)性

從權(quán)利義務(wù)的視角來(lái)反觀黨內(nèi)法規(guī)，黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)就是黨員履行義務(wù)的表現(xiàn)，黨員只有本分的盡職盡責(zé)，才能使我們黨具有強(qiáng)大的生命力。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)利性

黨內(nèi)法規(guī)依然講求權(quán)利本位，黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行必須尊重和保障人權(quán)，只有這樣，才能讓黨內(nèi)法規(guī)具有權(quán)威性，才會(huì)使黨員干部更好的加以遵守。

七、黨內(nèi)法規(guī)的體系

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系的縱向建構(gòu)

縱向構(gòu)建按照黨內(nèi)法規(guī)的效力由高到低可分為：黨章，準(zhǔn)則，條例，中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，各部委及地方省委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，其他規(guī)范性文件（決議、決定、意見(jiàn)、通知）等。黨章相當(dāng)于法律體系中憲法的地位；準(zhǔn)則和條例的效力等同于法律體系中一般法律的地位；中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則相當(dāng)于法律體系中行政法規(guī)；地方省委及各部委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則相當(dāng)于法律體系中的規(guī)章；其他規(guī)范性文件相當(dāng)于法律體系中行政規(guī)范性文件。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的橫向劃分

我認(rèn)為應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)劃分為綜合性黨規(guī)、黨的思想建設(shè)、黨的組織人事建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉、黨的民主集中制建設(shè)、黨的軍事等七個(gè)方面。

八、黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范

（一）黨內(nèi)法規(guī)的原則

1.黨內(nèi)法規(guī)的政策性原則

黨內(nèi)法規(guī)通常是傳達(dá)學(xué)習(xí)黨的路線方針政策，主抓黨員干部的意識(shí)形態(tài)，是更好地將中央的指示進(jìn)行全面落實(shí)的法規(guī)。

2.黨內(nèi)法規(guī)的程序性原則

黨內(nèi)法規(guī)要具有可操作性，才能讓各級(jí)黨組織更好的領(lǐng)會(huì)中央的意圖，更好的落實(shí)中央的指示，這就要求中央在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)考慮其可操作性，各級(jí)在落實(shí)中央指示的同時(shí)也要及時(shí)的反饋落實(shí)政策的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以使得黨內(nèi)法規(guī)具有可操作性。

3.黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的具體性原則

黨內(nèi)法規(guī)具有具體性，這樣可以使各級(jí)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)更好的領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)的指示，太過(guò)于籠統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)不利于中央意圖的表達(dá)，但也不能太過(guò)于具體，使得下級(jí)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)在落實(shí)政策時(shí)可以自主決定的空間太小。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則

既然是按照社會(huì)主義法律理論來(lái)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的基本理論，那么適用于法律的規(guī)則也同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)，這體現(xiàn)于法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)。假定條件為大前提，行為模式為小前提，法律后果是前兩者推論出的后果。

九、黨內(nèi)法規(guī)的制定

黨內(nèi)法規(guī)的制定如同社會(huì)主義法律體系中憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府部門(mén)規(guī)章一樣，也要遵從一樣的法規(guī)制定程序。

十、黨內(nèi)法規(guī)的適用

黨內(nèi)法規(guī)頒布后要及時(shí)了解實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由法規(guī)制定部門(mén)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)實(shí)施情況有目的地對(duì)法規(guī)進(jìn)行定期清理。

十一、黨內(nèi)法規(guī)的解釋

黨內(nèi)法規(guī)解釋，是指黨內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在適用過(guò)程中認(rèn)為有必要進(jìn)一步說(shuō)明而作出的解釋。黨內(nèi)法規(guī)解釋是建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)理論的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》還規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力，所以黨內(nèi)法規(guī)解釋的質(zhì)量高低關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量的高低，所以黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要性不言而喻。

十二、黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督

《立法法》對(duì)社會(huì)主義法律體系中的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章都明確規(guī)定了相應(yīng)的備案審查機(jī)制，那么，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制也做了規(guī)定，但規(guī)定的不夠詳盡，需要進(jìn)一步的改善。

十三、黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)關(guān)系

社會(huì)主義法律理論中的法律關(guān)系涉及法律關(guān)系的主體、客體及內(nèi)容三部分，這反映到民法中就是民事主體（自然人、法人、非法人組織）、民事客體（物、行為、權(quán)利、智力成果等）、民事權(quán)利和義務(wù)（人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、支配權(quán)和形成權(quán)、絕對(duì)權(quán)和相對(duì)權(quán)、抗辯權(quán)和請(qǐng)求權(quán)等）。那么類(lèi)比到黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)關(guān)系就包括黨內(nèi)法規(guī)的主體（黨員和黨內(nèi)機(jī)構(gòu)）、黨內(nèi)法規(guī)的客體和黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，我對(duì)于后兩者的思考還不夠深入，本文暫且論述黨內(nèi)法規(guī)的主體，即黨員和黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的主體——黨內(nèi)機(jī)構(gòu)

黨內(nèi)機(jī)構(gòu)主要包括中央黨內(nèi)機(jī)構(gòu)、地方黨內(nèi)機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)基層機(jī)構(gòu)：

黨的中央機(jī)構(gòu)有中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、、中央政治局常委會(huì)、中央政治局、中央委員會(huì)等。

黨的地方機(jī)構(gòu)有地方黨代會(huì)、地方黨委書(shū)記、地方常委會(huì)、地方委員會(huì)、地方紀(jì)委、地方黨委辦公廳（辦公室）、地方組織部、地方宣傳部、地方政法委等。

黨內(nèi)基層機(jī)構(gòu)包括基層黨組織、軍隊(duì)基層連隊(duì)、事業(yè)單位、農(nóng)村中的基層黨組織等。

（二）黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的客體——黨員、干部

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的客體包括黨員、干部。黨員是指遵守黨的章程，享有一定的權(quán)利義務(wù)的黨內(nèi)成員。

（三）黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容——黨員干部的權(quán)利義務(wù)

黨內(nèi)法律關(guān)系的內(nèi)容包括黨員干部的權(quán)利和義務(wù)。

1.黨員的權(quán)利

黨員干部的權(quán)利主要有：一是參加黨內(nèi)的相關(guān)會(huì)議，并在會(huì)議上對(duì)黨的大政方針政策進(jìn)行討論；二是閱讀黨內(nèi)的文件，及時(shí)掌握黨內(nèi)的動(dòng)態(tài)，及時(shí)關(guān)注黨的發(fā)展；三是對(duì)黨開(kāi)展的各項(xiàng)工作提出有效的建議，促進(jìn)黨內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)有效開(kāi)展。

2.黨員的義務(wù)

黨員的義務(wù)主要有：一是學(xué)習(xí)好黨的方針、路線和政策，層層抓好落實(shí)；二是貫徹執(zhí)行好黨的基本路線，制定詳細(xì)的執(zhí)行方案；三是遵守黨內(nèi)法規(guī)，做遵規(guī)守紀(jì)的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員；四是定期及時(shí)的開(kāi)展黨員民主評(píng)議活動(dòng)，在黨的民主生活會(huì)上開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)；五是落實(shí)好請(qǐng)示、匯報(bào)制度，涉及到原則性的問(wèn)題時(shí)一定要向上級(jí)請(qǐng)示、匯報(bào)，不可善作決斷，嚴(yán)格按照上級(jí)的指示來(lái)。

十四、黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任與制裁

黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任聯(lián)系著黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容（即權(quán)利義務(wù)）與黨內(nèi)制裁。違反了黨內(nèi)法規(guī)就要受到相應(yīng)的制裁，前六章已經(jīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)關(guān)系做了論述，下面主要論述黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任與制裁，而黨內(nèi)的制裁很容易與行政制裁、紀(jì)律處分和黨內(nèi)監(jiān)督相混淆，對(duì)其之間的關(guān)系進(jìn)行厘清就顯得格外重要。

（一）黨內(nèi)制裁與行政制裁

黨內(nèi)制裁與行政制裁關(guān)系密切，相輔相成，只有將兩者銜接起來(lái)才能建立起高質(zhì)量的黨內(nèi)制裁體系。

1.橫向比較兩者：一是適用人員不同，但有交集；二是制裁適用范圍不同；三是制裁的內(nèi)容不同。

2.縱向比較兩者：黨內(nèi)制裁的制裁體系是復(fù)雜的，后者是單一的。

（二）黨內(nèi)制裁與紀(jì)律處分

黨內(nèi)制裁包括紀(jì)律處分，紀(jì)律處分只是黨內(nèi)制裁的一種方式。黨內(nèi)制裁除此之外，還有很多制裁的措施。

（三）黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督包括黨內(nèi)制裁，黨內(nèi)監(jiān)督由《問(wèn)責(zé)條例》、廉潔自律準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例、巡視工作條例等構(gòu)成。

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