李琳

摘 要：圍填海管理作為海洋領(lǐng)域深化改革的重要內(nèi)容，是推動海南海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。文章通過跟蹤分析海洋督察在海南圍填海項目的反饋意見和整改方案，從近幾年的用海情況對海南圍填海管理的現(xiàn)狀進行分析，揭露該領(lǐng)域在規(guī)劃、審批等方面存在的問題，對其前期、中期和后期的管理工作提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：圍填海項目；海南??；管理問題；優(yōu)化建議

為了緩解經(jīng)濟發(fā)展和人口增長對土地資源的供需壓力，對海洋進行圍墾開發(fā)已經(jīng)成為世界各國拓展發(fā)展空間的重要途徑之一。對于海南省而言，圍填海項目的建設(shè)與開發(fā)更是海南海洋資源利用的重要方式。但是根據(jù)近幾年中央環(huán)保督查和海洋督察所反饋的情況來看，海南當(dāng)前圍填海管理依然存在“失序、失度、失衡”等問題。

一、海南省圍填海管理的基本現(xiàn)狀

根據(jù)《2017年海南省海域監(jiān)測管理公報》統(tǒng)計，截止2017年底，海域內(nèi)已批準(zhǔn)填海造地項目用海共188宗，總面積達(dá)4212.8144公頃。從2013至2017年的數(shù)據(jù)來看，海南海域使用項目整體呈下降趨勢，可見海南省圍填海項目的開發(fā)已逐步進入理性階段。但是，當(dāng)前海南在海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)用?；顒于厔菀廊徊粶p。根據(jù)海南省海洋與漁業(yè)廳“國家海洋督察專欄”中發(fā)布的“海洋督察交辦件邊督邊改情況一覽表”顯示，各市縣的圍填海項目都不同程度地存在環(huán)境污染的問題。因此，目前在海洋生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略下，海南圍填海管理的整治修復(fù)工作和集約化水平都有待進一步提升。

二、海南省圍填海管理存在的問題

（一）圍填海項目審批不規(guī)范

隨著海南省海洋資源開發(fā)力度的加大，部分地區(qū)頻現(xiàn)違規(guī)辦理用海審批手續(xù)等行為。根據(jù)環(huán)保督察反饋情況顯示，海南省政府于2008年違法下放審批權(quán)至各市縣，并在國家海洋局要求整改的情況下依然未能及時糾正，致使大量盲目用海行為的出現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，2012年至2014年期間，沿海市縣共審批填海項目87宗，占同期全省審批填海項目72%以上。儋州市政府曾違規(guī)出讓海砂開采海域使用權(quán)160多公頃，將填海項目拆分成36個面積小于27公頃的子項目進行違規(guī)審批。

（二）圍填海管理執(zhí)法不到位

根據(jù)督察組的反饋意見來看，執(zhí)法不力、管控不嚴(yán)是海南省圍填海管理的一大弊病。督察指出，地區(qū)政府對?？跒橙缫鈲u項目、三亞紅塘灣海域等填?；顒硬樘幉粐?yán)，存在以罰代管的現(xiàn)象。而且，三亞市政府在知曉紅塘灣項目存在違法填海的情況下，仍召開會議要求加快推進工程項目，甚至在該項目立案以后依然研究項目推進方案。儋州市海洋部門在收到有關(guān)?；◢u違法用海行為的案件移交十個月之后才立案，存在放任違法填海行為的問題。

（三）圍填海管理制度不健全

由于省內(nèi)海洋環(huán)評和海域論證制度的不完善，導(dǎo)致許多圍填海項目出現(xiàn)許多錯誤規(guī)劃，引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)保問題。以?？跒碂羲频晏詈ｍ椖繛槔?，燈塔酒店項目在規(guī)劃初期僅考慮填海成本等經(jīng)濟利益，使得工程建設(shè)離岸較近，對?？跒乘畡恿ζ胶夂退|(zhì)帶來不利影響。此外，由于麒麟菜和白蝶貝省級海洋自然保護區(qū)缺乏總體規(guī)劃，長期疏于管理，在2006年至2012年期間，上述兩個保護區(qū)內(nèi)竟審批圍填海項目10宗。

三、海南省圍填海管理的優(yōu)化建議

（一）前期把關(guān)：完善相關(guān)制度，嚴(yán)控用海審批

前期管理工作主要包括整體規(guī)劃、方案審查以及環(huán)境影響評價等，是杜絕違法用海行為的第一道堡壘。因此，政府必須加快推進《海南省圍填海管控實施辦法》等政策的出臺，根據(jù)海洋生態(tài)保護紅線和海洋功能區(qū)劃的要求，限制房地產(chǎn)行業(yè)用海，實現(xiàn)從項目數(shù)量控制到項目質(zhì)量兼顧的轉(zhuǎn)變。此外，要嚴(yán)把項目審批關(guān)，進一步完善海域使用論證和環(huán)評制度，促進公眾參與制度的制定，提高公眾在項目環(huán)境評估和監(jiān)督中的話語權(quán)，切實維護群眾的合法利益。

（二）中期控制：落實執(zhí)法考核，加強動態(tài)監(jiān)察

圍填海工程的監(jiān)督檢查是管理工作的事中執(zhí)法環(huán)節(jié)，對規(guī)范圍填海活動起著關(guān)鍵作用。因此，政府必須加大圍填海執(zhí)法檢查力度，在對違法用海行為進行嚴(yán)懲的基礎(chǔ)上進一步加大圍填海執(zhí)法情況考核管理力度，定期形成考核評估報告，并將整頓成果及時公示。同時，要完善圍填海項目的跟蹤檢查機制，利用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)重點對填海項目的開發(fā)利用情況、海洋環(huán)境影響等實施全過程監(jiān)管，開展衛(wèi)星和無人機遙感監(jiān)測、視頻監(jiān)控以及現(xiàn)場監(jiān)測等多方式監(jiān)查。

（三）后期管理：開展生態(tài)修復(fù)，利用閑置土地

圍填海項目的后評估工作也是圍填海管理中不可或缺的一部分，有利于及時發(fā)現(xiàn)和彌補執(zhí)法工作中存在的不足等。因此在“藍(lán)色海灣”戰(zhàn)略下，政府應(yīng)不斷鞏固海岸帶開發(fā)與保護專項行動成果，重點關(guān)注自然保護區(qū)、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)的整治和保護。針對部分可利用、低開發(fā)或違法開發(fā)的圍填海資源，政府應(yīng)建立圍填海閑置低效區(qū)域管理目錄，引導(dǎo)項目規(guī)劃優(yōu)先在已圍填區(qū)域布局，充分提高圍填海資源配置效率。

參考文獻(xiàn)

[1] 海南省海洋與漁業(yè)廳.2017年海南省海域監(jiān)測管理公報[EB/OL].2018-08-15，http：//dof.hainan.gov.cn/zwgk/tzgg/201805/t20180511_2625436.html.

[2] 海南省海洋與漁業(yè)廳.海南省貫徹落實國家海洋督察反饋意見整改措施清單[EB/OL].2018-08-15，http：//dof.hainan.gov.cn/zwgk/tzgg/201808/t20180808_2722215.html.

[3] 國家海洋局.國家海洋督察組向海南反饋圍填海專項督察情況[EB/OL].2018-08-15，http：//www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2017/2017wthzxdc/xwzx/201801/t20180116_59997.html.

[4] 魏婷.世界主要海洋國家圍填海造地管理及對我國的啟示[J].國土資源情報，2016（02）：47-52.

[5] 李晉.圍填海計劃管理研究[M].北京：海洋出版社， 2017：36-39.