黃芳娜 張彤彤

摘 要 精準扶貧政策是有效提高扶貧效率，消除貧困效應，實現(xiàn)富強的重要措施。但是隨著精準扶貧政策的實施，各個階段出現(xiàn)了不同的問題。本文在分析精準扶貧各個階段不同問題的基礎上，從提高精準扶貧資金使用績效角度出發(fā)，提出建立完整的精準扶貧資金績效評價體系，完善大數(shù)據(jù)服務平臺，強化精準扶貧的動態(tài)績效監(jiān)督管理機制，提高政府財政資金管理水平的建議。

關鍵詞 精準扶貧；績效評價；績效指標

一、開展精準扶貧財政資金績效評價的研究背景及意義

十八大提出了到2020年全面建設小康社會的目標，其中關鍵在于貧困人口能否脫貧致富。1978年改革開放至今，我國上億人口逐步甩掉了貧困的帽子，截至2017年末，仍有3046萬農(nóng)村貧困人口。中國實現(xiàn)2029年目標所剩時間不多，扶貧任務已經(jīng)到了“攻堅克難”的決勝階段。

中國地域?qū)拸V，自然環(huán)境多樣，貧困人口大多聚集在自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，面臨著自身發(fā)展能力不足、應對風險能力較差的問題，貧者愈貧、脫貧者返貧現(xiàn)象突出。另外，2013年以來我國經(jīng)濟增速下滑，經(jīng)濟增長對減貧的拉動作用也在隨之減弱，低收入群體的平均收入有所下降。由表1可知，雖然自2010年以來，中央財政扶貧資金投入數(shù)量不斷增加，農(nóng)村地區(qū)貧困人口數(shù)量不斷減少，但是單位扶貧資金的績效在降低，減貧的勢能在衰退，剩余貧困人口脫貧的難度越來越大，原采取的“輸血式”的扶貧辦法很難再奏效，普惠式資金投入策略難以惠及更廣泛的貧困人口。在這樣的背景下，有必要開展精準扶貧，扶貧方式由“輸血式”發(fā)展為“造血式”，采取針對性措施，實現(xiàn)真正致富。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

雖然政府扶貧資金支持力度在增加，但是缺乏一套行之有效的制度對財政資金使用績效進行跟蹤和科學評價，這已經(jīng)成為制約財政資金運行的重要因素，因此有必要對精準扶貧的財政資金績效評價的問題進行研究分析，建立起精準扶貧的財政資金績效評價體系。從而重點解決在精準扶貧過程中出現(xiàn)的財政資金“如何用”和“用得如何”問題，做到對政府財政資金的“追蹤問效”，從績效的角度對扶貧資金的使用進行監(jiān)督，提高扶貧資金的使用績效，促進精準扶貧資金支出決策科學化、民主化、規(guī)范化。

二、精準扶貧背景下財政資金績效評價存在的問題

1978年至今，我國的扶貧政策經(jīng)歷了以體制改革帶動脫貧、從“村”“縣”再到“農(nóng)戶”的變革。現(xiàn)階段我國根據(jù)國情發(fā)展的需要制定不同的扶貧政策，針對不同的致貧原因，采取不同的扶貧模式的精準扶貧政策。如安徽金寨依托當?shù)氐墓夥a(chǎn)業(yè)開展“光伏+農(nóng)業(yè)”的光伏扶貧模式；河北威縣針對當?shù)貏趧幽芰θ丝谳^少的情況采取“金雞幫扶”的資產(chǎn)收益扶貧模式，讓當?shù)厮那Ф嗝毨丝谌牍僧數(shù)氐牡半u養(yǎng)殖等企業(yè)獲得分紅；西藏曲水縣達嘎鄉(xiāng)三有村因惡劣的自然條件不利于脫貧發(fā)展，采取了易地扶貧搬遷措施。

雖然我國不斷創(chuàng)新扶貧模式為扶貧對象創(chuàng)造機會，建立起長效機制提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我修復能力，但是就目前而言，我國的財政資金的績效評價研究和實踐還處于起步階段，在精準扶貧的不同階段也存在著不同的問題，難以做到對精準扶貧財政資金績效評價的跟蹤和反饋。

（一）在精準識別階段出現(xiàn)不準確現(xiàn)象

目前我國有14個集中困難地區(qū)，有592個貧困縣，主要集中在中西部地區(qū)，70%的貧

困人口集中在這592個貧困縣，大部分地區(qū)扶貧對象的確認受制于上級規(guī)定貧困人口數(shù)量，確認指標主要根據(jù)家庭收入是否在國家和各省規(guī)定的貧困線以下。但是由于貧困人口的收入來源多種多樣，難以對其收入進行精確計量，因而導致這類方法存在扶貧信息不健全、識別指標單一的問題。此外，貧困戶認定流程中的評議機制并不完善，實踐中以“政府各級評議為主，計算測量為輔”，主要核查參評人員對申請人的支持情況，存在較大的主觀隨意性，認定結(jié)果不一定完全客觀。

（二）在精準幫扶階段，扶貧政策脫離實際

各貧困戶情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不一致，信息的不對稱導致在精準管理過程中難以協(xié)調(diào)政府要求經(jīng)濟發(fā)展的目標和貧困人口要求脫貧致富奔小康的目標的矛盾，難以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求和貧困人口要求擺脫貧困現(xiàn)狀需求的矛盾。貧困縣區(qū)域的精準幫扶政策往往是“自上而下”制定，政府政策的制定更多的側(cè)重政府要求發(fā)展經(jīng)濟的目的，并不能滿足貧困人口的真正要求，貧困人口的項目參與度較低，這樣政府和扶貧對象之間形成“兩個目標”和“兩種需求”，最終導致扶貧項目成為空殼項目或虛假項目，扶貧政策脫離實際，產(chǎn)業(yè)扶貧政策也無法取得實效。

（三）在精準管理階段，沒有建立動態(tài)信息化的監(jiān)督管理體系

一是貧困人口的信息和收入情況不是一成不變的，需要進行后續(xù)調(diào)整，但政府沒有及時更新貧困人口信息庫，貧困人口的進入和退出沒有進行動態(tài)的監(jiān)管，使的一些真正有需要的群體沒有享受到政府政策；二是各級扶貧部門對一些產(chǎn)業(yè)扶貧政策缺少有效的監(jiān)管，管理中更注重扶貧項目的申報和資金的撥付，在執(zhí)行過程中缺乏對扶貧資金的使用與相關責任有效監(jiān)督，對某些扶貧項目的運行情況、收益狀況和項目實施是否取得預期規(guī)劃的扶貧目標缺乏跟蹤監(jiān)管。

（四）在精準考核階段，沒有建立科學、統(tǒng)一、完整的指標體系

雖然我國2017年新出臺了國家對精準扶貧工作績效考核評價要求，各地區(qū)也因地制宜出臺精準扶貧績效考核辦法。但是從整體上看，一些偏遠地區(qū)的績效指標體系并不完善，其資金績效的評價側(cè)重于精準扶貧使用資金的合規(guī)性評價，對財政資金的使用效益評價、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益評價不足，另外沒有建立起科學、統(tǒng)一、完整的指標體系，不能滿足從不同層面進行綜合評價的要求，對于績效評價結(jié)果沒有建立起完整的決策反饋機制，不利于績效評價工作的深入開展。

三、精準扶貧背景下財政資金績效評價的方案設計

精準扶貧績效指標的設計是績效評估體系的核心，評價指標的選取、構(gòu)建和評價方法的選擇起著至關重要的作用。

（一）建立精準扶貧績效評價指標體系

1.精準扶貧的績效評價指標體系的結(jié)構(gòu)。依據(jù)科學性、相關性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性的原則，構(gòu)建一個指標明確、操作性強、有4個層次的精準扶貧工作績效考核指標體系，并對每個層次的具體指標制定詳細的解釋指標，該體系由目標層、準則層、指標層、指標要素4個層次組成。

2.精準扶貧的績效評價指標體系的構(gòu)建方法。選擇關鍵績效指標法構(gòu)建精準扶貧的績效評價指標，對驅(qū)動精準扶貧的具體因素進行提煉歸納，進一步層層分解，最后對精準扶貧的效果進行審核，確認關鍵績效指標是否全面客觀地反映精準扶貧財政資金的績效。本文從分析精準扶貧資金的績效評價的角度出發(fā)，借鑒關鍵績效指標法對“精準”的目標進行層層分解，根據(jù)“4E理論”最后把精準扶貧的關鍵指標調(diào)整為經(jīng)濟、效率、效果和公平這4個方面。

3.精準扶貧的績效評價指標選取?？冃гu價體系首先圍繞政府財政資金的精準扶貧績效管理水平層層劃分，再根據(jù)經(jīng)濟性、效率性、有效性和公平性4個方面將指標層劃分為資源投入、資源產(chǎn)出、運作管理過程效率、實施過程中效率、基礎設施建設、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、社會公平以及經(jīng)濟公平等10個方面，最后將這十個方面細化為32個指標要素層，如表2所示。

（二）精準扶貧下財政資金績效評價方法的選擇

在精準扶貧資金的績效評價過程中，績效評價指標體系和評價方法的選擇、評價技術的掌握與使用成為了做好精準扶貧績效評價工作的關鍵環(huán)節(jié)。由于評估角度不同，評估方法也多種多樣。在操作過程中，我們應根據(jù)實際，結(jié)合具體的扶貧模式采取適合的評價方法。目前，我國精準扶貧的績效評價方法有定性方法和定量方法，定性方法包括專家評議法、問卷調(diào)查法等，定量方法包括成本-效益分析法、目標-結(jié)果法、平衡計分卡法等。定性方法受主觀因素影響較強，評價結(jié)果缺乏公正和科學性，相比之下，定量方法能較為準確的描述變量之間的比重關系，可操作性較強。由于精準扶貧的績效評價工作存在多種目標，需要滿足經(jīng)濟、社會、生態(tài)等不同角度需要，因此我們應該注重多種評價方法的選擇，定性評價和定量評價方法綜合搭配，真正達到評價的目的。

四、精準扶貧中做好財政資金績效評價的建議

除建立有效的精準扶貧資金績效評價指標體系外，精準扶貧資金的績效評估還需要從扶貧組織體系、精準扶貧的績效評價流程、扶貧資金的監(jiān)管程序等方面提高精準扶貧的績效評估水平。

（一）強化精準扶貧績效評價的組織體系

精準扶貧工作是一項系統(tǒng)性工程，涉及多個部門的有效合作，應以縣村區(qū)域的政府扶貧辦為精準扶貧的主體，統(tǒng)籌聯(lián)合財政、民政、農(nóng)業(yè)、交通、土地等部門，相互分工協(xié)作，共同實施扶貧政策，提高精準扶貧效益。為保證制度公平，就必須實現(xiàn)績效評價主體的公平，打破評價主體“內(nèi)部人”局面，積極引入專家和專業(yè)中介機構(gòu)參與績效評價，同時建立評價信息披露機制，接受社會監(jiān)督，強化精準扶貧工作的透明性和問責制。

（二）制定合理高效的精準扶貧資金績效評價工作流程

在精準扶貧績效評價工作中應嚴格按照工作流程，逐層執(zhí)行、科學嚴謹?shù)穆鋵嵏黜棽襟E，使工作流程規(guī)范化、科學化、高效化。根據(jù)當?shù)匕l(fā)展情況，制定合理高效的精準扶貧績效評價工作流程：首先收集基礎數(shù)據(jù)和資料。既包括貧困地區(qū)特有基礎數(shù)據(jù)收集，例如地理位置分布、致貧原因，也包括現(xiàn)有的幫扶政策、扶貧成效等；其次設計績效評價的關鍵指標，圍繞“4E”原則，依托大數(shù)據(jù)云技術設計關鍵指標，增強指標的定量可測性；再次是計算分析評估結(jié)果，根據(jù)評估指標、評估方法，對指標的實際值進行多維度分析，確定預警值，得出項目的初評結(jié)果；最后將評估結(jié)果撰寫成報告，經(jīng)專家審核后進行評價總結(jié)，并將評價結(jié)果報送有關部門。

（三）建立精準扶貧資金的動態(tài)監(jiān)督管理體系

精準扶貧戰(zhàn)略是一個長期規(guī)劃，其資金投入的成效在短時間內(nèi)難以觀察到，要建立動態(tài)監(jiān)督管理體系，將前后期績效評價應用結(jié)果進行分析對比，不斷修正財政資金績效評價指標，提高精準扶貧資金的效益。動態(tài)監(jiān)測扶貧資金的投入、管理、分配使用是否達到既定要求，不斷調(diào)整管理策略，以監(jiān)測結(jié)果為導向，將績效評價結(jié)果運用到實踐中。健全責任追究機制，加強對扶貧資金的績效反饋監(jiān)督，健全結(jié)果公開機制，進一步增強政府精準扶貧資金使用的激勵和約束機制。

（四）構(gòu)建精準扶貧財政資金的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡信息的服務平臺

政府可以依托人口數(shù)據(jù)、自然資源分布情況和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況等基礎信息資源，通過大數(shù)據(jù)、云計算技術將基礎信息進行量化，構(gòu)建統(tǒng)一的扶貧數(shù)據(jù)信息資源庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)即時更新和數(shù)據(jù)共享。在此基礎上健全扶貧對象識別機制，分析了解貧困對象的致貧原因，制定相應的扶貧政策，建立扶貧資金信息管理系統(tǒng)，不斷更新錄入基礎數(shù)據(jù)，對扶貧對象建檔立卡、動態(tài)管理，跟蹤了解幫扶進展情況，提高扶貧工作效率和數(shù)據(jù)的安全性。

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作者簡介：

黃芳娜，女（漢族），首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院副教授，經(jīng)濟學博士、研究生導師。

張彤彤，1993年，女（漢族），首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院碩士研究生。