高志勇

摘要：本文通過(guò)對(duì)消防救援行為的性質(zhì)認(rèn)定的解析，認(rèn)定其為行政法律行為，并對(duì)其可訴性和現(xiàn)在存在的問(wèn)題進(jìn)行了討論并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：滅火救援行為;行政行為;行政訴訟

一、滅火救援行為性質(zhì)認(rèn)定的不同觀點(diǎn)

（一）社會(huì)公益行為說(shuō)

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，消防滅火救援是一種社會(huì)公益救助行為，不管是民辦的消防和公安消防都是承擔(dān)了消防義務(wù)，且是面向社會(huì)的非盈利性組織，是公益事業(yè)的一種。而滅火救援行為不是行政管理職權(quán)行為，不存在政策性和強(qiáng)制性。

滅火救援行為不能定義為社會(huì)公益性救助，滅火救援行為若認(rèn)定為社會(huì)公益救助，就將滅火救援行動(dòng)等同于無(wú)償?shù)木杩罹栉锏刃袨?，納入了道德性的范疇，失去了法律約束力，而在《消防法》中對(duì)滅火救援行為有著明確的規(guī)定，且無(wú)論是“消防機(jī)構(gòu)”或是“公安消防隊(duì)”其實(shí)施的行為都是由法律所賦予的職責(zé)，而公安消防機(jī)構(gòu)和其他消防主體如果不履行或延遲履行消防滅火救援職責(zé)，都需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此將滅火救援行為定義為社會(huì)公益行為是不正確的。

（二）軍事行動(dòng)說(shuō)

消防救援活動(dòng)是武裝部隊(duì)所執(zhí)行的軍事任務(wù)，軍事行為是武裝力量執(zhí)行軍事任務(wù)的行為，因此是多樣化軍事任務(wù)的一種。消防救援行為屬于國(guó)家救助行為而非行政行為。

筆者認(rèn)為公安消防部隊(duì)參加滅火救援不是能夠簡(jiǎn)單歸結(jié)為軍事行為，在軍事術(shù)語(yǔ)中“軍事行動(dòng)”，是指“武裝力量為實(shí)現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟(jì)或軍事意圖而采取的舉動(dòng)” 軍事行具有兩個(gè)構(gòu)成要素，分別是，實(shí)施行動(dòng)的主體以及救援行動(dòng)的實(shí)施對(duì)象。從主體上來(lái)看，公安消防部隊(duì)雖然是國(guó)家武裝力量的一部分，但是其同樣屬于公安消防機(jī)構(gòu)的一部分，在執(zhí)行軍事任務(wù)時(shí)實(shí)施的是軍內(nèi)的管理職能，而在執(zhí)行滅火救援任務(wù)時(shí)，執(zhí)行的是法律所賦予消防機(jī)構(gòu)的職能。雖然公安消防部隊(duì)執(zhí)行滅火救援時(shí)是以武裝力量的身份進(jìn)行的，但是其意圖并非是實(shí)現(xiàn)“政治、經(jīng)濟(jì)、軍事意圖”而是以保障公私生命財(cái)產(chǎn)安全進(jìn)行搶險(xiǎn)救援活動(dòng)。

（三）行政事實(shí)行為說(shuō)

公安消防部隊(duì)的滅火救援行為是一種帶有救助性的行政事實(shí)行為，該觀點(diǎn)中認(rèn)為消防部隊(duì)的滅火救援行為從主體和對(duì)象來(lái)看，都未曾以產(chǎn)生、變更、消滅一定的行政法律關(guān)系為目的進(jìn)行。也未必然在法律上確定權(quán)利和義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人也沒(méi)有產(chǎn)生法律約束力，將其認(rèn)定為一種帶有救助性質(zhì)的行政事實(shí)行為。

這種說(shuō)法具有一定的局法律性，公安消防的滅火救援行為所產(chǎn)生的后果就具有法律意義的行為首先從主體和行為來(lái)看，實(shí)施火災(zāi)撲滅行為的主體是公安消防部隊(duì)，但是在滅火救援行動(dòng)中公安消防機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立于滅火救援行為之外，而是根據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)著相應(yīng)的組織和救援指揮工作，因此進(jìn)行執(zhí)行滅火救援行動(dòng)的主體應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是行政主體，而滅火救援在法律中有著明確的規(guī)定，對(duì)于消防滅火行為產(chǎn)生的后果應(yīng)當(dāng)是具有一定法律效果的行為。

二、滅火救援行為可訴的司法實(shí)踐.

滅火救援行為是否可訴，在理論中存在著爭(zhēng)議外，在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中一直存在著兩種觀點(diǎn)。2016年海淀區(qū)一起交通事故引起的火災(zāi)救援案件中，原告徐某要求依法認(rèn)定海淀區(qū)消防部隊(duì)在接警后，出警不及時(shí)未能夠及時(shí)履行搶險(xiǎn)救援職責(zé)，而導(dǎo)致受害人徐小某在交通事故中起火后未能夠及時(shí)送醫(yī)致其死亡的后果違法。該案一審法院根據(jù)案件事實(shí)認(rèn)定消防隊(duì)不存在違反相關(guān)法律規(guī)的行為，依法履行了滅火救援職責(zé)，因此對(duì)徐某的觀點(diǎn)不予支持。徐某對(duì)此判決不服，上訴至二審法院，而二審法院否定了滅火救援行為是行政行為，不屬于履行行政職責(zé)的行為。

理論研究相對(duì)欠缺而司法實(shí)踐的中又存在分歧，因此需要從行政訴訟學(xué)理的角度對(duì)消防救援行為是否可訴給予其明確的界定，才能夠真正的對(duì)滅火救援行為中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，保障人民群眾的合法權(quán)益。

三、滅火救援行為可訴性的理論探討

學(xué)術(shù)界中對(duì)于判斷行政行為是否可訴有著以下一種方法，稱之為“兩步法”即：第一步，考察該行為是否在受案范圍排除情形之列，即是否符合新《行政訴訟法》第十三條關(guān)于國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政終局行為以及二〇〇〇年司法解釋第一至五條的規(guī)定。如果符合既認(rèn)定為該行政行為不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，若不符合則進(jìn)行第二步的判斷。第二步，對(duì)是否符合新《行政訴訟法》第十二條的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行考察。據(jù)此首先判斷該行為是否在《行政訴訟法》第十二條第一款（1-11項(xiàng)）所列舉的行為之列，再對(duì)其是否屬于十二條第二款所規(guī)定的“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行案件”之列，若不屬于該項(xiàng)，就進(jìn)行最后一項(xiàng)進(jìn)行判斷既，是否符合《行政訴訟法》中規(guī)定的第十二條第一款第十二項(xiàng) “認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。

弄清了“兩步法”的含義之后，用“兩步法”的方式來(lái)對(duì)消防部隊(duì)滅火救援行為進(jìn)行分析：可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的法律及相關(guān)司法解釋中，對(duì)行政訴訟受案范圍內(nèi)并未直接對(duì)消防救援行為的可訴性做出否定，因此其不在行政訴訟法及其司法解釋的排除事由之內(nèi);在《行政訴訟法》第十二條第一款列舉的十一條可訴訟行為之中也未對(duì)消防救援行為的可訴性進(jìn)行明確規(guī)定;在其他法律法規(guī)中也沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)于消防救援行為的可訴性問(wèn)題的陳述，不符合第十二條第二款，除前款規(guī)定外“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的例外規(guī)定，所以也不能夠通過(guò)明確的法律法規(guī)對(duì)消防救援行為的可訴性下定論。因此就只能夠通過(guò)，公安消防在進(jìn)行滅火救援時(shí)的救援行為，是否對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益造成了影響，來(lái)對(duì)其可訴性進(jìn)行認(rèn)定。

四、滅火救援行為事實(shí)認(rèn)定的局限性

但是在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐過(guò)程，滅火救援行為訴訟具有一定的局限性和難度，在消防救援行動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中存在著通訊不暢，消防救援通道被堵，救援設(shè)備陳舊，救援方案設(shè)計(jì)失誤，消防部隊(duì)的建設(shè)與高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不相適等等原因。而這些客觀因素往往取證困難。

火災(zāi)事故現(xiàn)場(chǎng)情況相對(duì)復(fù)雜，法庭對(duì)于控辯雙方舉證如何進(jìn)行采信，都是進(jìn)行相關(guān)訴訟的難題。而根據(jù)《消防法》第五條規(guī)定：“任何單位、個(gè)人都有維護(hù)消防安全、保護(hù)消防設(shè)施、預(yù)防火災(zāi)、報(bào)告火警的義務(wù)。任何單位、成年公民都有參加有組織的滅火工作的義務(wù)?！痹谙罍缁鹦袨橹泄蚕啦筷?duì)之外的責(zé)任主體，其責(zé)任也不夠明確。

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