陳園園

摘 要：金融科技之“雙刃劍”屬性促使各國監(jiān)管當(dāng)局開始探索“鼓勵創(chuàng)新”與“防范風(fēng)險”的平衡之道，“監(jiān)管沙箱”由此創(chuàng)生。本文系統(tǒng)研究了澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”的適用范圍、各項準入條件、豁免期限、豁免流程等具體運行機制，并從中提煉出澳大利亞“監(jiān)管沙箱”對金融監(jiān)管的有益借鑒。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管沙箱；金融科技；金融創(chuàng)新

中圖分類號：F840.62 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（7）-0050-05

一、引言

近年來，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、智能投顧、云計算等先進技術(shù)在世界范圍內(nèi)接連興起并迅速被應(yīng)用于金融領(lǐng)域，催生出了以電子貨幣、眾籌、市場借貸為代表的全新的、極具顛覆性的支付結(jié)算手段、融資模式、金融基礎(chǔ)設(shè)施與投資管理流程。這場以新興科技為主驅(qū)動力的金融領(lǐng)域的創(chuàng)新變革正以勢不可擋的姿態(tài)猛烈地沖擊著傳統(tǒng)金融行業(yè)在各個層面的運行狀態(tài)，向全世界金融領(lǐng)域宣告著“金融科技（Fintech）”新時代的來臨。然而，辯證唯物主義的認識論要求我們在評價“金融科技”對金融行業(yè)的影響和作用時，必須深刻認識到“金融科技”之“雙刃劍”屬性。一方面，“金融科技”掀起了變革性的金融創(chuàng)新之風(fēng)，催生了多元化、便捷化、精細化的金融產(chǎn)品、服務(wù)流程和業(yè)務(wù)模式，在全面提升金融服務(wù)廣度與深度、質(zhì)量與效率和市場競爭力的同時，也有效降低了金融機構(gòu)在市場交易中的代理成本、中介成本和合規(guī)成本。另一方面，“金融科技”本身固有的高科技性、廣跨度性、高開放性等特點也使其自產(chǎn)生之日起就具有強烈的風(fēng)險特征，包括更強的系統(tǒng)性金融風(fēng)險、傳統(tǒng)金融“脫媒風(fēng)險”、技術(shù)風(fēng)險、數(shù)據(jù)風(fēng)險、信息安全風(fēng)險和監(jiān)管套利風(fēng)險等。FinTech創(chuàng)新之兩面性使世界各國的金融市場監(jiān)管者均面臨著一個有待迫切解決的關(guān)鍵問題——采取什么樣的監(jiān)管方式才能使“倡導(dǎo)金融創(chuàng)新”與“防范金融風(fēng)險”達至相對平衡。

二、監(jiān)管沙箱的核心理念

針對這一核心監(jiān)管問題，英國于2016年5月率先采取了頗具創(chuàng)造性的應(yīng)對措施——“監(jiān)管沙箱”（Regulatory Sandbox）制度?！氨O(jiān)管沙箱”的核心理念在于借助云計算技術(shù)創(chuàng)建一個縮小版的、相對安全的、不受有關(guān)監(jiān)管制度約束的真實的測試環(huán)境，允許符合條件的申請者在該環(huán)境下測試其創(chuàng)新性的產(chǎn)品、服務(wù)、流程或模式等，并輔之以必要的消費者權(quán)益保護措施。作為一種全新的金融創(chuàng)新監(jiān)管工具，“監(jiān)管沙箱”一方面降低了測試準入標(biāo)準，在很大程度上避免了監(jiān)管之不確定性對金融創(chuàng)新成本和效率的不利擎制，充分激發(fā)了金融行業(yè)中的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新競爭力；另一方面也基于消費者權(quán)益保護的立場設(shè)置了配套的保護措施，有效防范和控制了測試過程中可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險。此外，監(jiān)管者的充分參與也使其能夠及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行監(jiān)管體系中與金融創(chuàng)新嚴重脫節(jié)的部分，以便監(jiān)管者適時調(diào)整相關(guān)的監(jiān)管制度。

由此可見，“監(jiān)管沙箱”不失為當(dāng)下世界金融領(lǐng)域內(nèi)同時兼顧“創(chuàng)新發(fā)展”與“風(fēng)險監(jiān)管”的一項突破性的金融監(jiān)管路徑。因此，在英國首創(chuàng)后，澳大利亞、新加坡、馬來西亞、中國香港和臺灣地區(qū)等也緊跟FinTech時代潮流，接連開啟了各自的“監(jiān)管沙箱”之路。其中，澳大利亞證券與投資委員會（以下簡稱ASIC）自2017年2月頒布《監(jiān)管指南257：在未持有澳大利亞金融服務(wù)許可證（AFSL）或信貸許可證（ACL）的情況下測試Fintech產(chǎn)品與服務(wù)》（以下簡稱《監(jiān)管指南257》）并正式確立其“監(jiān)管沙箱”制度之后，澳大利亞特恩布爾政府又于2017年末相繼推出了《2017年財政法修正案（后續(xù)措施）法案：FinTech沙盒監(jiān)管許可證豁免（草案）》《2017年公司（FinTech沙箱澳大利亞金融服務(wù)許可證豁免）條例（草案）》（以下簡稱《AFSL豁免條例草案》）與《2017年國家消費者信貸保護（FinTech 沙箱澳大利亞信貸許可證豁免）條例（草案）》（以下簡稱《ACL豁免條例草案》），致力于創(chuàng)建一個具有強化效果的增強型“監(jiān)管沙箱”，以便更大力度地支持金融領(lǐng)域創(chuàng)新，進一步鞏固澳大利亞作為亞太地區(qū)領(lǐng)先的金融科技中心的地位。澳大利亞在探索強化版“監(jiān)管沙箱”的過程中，已經(jīng)形成了一套完整系統(tǒng)的、領(lǐng)先世界的FinTech創(chuàng)新監(jiān)管體系，深入研究并反思其最新的“監(jiān)管沙箱”，對于完善金融科技監(jiān)管制度具有借鑒意義。

三、澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”的運行機制

目前，澳大利亞最新的“監(jiān)管沙箱”制度主要由ASIC《監(jiān)管指南257》和澳大利亞政府有關(guān)增強型“監(jiān)管沙箱”的三部草案組成。通過系統(tǒng)梳理這四部法律文件并結(jié)合澳大利亞金融創(chuàng)新監(jiān)管實踐，我們可以得知澳大利亞設(shè)立增強型“監(jiān)管沙箱”，其實質(zhì)在于授權(quán)符合條件的公司在沒有依據(jù)公司法或國家信貸法持有金融服務(wù)許可證或信貸許可證的情況下，對其符合條件的產(chǎn)品或服務(wù)進行長達24個月的測試。而在澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”框架內(nèi)，不需要持有金融許可證就可以進行測試的情形主要有三種：（1）在現(xiàn)行監(jiān)管體系中已經(jīng)存在的靈活性規(guī)定或者現(xiàn)有法律已經(jīng)提供了許可證豁免；（2）滿足《AFSL豁免條例草案》或《ACL豁免條例草案》規(guī)定條件的金融科技公司可不持相關(guān)許可證對符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)進行測試；（3）在前兩種情形均不符合時，可以向ASIC提出單獨豁免申請。在這三種金融許可證豁免情形中，第二種豁免情形——金融科技公司的金融服務(wù)許可證豁免和信貸許可證豁免，是澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”的核心與精髓之所在。因此，本文也主要圍繞著澳大利亞“金融科技沙箱測試中的許可證豁免”進一步展開詳細論述，對該項豁免的適用主體范圍、適用客體范圍、各項準入條件、測試時長與延期、豁免的提前終止、豁免流程與事后報告等逐一進行介紹，并從中提煉出可為我國所用之借鑒。

（一）適用的主體范圍

能夠在FinTech沙箱中獲得許可證豁免的測試者不得是已經(jīng)獲得該類金融服務(wù)許可證或信貸許可證的人，也不得是該類持證人的授權(quán)代表或信貸代表，同時也不得是前兩者的相關(guān)法人團體。如果一個自然人既不是澳大利亞公民，又不是2007年澳大利亞公民法意義上的永久居民，那么他就不能在FinTech測試中獲得相關(guān)許可證豁免。如果測試者是一個外國公司，則只有在依法注冊后才有可能適用FinTech測試中的許可證豁免政策。此外，金融市場或結(jié)算工具的運營者不得在提供金融服務(wù)的測試中免除對其金融服務(wù)許可證的要求。

（三）適用的客體范圍

并非所有的金融服務(wù)和信貸活動都可以在FinTech沙箱測試中享受相關(guān)許可證豁免。但是，澳大利亞剛出臺的增強型“監(jiān)管沙箱”顯然已經(jīng)在很大程度上放松了對金融服務(wù)和信貸活動測試的許可證豁免限制，能夠在FinTech沙箱中無證測試的產(chǎn)品與服務(wù)范圍得到了顯著擴大。

如果符合條件的測試者欲在沙箱中不持有金融服務(wù)許可證而進行金融服務(wù)測試，則其所提供的金融服務(wù)只限于以下幾種方式：（1）就特定種類的金融產(chǎn)品提供金融產(chǎn)品建議；（2）申請或獲取特定種類的金融產(chǎn)品；（3）發(fā)行、變更或處置非現(xiàn)金支付工具；（4）安排發(fā)行、變更或處置特定種類的金融產(chǎn)品；（5）提供眾籌服務(wù)。此處的“特定種類的金融產(chǎn)品”因測試者提供服務(wù)的對象不同而有所差別。若服務(wù)對象是批發(fā)客戶，則測試者可依據(jù)《AFSL豁免條例》向其提供除衍生產(chǎn)品和保證金貸款工具以外所有金融產(chǎn)品的金融服務(wù)。若服務(wù)對象是散戶，則測試者只能依據(jù)該條例向其提供與以下幾類金融產(chǎn)品相關(guān)的金融服務(wù)：（1）由授權(quán)的存款機構(gòu)發(fā)行的存款產(chǎn)品和非現(xiàn)金支付工具；（2）由授權(quán)的一般保險公司發(fā)行的除消費者信用保險產(chǎn)品以外的一般保險產(chǎn)品；（3）由授權(quán)的人壽保險公司發(fā)行的人壽保險產(chǎn)品；（4）養(yǎng)老基金發(fā)行的養(yǎng)老金產(chǎn)品；（5）對簡單管理投資計劃的投資；（6）聯(lián)邦債權(quán)、股票或債券；（7）列明的國內(nèi)或國際證券；（8）眾籌中特定種類的保險金。

如果符合條件的測試者欲在沙箱中不持有信貸許可證而進行信貸活動測試，則其所提供的信貸活動只限于信貸合同的提供和與信貸合同有關(guān)的信貸服務(wù)。但是，該信貸合同期限不得超過四年，且信用額度在2000到25000澳元之間。此外，反向抵押貸款合同和小額信貸合同不在許可豁免的范圍之內(nèi)，以消費者家庭財產(chǎn)的抵押或留置作為擔(dān)保的信貸合同也不能在測試中獲得信貸許可證豁免。

（三）各項準入條件

符合條件的測試者在FinTech沙箱環(huán)境中測試其符合條件的產(chǎn)品與服務(wù)時，必須同時滿足以下各項條件才能獲得相關(guān)許可證的豁免。

1.暴露限額

為了避免測試者在許可證豁免的情況下提供的金融服務(wù)和信貸活動給客戶帶來過大風(fēng)險，澳大利亞在設(shè)立其“監(jiān)管沙箱”準入標(biāo)準時對客戶的風(fēng)險暴露進行了適當(dāng)限制。在FinTech沙箱測試環(huán)境下，測試者向散戶提供各類金融服務(wù)的最高限額如下：一般金融產(chǎn)品1萬澳元；一般保險產(chǎn)品85000澳元；壽險產(chǎn)品30萬澳元；退休金4萬澳元。此外，在許可證豁免測試期間，所有客戶對測試者提供的金融服務(wù)和信貸活動的投資總額不得超過500萬澳元，一旦到達或超過500萬澳元的客戶總暴露上限，測試者將不能再依據(jù)《AFSL豁免條例》和《ACL豁免條例》提供任何的金融服務(wù)和信貸活動。

2.客戶人數(shù)

除了客戶暴露限額以外，澳大利亞還對許可證豁免下的金融服務(wù)和信貸活動測試設(shè)置了客戶人數(shù)限額。在特定種類的金融服務(wù)測試期間，投資于該類金融產(chǎn)品的散戶不得超過100人，批發(fā)客戶的數(shù)量不受此限。在特定的信貸活動測試期間，該類信貸活動對應(yīng)的客戶人數(shù)不得超過100人。

3.爭端解決

金融服務(wù)和信貸活動的提供商必須建立并維持一套符合ASIC制定或批準的要求的內(nèi)部糾紛解決（IDR）程序，并成為ASIC批準的一個或者多個的外部爭端解決（EDR）計劃的成員。而且，這兩套程序和計劃必須能夠涵蓋散戶就測試中的金融服務(wù)或消費者就測試中的信貸活動提出的投訴。此外，測試者必須在測試期間和測試期結(jié)束后的12個月內(nèi)一直維持其在外部爭端解決計劃中的會員地位。IDR和EDR程序的設(shè)置不僅有助于測試者在測試結(jié)束后及時獲得相關(guān)金融許可證，而且還為投資者和消費者提供了一個比正式法律體系更加便宜、更加快捷的爭端解決平臺。

4.賠償安排

為了保障客戶在測試中因測試者違法行為而遭受的損失能夠得到及時而充分的賠償，澳大利亞特別要求測試公司在取得金融許可證豁免并進入測試環(huán)境之前，必須要做好充足的消費者賠償安排，即持有專業(yè)的損害賠償保險且保險數(shù)額被ASIC書面批準為適當(dāng)?shù)摹６?，金融服?wù)和信貸活動的提供商不僅要在測試期間維持該項賠償措施，還要在停業(yè)后的12個月內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行這一安排，以全面充分地維護消費者的合法權(quán)益。

5.其他義務(wù)

雖然符合條件的測試公司在沙箱中測試其符合條件的產(chǎn)品與服務(wù)時不需持有相關(guān)許可證，但是這并不意味著測試公司可以“為所欲為”，其仍然要遵守公司法和信貸法的有關(guān)規(guī)定。比如，金融服務(wù)的提供者必須要履行最佳利益義務(wù)，基于客戶的最大利益而提供合適的投資建議，當(dāng)其建議是根據(jù)不完整或不真實的信息而做出時，必須及時向客戶給予充分的披露。再如，金融服務(wù)提供者在處理客戶資金時要履行客戶資金義務(wù)，在向散戶提供單獨建議時要包含建議聲明等。

（四）豁免期限與提前終止

因符合前述條件而參加測試的每一項金融服務(wù)和信貸活動最多可以獲得24個月的許可證豁免期限，自測試者依法定豁免程序通知ASIC之日起第14日開始計算。該期限比《監(jiān)管指南257》規(guī)定的12個月整整多出了一倍的測試時長，雖不能適用中止、中斷和延長的規(guī)定，但卻可以基于多種原因而提前終止。

豁免的提前終止主要包括三種情形：（1）自動終止。該情形是指當(dāng)測試公司在沙箱測試中向客戶提供了不符合規(guī)定的金融服務(wù)或信貸活動，或者消費者的投資金額達到或超過了規(guī)定的最高風(fēng)險限額，或者每項金融服務(wù)或信貸活動的客戶人數(shù)超過規(guī)定的最大數(shù)額時，該測試公司正在進行的金融許可豁免測試將自動終止。如果測試者依據(jù)《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》同時進行多項金融服務(wù)或信貸活動測試，那么只要其中一項測試出現(xiàn)上述情形之一，就會導(dǎo)致其正在進行的所有產(chǎn)品和服務(wù)測試歸于終結(jié)。（2）因ASIC決定而終止。該情形是指當(dāng)測試者違反了《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》規(guī)定的條件，或者ASIC有理由相信測試者不具有良好的信譽或名聲，或者ASIC認為測試者未能公平、有效、誠實行事，因而很有必要取消豁免，或者ASIC有證據(jù)表明測試者獲得許可豁免是為了繼續(xù)提供其已經(jīng)取得豁免的產(chǎn)品和服務(wù)以規(guī)避風(fēng)險限制時，ASIC可以書面通知的形式取消測試者已經(jīng)獲得的一項或多項許可證豁免。（3）因供應(yīng)商通知而終止。如果取得許可證豁免的測試者想要提前終止測試，其可以在24個月期限屆滿前向ASIC發(fā)出含有終止日期的通知，那么該豁免將于該指定日期確定性地停止。但需注意的是，此處的指定日期不得早于測試者向ASIC發(fā)出通知之日。

（五）豁免流程與消費者保護

在澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”框架下，意欲在許可證豁免的情形下進行產(chǎn)品與服務(wù)測試的公司不必向ASIC提出“申請”，只需要書面通知ASIC，向其說明自己的豁免意愿并提供必要的信息即可。該書面通知可以包含多項符合條件的金融服務(wù)或信貸活動的豁免意愿，如果每一項都符合測試條件的話，則每一項都可以獲得單獨的許可證豁免。而且，準測試者提交的書面通知必須包含測試者基本信息、網(wǎng)站地址、破產(chǎn)檢查、欺詐型訴訟情況、國家犯罪歷史檢查、欲測試的產(chǎn)品與服務(wù)的各項安排等重要信息。ASIC收到測試者的書面通知后只會審查其提供的信息是否完整，并不會就該信息進行詳細評估。此外，有關(guān)測試業(yè)務(wù)和聯(lián)系方式的基本信息將會在ASIC網(wǎng)站上發(fā)布，以供消費者和有關(guān)行業(yè)隨時查閱。

在許可證豁免沙箱測試中，為了保護客戶的知情權(quán)和其他消費者合法權(quán)益，強制測試者向客戶披露關(guān)鍵的信息以使消費者明確其所投資的服務(wù)和產(chǎn)品的性質(zhì)是非常必要的。首先，享有許可豁免的測試者在向客戶提供金融服務(wù)或信貸活動之前，必須告知包括批發(fā)客戶和散戶在內(nèi)的所有客戶其未持有金融服務(wù)許可證或信貸許可證且非持證者的授權(quán)代表或信貸代表之事實。其次，測試者要明確告知客戶其是依據(jù)《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》而提供金融服務(wù)或信貸活動，因此對于持證者的某些正常監(jiān)管制度和保障制度并不適用于測試者。再次，當(dāng)測試公司發(fā)生破產(chǎn)、終止豁免測試、停止或變更相關(guān)業(yè)務(wù)、獲得相關(guān)許可證等特殊情況時，必須在10個工作日內(nèi)書面通知每一位客戶，以合理保障消費者的知情權(quán)。此外，測試者在向散戶提供金融服務(wù)之前，必須清楚明確地向其披露金融服務(wù)提供者的名稱、聯(lián)系方式、可獲得的報酬（包括傭金）、特定的關(guān)聯(lián)或關(guān)系信息、爭議解決系統(tǒng)的具體使用信息等重要信息。

四、澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”的啟示

澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”作為領(lǐng)先世界金融領(lǐng)域的FinTech監(jiān)管工具，其完整而具體的運行機制為金融監(jiān)管尤其是FinTech監(jiān)管提供了可借鑒的案例。

從監(jiān)管目標(biāo)看，澳大利亞“監(jiān)管沙箱”兼顧“防范風(fēng)險”與“支持創(chuàng)新”之理念值得借鑒，在做好金融風(fēng)險防范工作的同時，也要大力營造公平、有序、開放、積極的金融競爭環(huán)境，最大程度地激發(fā)FinTech創(chuàng)新活力。此外，由于金融創(chuàng)新性變革推進神速，金融產(chǎn)品更新?lián)Q代速度加快，跨行業(yè)金融服務(wù)設(shè)計不斷出新，“先發(fā)展，后治理”的傳統(tǒng)觀念已然使金融科技監(jiān)管制度處于嚴重滯后的不利境地。因此，應(yīng)當(dāng)盡快打破“輕事前監(jiān)管，重事后監(jiān)管”的桎梏，樹立“前瞻性”的監(jiān)管思路，促使相關(guān)監(jiān)管政策跟進金融發(fā)展現(xiàn)狀。

從監(jiān)管力度看，金融監(jiān)管力度的衡量直接影響著金融創(chuàng)新的支持力度和金融風(fēng)險的防范程度。澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”為創(chuàng)新者提供許可證豁免測試機會的同時，也制定了具體明確的準入標(biāo)準，限制了許可豁免測試的時間，很好地把握了金融科技的監(jiān)管力度，這一平衡性做法可以借鑒。

從監(jiān)管模式看，澳大利亞增強型“監(jiān)管沙箱”所蘊含的“主動監(jiān)管模式”強調(diào)先對金融科技創(chuàng)新進行沙箱測試，然后根據(jù)該類金融創(chuàng)新在測試中的特征來制定與之契合的監(jiān)管制度，可以為我國所借鑒。

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The Enlightenment of Australian Enhanced “Regulatory Sandbox” to China

Chen Yuanyuan

（Law School of Shandong University， Qingdao Shandong 266237）

Abstract： Fintech has the property of “double-edged sword”， which prompts regulatory authorities in various countries to begin to explore the balance between “encouraging innovation” and “preventing risk”， therefore the “Regulatory Sandbox” has emerged in the process. The paper systematically studies the specific operational mechanisms of Australias enhanced “Regulatory Sandbox”， including its scope of application， various access conditions， exemption deadlines and exemption procedures， from which the paper extracts the useful reference for Chinas financial regulation.

Keywords： regulatory sandbox； Fintech； financial innovation

責(zé)任編輯、校對：岳寧