課題組

摘 要：本文在解讀農業(yè)供給側改革與“兩權”抵押貸款關系的基礎上，結合平利縣“兩權”抵押貸款實際開展情況，深入分析了“兩權”抵押貸款如何盤活農地、農村勞動力、助推農村產業(yè)發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設這四個核心點，并就“兩權”抵押貸款推進兩年來出現的抵押物處置、法律限制、試點時間不足等問題，提出對應的政策建議。

關鍵詞：農村供給側改革；兩權抵押貸款；農村土地；勞動力

一、農業(yè)供給側改革與兩權抵押貸款的關系

農業(yè)供給側改革是從提高供給質量和效率，用市場化改革辦法推進結構性改革，其核心是提高農業(yè)要素生產率，提高農村要素商品化、市場化，讓農村要素流動起來。而勞動力、土地作為農村、農業(yè)的兩個基本要素，是農業(yè)供給側改革的核心點和出發(fā)點。兩權抵押貸款作為盤活農村資產的重要試點政策，以農村土地經營權、農民住房財產權為抵押物進行資本流轉，盤活了農業(yè)供給側改革中的“土地”核心；在土地集約化、資源化的同時，帶動勞動力向城鎮(zhèn)轉移，向二、三產業(yè)轉移，完成一、二、三產業(yè)的相互融合，進一步推進新型城鎮(zhèn)化建設，將農業(yè)供給側改革的“勞動力”核心盤活。

二、平利縣兩權抵押貸款助推當地農業(yè)供給側改革

截至2017年12月末，平利縣農房抵押貸款余額19923萬元，同比增長64%，正式試點以來累放287筆19157萬元，2017年當年發(fā)放169筆12524萬元；農地抵押貸款余額9697萬元，同比增長96%，正式試點以來累放28筆9857萬元，2017年當年發(fā)放15筆6797萬元。兩權抵押貸款有效解決了金融機構有錢“貸不出”、產業(yè)大戶缺錢“無抵押”的現實問題，金融支持地方經濟發(fā)展更加有力有效。

（一）兩權抵押促進平利縣農業(yè)要素發(fā)展

一是盤活農地資源。截至2017年12月末，平利縣土地流轉率達到32.8%；新增規(guī)模經營面積30畝以上的大戶達到785戶，流入土地面積9.54萬畝，占流轉總面積的69%。通過土地經營權抵押促進農地流轉，集中化經營、暢通融資渠道、吸引外來資本投入，進一步盤活農地固有資源。

二是優(yōu)化土地規(guī)模經營。土地經營權抵押賦予農地金融屬性，使土地更容易集中化融資。平利縣近1/3的流轉土地說明資本市場對農地關注度很高，更容易接受土地集約化的融資模式。農地在保留所有權不變的基礎上，將經營權作為橋梁連接不同農戶之間離散性、間隔性的土地集中化發(fā)展，進行統(tǒng)一融資、統(tǒng)一開發(fā)，將原有土地集中經營帶來的轉讓糾紛、流轉期限、流轉費用等問題交給市場處理，用融資模式驅動市場主動破解農村居民點和空心村閑置導致的農村土地閑置現狀。通過對土地經營權的金融定義，有效激發(fā)了土地資源的流動性，發(fā)揮出土地應有的經濟供給能力和社會效益，一定程度上滿足了土地資源化需求，提高了土地的利用率。

三是暢通農地流轉融資。土地經營權的可抵押性從國家、法律、金融市場等方面給予了區(qū)域性可行，這樣的權利賦予了土地最基本的資本性，讓固有的集體土地變得可以區(qū)域性市場化。從平利縣近兩年試點成效可以看出，取得了一定的融資成效，也提高了農戶抵御資金風險的能力。通過農地的流轉融資，高效聚集資金、提高農民收入，利用融資通道進行資本的快速積累，轉型收入方式，擴大生產規(guī)模，提高整體收入，有效防范了不同情況的經營風險。土地經營權抵押融資方式的展開，打通了“農戶-企業(yè)-產業(yè)-政府-農戶”的資金壁壘，讓農民有資本、有能力參與到農業(yè)產業(yè)的發(fā)展之中，將地區(qū)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展與農民從根本上聯(lián)系在一起，實現農戶的實資入股，完成農民到股民的轉變。

四是提高農地固有價值。經過金融屬性的附加值，農地在原有價值的基礎上增加融資功能，固有價值已經超出了生產資料的原始價值，在附加值增加的同時，農地的絕對值也相應改變。土地的集約化管理、整體性開發(fā)、資本注入的便利性，從根本上逐步改變農地經營管理模式，由以前的小農經濟逐漸走向現代農業(yè)。

（二）進一步優(yōu)化農村勞動力

一是提高勞動生產率。“兩權”抵押的實現為三類農戶提供了不同種選擇：對于土地生產效率低的農戶，土地可以流轉到生產效率高的農戶，從而使自身可以從農業(yè)生產中解脫，更加專心從事非農工作，提高非農生產效率；對于土地生產效率高的農戶，由于獲得了更多的土地，在進行規(guī)模化集約管理經營的基礎上，可以利用所流轉的土地深度融資，進行新技術的研發(fā)，使得農地生產和管理更加高效，不斷提高該類家庭的生產效率；對土地成產效率中等的農戶，由于“兩權”農房和土地的抵押屬性，可以一定程度促進此類農戶進行生產升級，但是效率提升也是一定的。綜合來看，不同階段的農戶在生產效率方面都得到了相應的增加，“兩權”抵押間接性的促進了農村勞動力生產效率的提高。

二是豐富勞動主體。平利有4.9萬青壯年常年在外務工，由于缺少原始積累和可以融資的資產，在家鄉(xiāng)干事創(chuàng)業(yè)的夢想難以實現。推出“兩權”抵押貸款試點政策后，極大地調動了全民創(chuàng)業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性。近年來，全縣累計引導2100名在外創(chuàng)業(yè)人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，匯集資金20億元，新辦經濟實體1663家，帶動就業(yè)2萬人。與2008年“兩權”試點前相比，茶飲專業(yè)大戶由53戶增至455戶，家庭農場從1個增至58個，農民專業(yè)合作社由5家增至121家，農業(yè)企業(yè)由36家增至152家，其中19家成長為省級龍頭企業(yè)。2016年3月，平利縣被國家發(fā)改委確定為支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范縣。

三是打通勞動力市場。平利縣“兩權”抵押的實施為勞動力進入二級市場提供了機會，“兩權”中土地經營權的抵押屬性為從事非農工作的農民提供了轉移勞動力的可能。非農工作農民在流轉土地、轉讓土地經營權的基礎上，進入依靠農地融資功能吸引入村、入社區(qū)的企業(yè)，提高勞動力附加價值。同時，規(guī)?；洜I為進一步提升非農從業(yè)者自身技術、打破技術型勞動封鎖提供可能。非農勞動力流轉至二、三產業(yè)，提高了勞動力的再分配與精細化生產帶動非農工資性收入，反向促進農村勞動力走出農村，打通城鄉(xiāng)勞動差異?！皟蓹唷钡盅旱呢敭a性收入不斷拉平家庭收入中農業(yè)生產性經營收入與非農化收入，成為了提高職業(yè)農民生產力與農業(yè)生產力轉移、打破城鄉(xiāng)二元化，促進勞動力進一步流動提供的有力支撐。

（三）助推產業(yè)發(fā)展

一是培育特色產業(yè)。平利縣現有耕地39.38萬畝、林地269.23萬畝，在壯大特色產業(yè)、發(fā)展現代農業(yè)過程中，堅持茶飲行業(yè)率先突破。目前，全縣累計流轉土地13.8萬畝，土地流轉率達到32.8%；新增規(guī)模經營面積30畝以上的大戶達到785戶，流入土地面積9.54萬畝，占流轉總面積的69%；其中茶飲產業(yè)累計流轉土地8.48萬畝，占流轉總面積的61.4%。土地、資金瓶頸的破解，使茶飲主導產業(yè)蓬勃發(fā)展，全縣茶飲產業(yè)基地面積由2008年的 15萬畝發(fā)展到23萬畝，重點龍頭企業(yè)發(fā)展到58家、省市級農業(yè)園區(qū)達到28個，3家獲得歐盟認證、75家獲得有機認證?！捌嚼畫z茶”、“平利絞股藍”先后獲得“陜西省名牌產品”、“中國馳名商標”、“國家原產地保護產品”。

二是集中產業(yè)發(fā)展。集中優(yōu)勢土地資源與農房資源，全面規(guī)劃、同步推進，突出茶飲產業(yè)、市場主體帶動，村、戶相互鏈接，形成片區(qū)型、集中化產業(yè)模式。在整合農房、農地資源的基礎上，平利縣興辦社區(qū)工廠41家，吸納就業(yè)3000余人。三是促進產業(yè)融合。在平利縣三產融合發(fā)展中，依托農地經營權抵押與農房財產權抵押貸款作為啟動資金，引進阿里巴巴農村淘寶項目，培育了42家電商企業(yè)和796家網店微店，通過訂單生產、種養(yǎng)回購然后線上外銷的方式，帶動940戶搬遷群眾在電商產業(yè)鏈中增收。2016年全縣網銷平利農產品1.8億元。

（四）加快新型城鎮(zhèn)化建設

一是實現人的城鎮(zhèn)化。在“兩權”抵押背景下，土地增值主要體現在附屬金融屬性以及非農收入中的租金收入，而不直接體現在流轉過后的土地原有價值。土地加快流轉，給農村土地“農轉非”帶來了較大的資金收益，并且在未來的一段時間內不斷增強?？紤]到現有集體土地所有權問題的復雜性，“兩權”抵押帶來的土地流轉一定程度解決了當前城鄉(xiāng)二元化、城鎮(zhèn)建設用地緊張、“農轉非”人口社會保證和公共服務均等之間的問題。在堅持以人為本、土地利益市場化和土地增值收益共享，保障農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘腥丝诤蟮耐恋亓糁担鉀Q好農村居民城鎮(zhèn)化后顧之憂的基礎上，兩權抵押推動農業(yè)供給側改革帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高農民家庭總收入，為新型城鎮(zhèn)化人口增長提供了有力支撐。

二是解決城鎮(zhèn)化矛盾。由于新型城鎮(zhèn)化建設中生存空間與發(fā)展空間與土地需求之間的矛盾日益增大，探索解決農村土地流轉將從三方面解決城鎮(zhèn)化與農村土地間的矛盾：一方面提高土地資源利用率。城鎮(zhèn)化過程中，大量的農村人口將進入城市，完成城鎮(zhèn)化的人力資源需求。但是人口增加對土地需求的壓力也隨之而來，加快農村土地流轉是解決這一問題的有效途徑。另一方面解決用地矛盾。在新型城鎮(zhèn)建設的背景下，農村土地資源與城市土地資源矛盾突出，城市發(fā)展對土地資源的需求與農村土地流轉慢、效率低無法有效協(xié)調，土地貿易的被動需求逆推農村土地流轉。同時，緩解城鎮(zhèn)化農民收入矛盾。新型城鎮(zhèn)化建設中的大量農村人口涌入，對基本飽和的城市地區(qū)帶來了更大的壓力，對城市的用地資源等方面提出了更高的要求，農地經營權抵押帶來的土地流轉收入及其他非農收入，共同構成了農村人口入城的收入來源，這對緩解人口城鎮(zhèn)化矛盾有很重要的意義。

三、政策建議

（一）落實三權分置，發(fā)揮市場資金調配功能

農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分置，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，農村改革取得重大成果?，F階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業(yè)現代化，是繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣唷狈种脼殚_展“兩權”抵押貸款提供了政策支持，要加快政策落地，按照“誰確權、誰辦證、誰登記”的要求，明晰權屬、賦予權能，依法保障權屬主體的合法權益。同時，要健全完善區(qū)域性產權交易市場，讓生產要素合理流動，切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（二）完善擔保機制，推動抵押擔保的市場化建立

建立健全農村產權流轉交易平臺，豐富平臺功能，為流轉供求雙方提供信息發(fā)布、信息咨詢、價值評估等專業(yè)服務，逐步引導產權交易平臺更加市場化。同時，加快培育農村產權價值評估的市場化中介機構，研究制定專門的評估辦法和標準，探索建立與國有土地市場價格掛鉤的地價信息聯(lián)動和信息公布機制，逐步形成科學、公開、合理的農村土地和住房價值評估體系。加大財政支持力度，設立政府性擔保公司，或依托農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體建立互助性質的擔保公司，增加第三方擔保。擴大農業(yè)保險的覆蓋面，減少自然災害以及市場價格波動帶來的風險。

（三）延長試點時限，摸索解決“兩權”核心問題

“兩權”抵押發(fā)展到目前階段，最核心的問題是抵押物處置，即如何解決金融機構對待農民土地不可轉做商業(yè)用途、不可市場交易的問題，如何解決農村土地屬性，這需要時間。但從目前試點進展情況看，農村的一系列歷史遺留問題需要時間妥善解決，產權流轉、價值評估等市場的形成也需要一個時間的過程。在短短兩年時間內，試點要形成典型經驗并在全國推廣存在一定難度，建議適當延長試點時間，允許試點地區(qū)對如何解決抵押物處置、風險市場建立等問題做進一步探索實踐。

參考文獻

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The Practice of “Two Rights” Mortgage Loan under the Background of

Agricultural Supply-side Reform

——A Case of Pingli County in Shaanxi Province

Research Group

Abstract：Based on the interpretation of the relationship between the agricultural supply-side reform and “Two Rights” mortgage loan and considering the status quo of “Two Rights” mortgages in Pingli county， the paper analyzes how “Two Rights” mortgage loans revitalize agricultural land and rural labor force， bolster the development of rural industry and accelerate the construction of new urbanization in depth. Finally， the paper puts forward some corresponding policy recommendations on the issues of collateral disposition， legal restrictions， insufficient pilot project and so on.

Keywords： rural supply-side reform； “Two Rights” mortgage； rural land； labor force

責任編輯、校對：張宏亮