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        行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵及其原因探究

        2018-10-09 10:49:58杜鐘浩
        現(xiàn)代交際 2018年15期
        關(guān)鍵詞:概念界定

        杜鐘浩

        摘要:行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是行政法律實(shí)踐中經(jīng)常遇到的一個(gè)實(shí)際問題。行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)加劇,如何防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)成為亟待解決的問題。本文從行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念的界定和原因分析入手,探究行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

        關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn) 概念界定 原因

        中圖分類號:D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-5349(2018)15-0051-02

        一、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念界定探究

        (1)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念內(nèi)涵。所謂風(fēng)險(xiǎn),即“預(yù)期的不良后果”風(fēng)險(xiǎn)可能是真實(shí)的或虛假的,但不可能驗(yàn)證。具體而言,跟蹤風(fēng)險(xiǎn)將揭示風(fēng)險(xiǎn)是主觀的,客觀的,開放的,未來的,不可預(yù)測的。這些特征使它難以評估和避免。但實(shí)際需要鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)管理。評估風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為一個(gè)必須實(shí)施,然后被排斥的項(xiàng)目。

        行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),形成“行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”的概念。理論界還沒有系統(tǒng)地闡述行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),對行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵尚未形成共識。盡管學(xué)界現(xiàn)有多種表述,但是現(xiàn)有的大多定義都認(rèn)為,行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是以行政執(zhí)法行為為基礎(chǔ)的,“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或嚴(yán)重違法失職”,還有“違法行政執(zhí)法行為”和“錯(cuò)誤行政執(zhí)法行為”,似乎每個(gè)概念都默認(rèn)了合法的行政執(zhí)法就不存在風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際上,這與我們在法律實(shí)務(wù)中遇到的現(xiàn)實(shí)情況并不相符。事實(shí)上,許多行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)并非直接來自行政執(zhí)法本身,而是來自于執(zhí)法行為本身的法律依據(jù)是非法和不合理的事實(shí)。這也應(yīng)該納入行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的范圍。

        (2)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念外延——以永州唐慧訴永州勞教委一案為例。2006年10月,來自永州的11歲女童被強(qiáng)奸并被迫賣淫。案件經(jīng)過多次曲折提交后,女童的母親唐慧多年來一直呼吁。她認(rèn)為,當(dāng)?shù)貍€(gè)別警務(wù)人員瀆職,要求法院判處七名被告人死刑,并嚴(yán)懲被拘留者。2012年6月5日,湖南省最高法院判處兩名被告死刑,四名被告被判處無期徒刑,一名被告被判處十五年有期徒刑。

        自2011年3月起,唐慧在永州市中級人民法院、湖南省高級人民法院和湖南省委黨代表處居住,在湖南省人大常委會(huì)、長沙雅里中學(xué)、長沙南門和湖南省公安廳的門口多次堵門攔車。特別是唐慧及其家人在永州市中級人民法院大廳連續(xù)15天夜間睡覺,無理取鬧,致使中級人民法院無法正常工作。2012年8月2日,永州市勞教委以唐慧“嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序”為由對其勞教一年半。8月10日,湖南省勞教委決定“撤銷永州市勞動(dòng)教養(yǎng)委勞動(dòng)教養(yǎng)唐慧的決定”。唐慧申請國家賠償后,2013年1月28日,永州市中級人民法院正式受理唐慧對永州市勞動(dòng)教育委員會(huì)的訴訟,一審判決駁回了唐慧的訴訟請求。之后,唐慧案件二審改判。

        唐慧案被認(rèn)為是推動(dòng)廢除勞教制度的“最后一根稻草”。在勞教制度已經(jīng)廢除的現(xiàn)在,我們可以將勞動(dòng)教養(yǎng)制度及其法律依據(jù)視為顯然違憲,缺乏合理性的制度。但是在唐慧案發(fā)生的當(dāng)時(shí),此項(xiàng)制度依舊在實(shí)行中,行政執(zhí)法人員也并未違反法律規(guī)定,事實(shí)上,首先,永州市中級人民法院根據(jù)唐慧的違法事實(shí),永州市勞動(dòng)教育委員會(huì)明確了唐慧勞動(dòng)教養(yǎng)決定的事實(shí),證據(jù)確鑿,程序合法,這只是一個(gè)關(guān)于行政處理的具體方式是否存在合理問題的問題。但這一判決經(jīng)媒體報(bào)道后卻造成了洶洶民意,引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注和質(zhì)疑,也的確導(dǎo)致了有關(guān)行政執(zhí)法部門遭受了行政執(zhí)法行為帶來的不利后果。顯然,造成此種不利后果的可能性并不在傳統(tǒng)的三種對行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念界定的外延中,但是卻有必要被納入。

        (3)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)觀念的界定——回歸“行政執(zhí)法”與“風(fēng)險(xiǎn)”的本義。要重新準(zhǔn)確地界定行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念,還是應(yīng)當(dāng)回歸“行政執(zhí)法”與“風(fēng)險(xiǎn)”兩個(gè)概念的本義,結(jié)合執(zhí)法實(shí)務(wù)的實(shí)際情境,科學(xué)界定其內(nèi)涵外延。就行政執(zhí)法而言,有廣義、狹義和廣義的意義。行政執(zhí)法的廣義概念包括所有的政府活動(dòng),太過寬泛。因此,狹義的行政執(zhí)法在這里更為合適。就“風(fēng)險(xiǎn)”而言,前文已經(jīng)敘述過其內(nèi)涵,即“預(yù)期的不利后果”。因此,這兩個(gè)概念相結(jié)合,形成了行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念?!鞍殡S行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員依照法定職權(quán)和法定程序,執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章,直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為的,預(yù)期的不利后果”。

        根據(jù)這一內(nèi)涵,行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念的擴(kuò)展比現(xiàn)有的解釋要寬泛得多。行政執(zhí)法行為的預(yù)期不良后果不限于行政行為是否違法和合理。在行政執(zhí)法過程中,行為都可能造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

        二、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)原因探究

        雖然行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不確定,但其存在也是客觀的,其影響因素也多種多樣,這些影響因素具體分析如下:

        (1)在行政執(zhí)法者層面。首先是“官本位”的理念,加劇了行政執(zhí)法的對抗。在行政執(zhí)法實(shí)踐中,由于傳統(tǒng)理念和執(zhí)法方式的影響,單向思維和行為方式占主導(dǎo)地位,而行政指導(dǎo)、行政合同等柔性的新執(zhí)法方法被忽視??梢哉f,行政管理本身的法律關(guān)系的不平等進(jìn)一步加劇了執(zhí)法機(jī)構(gòu)人為因素導(dǎo)致的具體執(zhí)法活動(dòng)的對抗。不可避免地帶來負(fù)面效果。二是行政決策以“政績”為導(dǎo)向,未首先考慮當(dāng)?shù)鼐用竦男睦砀惺芎涂山邮苄裕强紤]經(jīng)濟(jì)利益和政府的政治表現(xiàn)。對輿論和社會(huì)需求缺乏應(yīng)有的尊重,對項(xiàng)目的利弊缺乏足夠的可行性論證,對健康和環(huán)境的影響程度等也缺乏考慮。當(dāng)產(chǎn)生分歧,群體反對時(shí),會(huì)增加行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的可能性。第三,行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)矛盾糾紛的主要原因,是執(zhí)法人員“不作為”“亂作為”。此外,當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使權(quán)力提供公共服務(wù)時(shí),他們也應(yīng)該遵守法律。任何超出法律的行為都會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)生瑕疵。

        (2)在制度層面。一是法律規(guī)范本身存在瑕疵。語言是抽象的,一般法律也十分抽象,它仍需要在執(zhí)法實(shí)踐中被落實(shí)和轉(zhuǎn)化。特別是對于行政法規(guī),就更加不確定。既沒有固定的標(biāo)準(zhǔn),也缺少統(tǒng)一規(guī)定,不可避免地導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)向“目的或政策導(dǎo)向”。行政機(jī)構(gòu)通常是規(guī)則最重要的監(jiān)管者和執(zhí)法者,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù),都有其合法性或合理性的瑕疵。一些抽象或具體行政行為的內(nèi)容不合理,不符合民意,不受歡迎。二是執(zhí)法程序和執(zhí)法制度不到位。首先,規(guī)范行政行為,溝通或有效銜接的機(jī)制幾乎沒有。它導(dǎo)致了最有效和最關(guān)鍵的程序機(jī)制的“短路”和“下降”,這些機(jī)制限制了行政系統(tǒng)本身在交付過程中濫用行政權(quán)力。其次,用于預(yù)防、威懾和完成修正的內(nèi)部管理程序或主要用于自我控制和約束的內(nèi)部管理程序尚未系統(tǒng)化。不準(zhǔn)確,關(guān)鍵點(diǎn)有遺漏,可操作性不強(qiáng)。

        (3)在行政相對方的層面。一方面,公眾的訴求不斷增加,增加了行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。尤其是,一旦公民維權(quán)意識錯(cuò)誤,不會(huì)合法進(jìn)行申訴,就會(huì)進(jìn)一步加劇風(fēng)險(xiǎn)的不可避免性。一些當(dāng)事人忽視行政決定,不聽解釋和說服,并在處理案件時(shí)引發(fā)各種沖突。另一方面,公民法治觀念的落后,加劇了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。作為一個(gè)個(gè)人或一群公民,這既是一個(gè)權(quán)利,也是一個(gè)強(qiáng)制性的主體。公民需要在法治框架內(nèi)表達(dá)訴求,通過正當(dāng)程序達(dá)到合理上訴。實(shí)際上,有些人在法治觀念上落后,不合法維權(quán),將個(gè)體訴求置于公共利益之上,甚至無理取鬧沖撞政府,與執(zhí)法人員發(fā)生矛盾,導(dǎo)致權(quán)利主張的表達(dá)和權(quán)利保護(hù)的不受控制的運(yùn)作。

        總之,行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的沖突源于各種主觀和客觀的原因。也有來自行政執(zhí)法的對方,也有人為的和體制的。這些原因共同導(dǎo)致了行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的提高。

        參考文獻(xiàn):

        [1]李小花.行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵重塑[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3).

        [2]焦志勇.行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào),2010(1):13.

        [3]啟敬.防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的重大課題[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(1):5.

        [4]楊士林.行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、表現(xiàn)及原因解析[J].云南師范大學(xué)學(xué)報(bào),2013(3):98.

        責(zé)任編輯:景辰

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