李華敏 馬杰

摘 要 我國現(xiàn)行的法律體系中缺乏關(guān)于罰沒收入使用的詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致在罰沒收入使用實(shí)踐中出現(xiàn)罰沒收入“去向不明”、罰沒收入缺乏對(duì)公民權(quán)益救濟(jì)、以罰沒湊稅收現(xiàn)象。因此，在我國現(xiàn)行的行政體制下完善罰沒收入使用制度至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞 罰沒收入 使用 制度改革

作者簡介：李華敏，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；馬杰，天津市北辰區(qū)人民檢察院，政治處干部。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.223

一、我國罰沒收入使用模式透析

罰沒收入是指國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或經(jīng)國家機(jī)關(guān)授權(quán)的其他單位依照國家法律、法規(guī)和行政規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織實(shí)施行政處罰所取得的罰款、沒收收入和沒收物品的折價(jià)收入，是國家財(cái)政非稅收入的重要組成部分。 通過研究散落于各部門法中關(guān)于罰沒收入的零星規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國目前關(guān)于罰沒收入的使用可歸納為以下三種模式：

（一）一律上繳國庫模式

一律上繳國庫模式是指法律法規(guī)在對(duì)罰沒收入的使用進(jìn)行制度規(guī)定時(shí)，硬性規(guī)定罰沒收入上繳國庫，任何人不得濫用或者留用。根據(jù)盧梭《社會(huì)契約論》中的觀點(diǎn)：“參與政治的過程中，只有每個(gè)人同等地放棄全部天然自由，轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，人類才能得到平等的契約自由?！?此外，根據(jù)公仆理論——人民是社會(huì)的主人，社會(huì)管理機(jī)關(guān)及其公職人員必須為人民服務(wù)。 因此，國家作為私人權(quán)利的承受者與公民的“權(quán)利代言人”，對(duì)于上繳國庫后罰沒資金的流向應(yīng)該本著取之于民，用之于民的理念，用于社會(huì)管理和民生建設(shè)。

（二）中央財(cái)政和地方財(cái)政分成模式

中央財(cái)政和地方財(cái)政分成模式是指明確罰沒收入由中央和地方財(cái)政部門分別管理。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，中國經(jīng)歷了三次大規(guī)模的中央和地方財(cái)政關(guān)系的演變：一是1949-1978年，中國的財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)大體上遵循的是高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式。二是1979-1992年，為了應(yīng)對(duì)“入不敷出”的財(cái)政狀況，中央將財(cái)權(quán)和事權(quán)同時(shí)下方給地方政府，提高地方政府財(cái)政收支，激發(fā)地方財(cái)政的活力；三是1993年至今實(shí)行的分稅制，即在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。

（三）作為罰沒機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源模式

作為罰沒機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源模式是指在罰沒收入的收取和使用時(shí)，首先由地方財(cái)政收取罰沒收入，再由地方財(cái)政把罰沒收入分配到各個(gè)部門。這一模式的主要特點(diǎn)在于強(qiáng)化了財(cái)政機(jī)關(guān)在罰沒收入分配中的作用，最大程度上避免罰沒機(jī)關(guān)對(duì)罰沒收入的濫用。關(guān)于海關(guān)緝私、緝毒方面的法規(guī)往往集中于此模式。目前作為罰沒機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源模式在我國的法律法規(guī)中應(yīng)用較少，這也體現(xiàn)出該模式已經(jīng)不符合我國當(dāng)今的實(shí)際情況。

二、我國罰沒收入使用制度的主要問題

我國罰沒收入的使用上仍存在很多的問題，并且沒有相關(guān)法律法規(guī)或者管理辦法對(duì)罰沒收入的使用問題進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)制。

（一）罰沒收入使用“去向不明”

罰沒收入使用的“去向不明”是各種問題存在的重要原因。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國的罰沒收入總額從2007年840.26億元，2008年898.40億元，逐步增長到2012年1559.81億元，2013年的1658.77億元，不到十年間增長了近兩倍，并且增長速度呈現(xiàn)逐步加快的趨勢。

（二）罰沒收入使用缺乏對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì)

目前，我國的罰沒收入使用主要有一律上繳國庫模式、中央財(cái)政和地方財(cái)政分成模式、作為罰沒機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)來源模式，這三種模式的共同之處在于將罰沒收入上繳國庫后進(jìn)行相應(yīng)的分配，那么面對(duì)每一起罰款案件背后的受害者，他們的權(quán)利又該怎么救濟(jì)呢？從2009年的魏志剛酒后超速駕車撞死斑馬線上的女子，到2014年?？诘囊幻】蛙囁緳C(jī)因?yàn)樽眈{超速駕駛連撞7車致使2名女子死亡……這些案件都是因?yàn)樾袨槿说囊粫r(shí)享樂，給受害者及其家人帶來的卻是一輩子難以彌補(bǔ)的傷害。對(duì)于這些受害者，他們或許曾經(jīng)是家里的主要?jiǎng)趧?dòng)力卻因?yàn)轱w來橫禍喪失勞動(dòng)力或者死亡，給家里的經(jīng)濟(jì)情況帶來巨大的影響，家庭的主要開支，父母的養(yǎng)老問題，孩子的教育問題都因?yàn)閯趧?dòng)力的喪失而受到重大影響。但是，現(xiàn)實(shí)中法律對(duì)于行為人的處罰除了判處一定的刑罰，繳納一定的賠償金外并沒有其他特別的懲處措施或者對(duì)受害者家庭經(jīng)濟(jì)情況的救濟(jì)措施。十幾萬甚至幾十萬的賠償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足家庭十幾年甚至幾十年的必要開支及因?yàn)槭ビH人所帶來的精神傷害，而現(xiàn)實(shí)中受害者及其家屬面對(duì)這種情況只能自認(rèn)倒霉。這種只立足于公權(quán)力，而忽視了社會(huì)群體利益的制度設(shè)計(jì)，很容易在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中造成實(shí)質(zhì)不公，引起學(xué)術(shù)界和司法界的廣泛質(zhì)疑。

（三）以罰沒收入湊稅收

《深圳市本級(jí) 2013 年公共財(cái)政收入預(yù)算（草案）》披露：2012 年，深圳稅收收入沒完成預(yù)算，罰沒收入?yún)s超預(yù)算近八成。而在所公布的草案中內(nèi)容過于粗糙，對(duì)于罰沒收入的具體項(xiàng)目、具體怎么罰在草案中都沒有具體列明。深圳市某著名觀察員據(jù)此推測，深圳市2012年存在在未完成稅收收入的情況下，以罰沒收入湊稅收的現(xiàn)象。 根據(jù)2012年的金融背景分析可知，2012年中國的經(jīng)濟(jì)狀況是自2008年金融危機(jī)以后經(jīng)濟(jì)最困難的一年，而作為地方財(cái)政稅收收入的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅等不可避免地減少。為了完成財(cái)政預(yù)算，政府將目光投向了罰沒收入領(lǐng)域。罰沒收入是地方財(cái)政非稅收入的重要組成部分，地方政府在收取罰沒收入時(shí)具有較大的自由裁量權(quán)。由于目前對(duì)罰沒收入的使用并沒有法律的剛性規(guī)定，因此，地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政的不足，利用行政權(quán)力鉆法律的空白，“開源節(jié)流”，以罰沒收入湊稅收似乎成為了慣例。

三、我國罰沒收入使用制度的完善

針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中頻繁出現(xiàn)濫用罰沒權(quán)，私存罰沒資金，受害者的權(quán)利得不到充分救濟(jì)等問題，提出了如下的完善建議：

（一）加強(qiáng)對(duì)罰沒收入使用的監(jiān)督

1.設(shè)立罰沒收入使用責(zé)任追究制度

所謂罰沒收入使用責(zé)任追究制度是指在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法活動(dòng)中，一旦出現(xiàn)了罰沒收入被濫用的情況應(yīng)該向誰追責(zé)、怎樣追責(zé)的制度，即“不管過多長時(shí)間，不管人走到哪里，只要罰款錯(cuò)誤，就要一輩子承擔(dān)責(zé)任”。

2.設(shè)立罰沒收入使用信息公開制度

首先，健全罰沒收入使用信息公開的形式?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的到來促使信息公開方式打破了時(shí)間與空間的限制。因此，罰沒收入使用信息公開也應(yīng)該打破以往孤立、被動(dòng)地通過宣傳欄等方式進(jìn)行公開，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^諸如新聞發(fā)布會(huì)、政府網(wǎng)站、聽證會(huì)、微信公眾號(hào)、微博等現(xiàn)代化的方式進(jìn)行信息公開，讓公眾及時(shí)了解罰沒收入使用信息的同時(shí)能夠參與到公務(wù)的討論中，使罰沒收入使用信息公開成為常態(tài)。

其次，健全罰沒收入使用信息公開情況考核機(jī)制。所謂的罰沒收入使用信息公開情況的考核機(jī)制并不是給行政機(jī)關(guān)下達(dá)“公開指標(biāo)”，也并不是要求行政機(jī)關(guān)公開的信息只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，而是建立一種綜合考核評(píng)價(jià)體系，側(cè)重于過程性考核和結(jié)果性考核并重的考核評(píng)價(jià)體系。

最后，加強(qiáng)對(duì)罰沒收入使用公開信息的解讀。當(dāng)前，部分地方政府做到了對(duì)罰沒收入數(shù)據(jù)的公開，但是并沒有公開罰沒收入的使用情況，而且他們所公開的信息使用了較多的專業(yè)術(shù)語或者運(yùn)用晦澀難懂的詞句，這一公開方式無異于使信息公開流于形式。因此，在公開信息時(shí)，應(yīng)該將罰沒收入使用的情況通過通俗易懂的語句簡化地表達(dá)出來，對(duì)于一些官方語言和技術(shù)語言應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)譯。此外，政府在公開罰沒收入使用信息過程中，可以借助媒體等的力量。

（二）設(shè)立公民權(quán)益救濟(jì)基金

1.設(shè)立公民權(quán)利救濟(jì)基金

很多國家設(shè)立專門的國家救濟(jì)基金用于保管對(duì)違法犯罪財(cái)產(chǎn)的沒收以及對(duì)相關(guān)責(zé)任人或單位的罰金，基金的資金主要用于對(duì)受害人的救濟(jì)。例如：美國司法部設(shè)立了“資產(chǎn)沒收基金”，英國設(shè)立了“扣押資產(chǎn)基金”，并由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該基金的管理和運(yùn)作。

2.加強(qiáng)公民權(quán)益救濟(jì)基金的宣傳

信息技術(shù)的發(fā)展將帶來宣傳方式的多樣化。針對(duì)當(dāng)前因?yàn)樾麄鞑坏轿欢鴮?dǎo)致救濟(jì)金被閑置的情況，有關(guān)部門應(yīng)該通過多樣化的宣傳途徑讓公眾了解公民權(quán)益救濟(jì)基金的設(shè)置、適用情況、申請范圍等基本信息。

3.完善公民權(quán)益救濟(jì)基金實(shí)施細(xì)則

在資金籌集方面，規(guī)定罰沒收入執(zhí)法部門必須抽取一定比例的罰沒收入作為公民權(quán)益救濟(jì)基金的資金來源。同時(shí)，管理部門應(yīng)該在每月的固定時(shí)間通過多渠道公布基金資金的收取情況、使用情況等，保證公民的知情權(quán)。

（三）將罰沒收入用于完善相關(guān)法律

1.將罰沒收入用于相關(guān)法律的立法調(diào)研

立法調(diào)研是立法工作的必備程序，對(duì)于調(diào)查特定地區(qū)的實(shí)際情況，聽取民眾對(duì)于立法的意見，對(duì)于推動(dòng)法律在該地區(qū)的進(jìn)一步實(shí)施具有重要意義。

2.將罰沒收入用于相關(guān)法律的立法宣傳

法律從頒布實(shí)施到民眾真正遵守需要一個(gè)不斷被民眾接受的過程，而在這一過程中不可避免地要進(jìn)行有關(guān)的宣傳活動(dòng)，而宣傳活動(dòng)由于其涉及范圍廣、耗時(shí)長而導(dǎo)致資金投入大。因此，可以將罰沒收入用于立法宣傳。

我國對(duì)于罰沒收入使用問題的完善、成熟是一個(gè)長期的過程，還需要學(xué)術(shù)界、司法界投入更多的時(shí)間和精力進(jìn)行相關(guān)的研究。隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn)和相關(guān)制度的日漸完善，我國罰沒收入使用也一定會(huì)日趨規(guī)范化。

注釋：

趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎(chǔ)研究.求索.2008（8）.159-170.

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張文春、王薇、李洋.集權(quán)與分權(quán)的抉擇——改革開放30年中國財(cái)政體制的變遷.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理.2008（10）.42-49.

武潔.“罰沒收入湊稅收”不是一個(gè)好主意.中國婦女報(bào).2013-01-18（A03）.

高巍.罰沒款作為大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)基金來源的研究.天津師范大學(xué).2014.12-14.