摘 要 我國地方立法權(quán)的授予和擴(kuò)容是緩慢漸進(jìn)的過程，大致經(jīng)歷了從“較大的市”到“設(shè)區(qū)的市”兩個階段。我國區(qū)域性差異巨大，地方立法的“碎片化”容易影響國家法制的統(tǒng)一性，還會出現(xiàn)立法權(quán)限的模糊性、強(qiáng)政府主義、利益集團(tuán)傾向。本文認(rèn)為必須構(gòu)建立法備案審查制度，厘清地方立法的權(quán)限，遏制強(qiáng)勢政府主義，兼顧社會各階層的利益訴求。

關(guān)鍵詞 立法權(quán)限 立法主體 利益集團(tuán)

作者簡介：肖向前，中共中央黨校在職研究生，中共肇慶市委黨校黨史黨建教研室講師，肇慶市黨建學(xué)會法定代表人、常務(wù)理事，研究方向：法學(xué)理論和基層黨建問題。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.292

新修改的《立法法》對地方立法權(quán)進(jìn)行了重大調(diào)整，把地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，這對地方立法主體和地方政府治理都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。對于大多數(shù)設(shè)區(qū)的市而言，這些地方立法主體首次承擔(dān)起立法的職責(zé)和功能，要根據(jù)新的立法權(quán)限和社會發(fā)展需要制定地方法律法規(guī)；地方政府在參與地方立法方面，既要克服政府部門的偏見和私心，又要注意做好各社會階層團(tuán)體的利益協(xié)調(diào)。可見，行使設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都將考驗(yàn)地方立法主體的法律素養(yǎng)和地方政府的治理能力水平。

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的由來

我國地方立法權(quán)的授予和擴(kuò)容是緩慢漸進(jìn)的過程，大致經(jīng)歷了從“較大的市”到“設(shè)區(qū)的市”兩個階段。

（一）較大的市地方立法權(quán)

地方立法權(quán)是指在不同憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提條件下，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的需要制定區(qū)域性法規(guī)的權(quán)力。在傳統(tǒng)概念上，我國地方立法權(quán)屬于省、自治區(qū)、直轄市這些省級行政區(qū)才擁有的權(quán)力。而實(shí)際上，我國地方立法權(quán)不僅限于省級行政區(qū)，還包括省會城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、較大的市。在《立法法》修改之前，我國共有49個地級市擁有地方立法權(quán)，涵蓋了27個省會或自治區(qū)首府、4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及國務(wù)院特批的18個較大的市。80年代起，國務(wù)院先后分4次批準(zhǔn)19個較大的市（見下表1），由于重慶市于1997年成為直轄市而不再作為較大的市。

因此，這里“較大的市”是法律地位和權(quán)限的體現(xiàn)，對于非省會城市和非經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市而言，只有獲得“較大的市”地位之后，才能擁有地方立法權(quán)。近年來，國內(nèi)不少城市為獲得立法權(quán)而努力爭取成為“較大的市”：廣東惠州市在年度《政府工作報告》把“較大的市”作為工作目標(biāo)；江蘇常州市將爭取成為“較大的市”列入2014年重點(diǎn)工程；江蘇溫州市連續(xù)27年在全國“兩會”上申請成為“較大的市”?？梢?，全國各地方政府都傾向于獲得地方立法權(quán)，從而在推動地方治理體系和治理現(xiàn)代化上掌握更多的主導(dǎo)權(quán)。

（二）設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的授予

2015年3月15日，第十二屆全國人大三次會議通過的新修訂的《立法法》，把地方立法權(quán)擴(kuò)至全國所有設(shè)區(qū)的市。由此，我國獲得地方立法權(quán)的城市數(shù)量急劇擴(kuò)容，由原來49個“較大的市”變成284個“設(shè)區(qū)的市”，這意味著新增的235個地級市首次獲得地方立法權(quán)，使得地方立法權(quán)出現(xiàn)前所未有的開放局面。在全面深化改革和依法治國的大背景下，擴(kuò)大地方立法權(quán)既是全國立法格局的重新部署，又是中央與地方關(guān)系法治化的重要調(diào)整。

新《立法法》第72條第2款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。新《立法法》的規(guī)定表明，設(shè)區(qū)的市只要不同上位法相抵觸沖突的情況下，有權(quán)根據(jù)地方發(fā)展需要對城市建設(shè)、管理、保護(hù)等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。此外，新《立法法》還規(guī)定，除了設(shè)區(qū)的市人大擁有地方立法權(quán)以外，設(shè)區(qū)的市政府部門也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要制定出臺地方性的規(guī)章制度。

二、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)面臨的問題

（一）影響國家法制的統(tǒng)一性

賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)帶來的影響是多方面的，最直接的影響是地方立法主體的大規(guī)模擴(kuò)張，幾乎所有地級市（極少數(shù)不設(shè)區(qū)的市除外）都將擁有立法權(quán)，這表明地方立法將呈現(xiàn)“百花齊放”的局面。由于地方層面立法與國家層面立法的差異，難以堅持體系化和普遍性規(guī)定的要求，只能基于地方的現(xiàn)實(shí)情況的實(shí)際需要，從實(shí)用主義出發(fā)堅持了“地方特色”和“可操作性”的立法原則。我國區(qū)域性差異巨大，各設(shè)區(qū)的市創(chuàng)制的法律法規(guī)不可避免出現(xiàn)“因地制宜”的散亂狀態(tài)，使得地方法律法規(guī)走向“碎片化”，從根本上破壞了國家法制的統(tǒng)一性。首先，各自分散的立法很可能出現(xiàn)法規(guī)條文上的對立沖突，既給公眾知法和守法帶來困擾，也對執(zhí)法實(shí)踐工作提出了更高的要求，對依法治國和構(gòu)建法治社會帶來挑戰(zhàn)。其次，由于設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)只在其行政管轄區(qū)內(nèi)有效，導(dǎo)致相同的法律行為在不同的地級市出現(xiàn)差異性的法律后果，將影響法律適用上的公平正義。以上兩種情況都會損害法律的公信力。

要避免地方立法對國家法制的統(tǒng)一性的消極影響，有必要將碎片化的立法回歸到完整的法律體系當(dāng)中。國家立法機(jī)關(guān)要在法制統(tǒng)一性的前提上，才能讓設(shè)區(qū)的市充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，進(jìn)一步明確區(qū)分地方立法權(quán)的邊界。此外，省級立法機(jī)關(guān)在加強(qiáng)地方立法監(jiān)管的同時，有必要從整體上把控地方立法權(quán)的實(shí)施進(jìn)程。事實(shí)上，廣東省在賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)問題上實(shí)行分批進(jìn)行和靈活執(zhí)行，在2015年底之前分三批賦予17個地級市地方立法權(quán)。

（二）立法權(quán)限的模糊性

就“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限范圍而言，相比原來“較大的市”立法范圍受到更多的限制。在《立法法》修改之前，“較大的市”立法范圍可謂“排除法”：除了特定國家專屬立法權(quán)領(lǐng)域以外，在不同國家和省級的上位法相抵觸的前提下，可以根據(jù)需要制定地方性法規(guī)。在《立法法》修改之后，“設(shè)區(qū)的市”立法范圍退縮為“列舉法”，限制在城市建設(shè)和監(jiān)管保護(hù)等特定的三方面事項(xiàng)。然而，這三方面事項(xiàng)僅為城市管理事務(wù)中的一部分而已，事實(shí)上不少城市對經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)督、社會管理等范圍的立法權(quán)需求更為迫切。不少研究者對此頗有微詞，比如廣西社科聯(lián)法學(xué)博士曹平和廣西大學(xué)研究生羅華權(quán)批評了新《立法法》對“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的限制：“似乎不能讓人相信此為地方立法權(quán)的進(jìn)步和突破”。

此外，對原法規(guī)修改的權(quán)限也進(jìn)行了縮減，主要表現(xiàn)在：其一，如果該法規(guī)為暫行立法，則不能再進(jìn)行正式立法；其二，在修改時不能增設(shè)對原法規(guī)未調(diào)整的法律規(guī)范；其三，修改應(yīng)限于立法技術(shù)方面的修正，或?yàn)檫M(jìn)一步明確規(guī)定內(nèi)容以消除歧義。

（三）地方立法的強(qiáng)政府主義

在我國地方政治生態(tài)中，長期存在“強(qiáng)政府、弱人大”的現(xiàn)實(shí)，政府部門很大程度上壟斷了地方的財政、預(yù)算、審批、處罰等重要行政權(quán)力，而地方人大的選舉、批準(zhǔn)、監(jiān)督、任免等權(quán)力往往流于形式。尤其是到了地市級政治權(quán)力架構(gòu)中，地市級政府明顯處于掌控地方事務(wù)的強(qiáng)勢地位，而地市級人大的權(quán)力空心化和邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，導(dǎo)致地方立法的長期實(shí)踐過程中，地方政府部門趁機(jī)將行政命令和政策措施上升為地方法規(guī)，而地方人大則逐漸淪為地方政府意志合法化的來源。很多務(wù)實(shí)的研究者也注意到了這點(diǎn)，蘇州大學(xué)副教授龐凌就指出，地方立法儼然成為捍衛(wèi)政府意志和部門利益的工具，進(jìn)而以地方立法的名義和地方民意的表象為行政專斷的進(jìn)行背書。因此，如果在地方民主治理和民主決策尚未成熟、地方立法中的民主協(xié)商尚未實(shí)現(xiàn)、地方人大權(quán)威尚未歸位的情況下，就倉促制定和出臺地方法規(guī)，將不可避免帶來一系列的問題和弊端。

從立法的技術(shù)層面來看，同樣發(fā)現(xiàn)地方立法主體的擴(kuò)容導(dǎo)致偏離公共理性的端倪。相對地方人大而言，處于強(qiáng)勢地位的地方政府掌控著社會資源、統(tǒng)管社會事務(wù)、包辦一線執(zhí)法活動，在法治實(shí)踐、專業(yè)能力和信息掌握等方面都有著天然優(yōu)勢。因此，在設(shè)區(qū)的市立法過程中，市級政府部門完全有條件與市人大爭權(quán)奪利。在缺乏外在有效監(jiān)督制約機(jī)制的情況下，如果政府部門直接主導(dǎo)地方立法過程中，就難免會把政府部門意志上升為法律，使新制定的法規(guī)背離了公共理性和公眾的普遍意愿。在實(shí)踐中，政府部門可輕易將行政管控的紅頭文件上升成以地方性法規(guī)，等于把地方立法權(quán)演變成權(quán)力擴(kuò)張的工具，通過立法權(quán)擴(kuò)充了執(zhí)政權(quán)力，減少了權(quán)力約束，這種通過立法權(quán)來固化政府部門利益的現(xiàn)象在民主基礎(chǔ)薄弱、人大權(quán)威性不足、公民參與渠道缺乏的地方顯得尤為突出。

（四）立法的利益集團(tuán)傾向

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會利益的不斷分化，在一些特定領(lǐng)域行業(yè)逐步形成特定要求和主張的利益集團(tuán)，其發(fā)展壯大到一定階段之后，開始謀求公共政策乃至法律制度來固化和綁定自身利益，由此形成既得利益集團(tuán)。利益集團(tuán)在某些層面上對社會治理有積極的影響，如：便于社會階層的利益訴求表達(dá)，為公共政策提供決策參考；有利決策機(jī)構(gòu)掌握輿情、方便收集主流信息動態(tài)；有助于各群體的利益談判、妥協(xié)，緩和矛盾沖突。但是，利益集團(tuán)的功利性違背了社會公平正義，比如：利益集團(tuán)出于偏見和私心，所提供的資訊誤導(dǎo)公共決策；利益集團(tuán)傾向性嚴(yán)重，難以兼顧整體目標(biāo)；有些強(qiáng)勢的利益集團(tuán)甚至采用一些合法手段達(dá)到非法目的；還有少數(shù)利益集團(tuán)利用自身的優(yōu)勢地位破壞公平競爭、損害公共利益。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡不充分導(dǎo)致一些利益集團(tuán)獲得壟斷地位，在政治領(lǐng)域也開始謀求得到更多的話語權(quán)，并爭取對其自身更有利的制定法律和公共政策資源。比如，2003年房地產(chǎn)行業(yè)不但成功抵制央行121文件，還促成了國務(wù)院18號文的出臺，使得次年房價快速上漲，讓人難免質(zhì)疑公權(quán)力蛻化為利益集團(tuán)的代言人。

此次設(shè)區(qū)的市立法權(quán)擴(kuò)容給利益集團(tuán)作祟提供了可乘之機(jī)，在地方立法過程中所涉及的事務(wù)和內(nèi)容更加具體，與當(dāng)?shù)毓瘛⑵髽I(yè)和各類組織團(tuán)體發(fā)生利益糾葛的機(jī)會更多，必須避免利益集團(tuán)和權(quán)力尋租勾結(jié)，否則法治社會的公平正義將岌岌可危。

三、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)問題的應(yīng)對之策

（一）構(gòu)建立法備案審查制度

對于地方立法可能對國家法律制度完整性和統(tǒng)一性產(chǎn)生的消極影響，可以通過建立和完善備案審查制度作為立法的必要條件和有效程序。要堅持立法層級備案審查的責(zé)任追究，層層負(fù)責(zé)，有問題追責(zé)，體現(xiàn)出省級人大對地市級立法工作的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)。省級人大負(fù)責(zé)對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格審查，包括合憲審查、合法審查、合理審查，對經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)其同上位法相抵觸的、各地法規(guī)條文有沖突的、表述有歧義容易引起誤解的等問題，應(yīng)該依法予以撤消或者發(fā)回地方修正，不能讓制度空轉(zhuǎn)、流于形式。

福建省人大常委會制定了地方立法審查規(guī)范，其做法可供借鑒：一是制定《設(shè)區(qū)的市報批地方性法規(guī)程序規(guī)范（試行）》，加強(qiáng)省、市兩級人大常委會法工委之間的溝通聯(lián)系，明確設(shè)區(qū)的市向省人大報送法規(guī)的時間節(jié)點(diǎn)，力爭把合法性問題解決在省人大常委會審議之前，確保法規(guī)順利批準(zhǔn)。二是擬定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)，在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等設(shè)定上統(tǒng)一思想認(rèn)識，便于操作和遵守。三是修訂省人大常委會法工委審查工作職責(zé)、程序和規(guī)范，加強(qiáng)和完善相關(guān)制度建設(shè)。

（二）厘清地方立法的權(quán)限

此次地方立法擴(kuò)權(quán)引起了學(xué)界對立法權(quán)限的擔(dān)憂和爭議，解決問題的關(guān)鍵在于明確劃分各層級立法主體的立法權(quán)限。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)到底僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)管理等三類事項(xiàng)，還是可以超出上述三類事項(xiàng)范圍，要進(jìn)行科學(xué)界定。

就立法的位階關(guān)系而言，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于省級立法權(quán)的派生，其權(quán)限范圍理應(yīng)在省級立法權(quán)之內(nèi)。針對市級立法三類事項(xiàng)的模糊性，迫切需要省級人大及其常委會對市級立法權(quán)限作出明確解釋定性，從根本上消除市級立法范圍的爭議。此外，基于新《立法法》對地方立法擴(kuò)權(quán)的意圖，省級人大及其常委會在合理設(shè)置設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限時，應(yīng)當(dāng)賦予設(shè)區(qū)的市更為寬松的立法空間，以體現(xiàn)新《立法法》努力擴(kuò)大地方立法權(quán)的精神實(shí)質(zhì)。

就立法的實(shí)踐結(jié)果而言，市級立法主體既包括市人大及其常委會，也包括市人民政府，但市人大及其常委會的立法內(nèi)容有別于市人民政府出臺的行政法規(guī)。市人大及其常委會的立法主要體現(xiàn)為上位法在地方立法的落實(shí)和展開細(xì)化，具體而言，就是把國家和省級層面的法律法規(guī)變?yōu)楦刹僮餍缘牡胤叫砸?guī)章制度。而市人民政府的立法內(nèi)容則更多體現(xiàn)為地方社會治理的需要，根據(jù)地方性經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的實(shí)際而制定地方政府規(guī)章。綜合來看，不管是上位法在地方立法的落實(shí)和展開細(xì)化，還是根據(jù)地方社會治理的需要立法，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)理應(yīng)超出城鄉(xiāng)建設(shè)管理三方面事項(xiàng)的限制。

（三）遏制強(qiáng)勢政府主義

科學(xué)設(shè)置地方立法的程序，明確區(qū)分人大和政府的立法職責(zé)界限，遏制政府部門在地方立法中的強(qiáng)勢地位。必須確立市級人大及其常委會在地方立法的主導(dǎo)地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用，在啟動立法之初就應(yīng)該掌握主動權(quán)。在立法啟動之初，市級人大及其常委會應(yīng)主動制訂地方立法的長期規(guī)劃和立法年度計劃，有序推進(jìn)立法項(xiàng)目的進(jìn)程，而不應(yīng)被動地依賴地方政府部門來確定立法進(jìn)程。在立法實(shí)施過程中，市級人大及其常委會要選擇好立法項(xiàng)目，預(yù)先準(zhǔn)備立法草案。在法案的修正過程中，要善借助行政部門的優(yōu)勢進(jìn)行合作分工，利用行政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)技能、信息收集、人力資源等方面條件。

市級人大及其常委會在整個立法進(jìn)程中要獲得主動權(quán)，必須把握好立法草案醞釀起草的關(guān)鍵性階段。市人大可以借助第三方專家學(xué)者和社會公眾的力量參與草案的起草工作，與行政機(jī)關(guān)提出的法律草案形成競爭與制約關(guān)系，讓行政機(jī)關(guān)闡述草案的理由和依據(jù)，通過各方的監(jiān)督、檢驗(yàn)、博弈與協(xié)商，最后在市人大的主導(dǎo)下選擇最終法律方案。

（四）兼顧社會各階層的利益訴求

為防止利益集團(tuán)通過錢權(quán)交易、利益輸送等方式影響地方立法，就要增強(qiáng)公共權(quán)力對社會各階層利益的整合能力。地方立法機(jī)關(guān)必須堅守公平爭正義的立場，做好利益平衡和利益協(xié)調(diào)，兼顧社會各階層合理的立法主張和利益訴求，引導(dǎo)利益集團(tuán)和其他社會階層通過公開合法的程序和途徑表達(dá)其意見和主張。立法機(jī)關(guān)需要寬容地吸納和整合不同利益主體的意見，通過法定的程序把公共意志上升法律條文，變?yōu)槿裾J(rèn)可和遵守的行為規(guī)范，從而達(dá)到善治。

值得一提的是，此次地方立法擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容都是與人民群眾息息相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，考慮到社會階層中的弱勢群體力量薄弱、能力不足、訴求表達(dá)欠缺，難以同利益集團(tuán)進(jìn)行博弈抗衡。因此，立法主體要注意做好基層民意調(diào)查，秉持客觀中立的態(tài)度去深入調(diào)查研究和反復(fù)征求意見，在法案起草和審議階段也要注重傾聽基層群眾，使社會各階層的利益訴求得到充分表達(dá)。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國立法法釋義.法律出版社.2015.

[2]孫良勝、李艷中.立法賦權(quán)于設(shè)區(qū)的市——從背景、理論到實(shí)踐的探究.嶺南學(xué)刊.2016（1）.

[3]高國梁、周京中.地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的挑戰(zhàn)與法治回應(yīng).常州工學(xué)院學(xué)報.2016，34（3）.

[4]劉豪.對賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的分析.法制與社會.2015，6（上）.

[5]吳曉南.賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)之審視.法制博覽.2016，1（上）.

[6]曹平、羅華權(quán).在擴(kuò)大地方立法主體背景下我國設(shè)區(qū)市立法權(quán)若干問題研究.廣西教育學(xué)院學(xué)報.2014（6）.

[7]汪妙毅.《立法法》修改視野下的地方立法權(quán)擴(kuò)容問題評析.石河子大學(xué)學(xué)報.2015，29（6）.

[8]張春生、朱景文.地方立法的理論與實(shí)踐.法律出版社.2015.

[9]陳國剛.論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限——基于《立法法》的梳理與解讀.學(xué)習(xí)與探索.2016（7）（總第252期）.

[10]林依標(biāo).關(guān)于設(shè)區(qū)市人大立法實(shí)踐問題研究.人大研究.2016（7）（總第295期）.

[11]季長龍.從較大市到設(shè)區(qū)市：地方立法權(quán)下放的意義與反思.河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報.2015，11（4）.

[12]龐凌.依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問題.學(xué)術(shù)交流.2015年4月.

[13]陳逸揚(yáng).論對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)范.法制博覽.2016，8（中）.