柯平

摘要：2017年11月4日，第十二屆全國人大常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國公共圖書館法》。這是黨的十九大之后全國人大常委會通過的第一部文化立法，也是公共文化領域繼《中華人民共和國公共文化服務保障法》之后的又一部重要法律，對進一步促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展將起到里程碑式的作用。解讀《中華人民共和國公共圖書館法》有助于我們共同努力促進中國圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：《公共圖書館法》 總則解讀 公共圖書館事業(yè)

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）從啟動制定到審議通過，歷經(jīng)16載，社會各界、廣大人民群眾和文化工作者期盼已久，是幾代圖書館人的夢想。

一、《公共圖書館法》的產(chǎn)生背景與意義

圖書館法是近代圖書館事業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物。19世紀中期，歐洲一些國家為了促進圖書館的公共化，保證圖書館經(jīng)費的固定來源，加強圖書館管理，開始制定和頒布圖書館法。1850年英國議會通過《公共圖書館法》，是世界第一部全國性公共圖書館法，此后世界范圍內(nèi)陸續(xù)產(chǎn)生了150多部圖書館法律，很多國家特別是發(fā)達國家都有了完備的圖書館法律體系。

（一）公共圖書館立法的必要性和緊迫性

公共圖書館事業(yè)的持續(xù)發(fā)展需要法律依據(jù)作為根本保障。國際經(jīng)驗證明公共圖書館的發(fā)展是建立在立法基礎之上的。隨著我國國民對美好生活的迫切需求，優(yōu)質(zhì)的公共文化服務被更廣泛地需要，制定一部《公共圖書館法》既是國家的需要也是人民的需要。

（二）中國公共圖書館立法進程

第一階段：研究起草階段。1990年文化部主持《公共圖書館條例》起草工作，2001年黨和政府提出了依法治國的思想，文化部開始啟動《圖書館法》立法工作。2008年《公共圖書館法》開始起草，中國圖書館學會組織全國圖書館界開展相關研究，2009年11月《公共圖書館法》“討論稿”起草完畢。 2010年3月產(chǎn)生《公共圖書館法》“征求意見稿”。 2011年12 月《公共圖書館法（草案送審稿）》經(jīng)過文化部研究通過之后正式上報國務院。

第二階段：調(diào)研修改階段。國務院法制辦公室經(jīng)廣泛征求意見和調(diào)研，會同文化部對《公共圖書館法（草案送審稿）》進行了修改，最終形成了《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》。

第三階段：公開征求意見階段。2015年12月公布《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》，召開《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》的研討會。2016年3月召開了“《公共圖書館法》專家論證會”。

第四階段：審議通過階段。2017年4月審議通過了《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》，6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《公共圖書館法（草案）》進行了審議。2017年10月召開草案通過前評估會。2017年11月，第十二屆全國人大常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國公共圖書館法》。

（三）《公共圖書館法》對文化發(fā)展的重要意義

《公共圖書館法》是黨的十九大之后全國人大常委會通過的第一部文化立法，也是公共文化領域繼《公共文化服務保障法》之后的又一部重要法律，對進一步促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展將起到里程碑式的作用。

（四）《公共圖書館法》對圖書館事業(yè)的重要意義

一是圖書館事業(yè)發(fā)展的必然性。立足于圖書館事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，面向未來可持續(xù)發(fā)展，通過制度設計，解決圖書館事業(yè)存在的種種突出矛盾與問題，加快圖書館事業(yè)發(fā)展步伐，為圖書館事業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。

二是圖書館事業(yè)法制化。立法體現(xiàn)了圖書館事業(yè)從政策管理、標準化管理上升到法制化管理的必由之路，也標志著中國圖書館事業(yè)開啟制度設計與制度創(chuàng)新法制化，邁進了管理運行法治化的快車道。

二、《公共圖書館法》與《公共文化服務保障法》的制度銜接

（一）從立法宗旨上兩法銜接

《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）強調(diào)“為了加強公共文化服務體系建設，豐富人民群眾精神文化生活，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，弘揚社會主義核心價值觀，增強文化自信，促進中國特色社會主義文化繁榮發(fā)展，提高全民族文明素質(zhì)”?！豆矆D書館法》則進一步強調(diào)為了促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信。兩法在立法宗旨實現(xiàn)了有效銜接。

（二）工作導向上兩法銜接

兩法充分體現(xiàn)了以人民為中心的工作導向，強調(diào)要發(fā)揮公共文化服務功能，滿足新時期人民群眾多樣化的文化需求，重視群眾評價和反饋機制，重視人民群眾的關注度、滿意度。

《公共圖書館法》是對《公共文化服務保障法》基本要求的專業(yè)化和具體化。是從政府責任、表彰獎勵、保障措施和法律責任等方面銜接了《公共文化服務保障法》的有關要求。全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任朱兵指出，《公共圖書館法》是一部推進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的專門法，是從公共圖書館角度對保障法提出的基本原則、制度要求的專門化和具體化。

三、《公共圖書館法》總則解讀

《公共圖書館法》總則主要解決立法的宗旨問題、關鍵問題、宏觀問題、根本問題等主要問題。

（一）明確了公共圖書館的概念、性質(zhì)、基本功能

在立法過程中，公共圖書館法起草修訂組圍繞公共圖書館的定義、職能、類型、業(yè)務范疇等問題進行了認真的研究，立法部門還多次組織專題研討會，充分反映出《公共圖書館法》立法的堅實理論基礎。

1.公共圖書館的性質(zhì)

《公共圖書館法》第二條將公共圖書館界定為：向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，是開展社會教育的公共文化設施。什么是公共文化設施，《公共文化服務保障法》第十四條對公共文化設施作了界定：即用于提供公共文化服務的建筑物、場地和設備，主要包括圖書館、博物館、文化館（站）、美術館……公共數(shù)字文化服務點等。

2.公共圖書館的基本功能

一是收集、整理、保存文獻信息。本法第二十四條、第二十五條、第二十七條、第二十八條分別對收集、整理、保存文獻信息的具體要求做出進一步規(guī)定。

二是提供查詢、借閱及其他相關服務。所謂其他相關服務指什么？具體包括：定題檢索、文獻查證、委托課題、信息推送等。本法第三十三條進一步明確了服務范圍，查詢、借閱為免費服務。

三是開展社會教育。即與學校教育、家庭教育并行的教育活動。

3.公共圖書館的類型

公共圖書館分為政府興辦的圖書館和社會力量興辦的圖書館。前者包括國家圖書館、省市縣三級成人圖書館。后者還沒有正式掛牌，下一步國家有關部門將開展社會力量興辦公共圖書館的確認工作。社會力量興辦公共圖書館必須是免費開放的公共機構，并承擔公共圖書館職能。

4.公共圖書館館藏

圖書館館藏包括文獻信息、圖書報刊書籍、音像制品、微縮制品、數(shù)字資源等。其他包括專利、標準、計算機程序等。

（二）強調(diào)了公共圖書館的重要地位和發(fā)展方向

1.公共圖書館的地位

公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分。公共文化服務體系是以滿足公民基本文化需求為主要目的。公共圖書館是公共文化服務最重要的設施之一。公共圖書館在公共文化服務體系中不可替代的位置，體現(xiàn)了公共圖書館的基礎性、必備性和重要性地位。

2.公共圖書館的重要任務

《公共文化服務保障法》（2016）第二十七條強調(diào)了各級人民政府應當充分利用公共文化設施，支持開展全民閱讀?！豆矆D書館法》在此基礎上，進一步明確推動、引導、服務全民閱讀是公共圖書館的重要任務，也是新時代實現(xiàn)文化強國、滿足人民群眾閱讀與文化需求的具體要求，是國家乃至全世界全民閱讀的重要推動力量。公共圖書館在全民閱讀體系中必須發(fā)揮主導作用，既是全民閱讀活動的倡導者和重要組織者，也是全民閱讀活動的重要平臺和主陣地。在全民閱讀活動開展中發(fā)揮著重要的作用，通過全民閱讀活動提高服務質(zhì)量，增強人民群眾的獲得感。

3.關于公共圖書館的發(fā)展方向

公共圖書館應當堅持社會主義先進文化的前進方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領，傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化。這些和黨的十九大精神完全一致。

（三）以法律的形式明確了公共圖書館事業(yè)的政府職責

文化部公共文化司司長張永新稱：“公共圖書館法對接公共文化服務保障法，以法律形式明確了各級人民政府是承擔公共圖書館服務網(wǎng)絡建設的責任主體，規(guī)定了政府在公共圖書館設施建設、監(jiān)督考核、制度保障等方面的職責。特別是以強化各級政府的保障職責為核心，為圖書館監(jiān)督考核各級地方政府履責情況提供了有效的法律依據(jù)?！?/p>

1.規(guī)劃責任

《公共圖書館法》第十三條強調(diào)因地制宜地確定公共圖書館數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構和分布等。強調(diào)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。其中國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃按照我國憲法和有關中央、地方人民政府的相關法律規(guī)定編制與執(zhí)行。

2.建設責任

《公共圖書館法》第十四條強調(diào)縣級以上人民政府應當設立公共圖書館，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。其中城鄉(xiāng)規(guī)劃，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護所做的綜合部署和統(tǒng)籌安排。

3.經(jīng)費保障責任

公共圖書館所需經(jīng)費包括文獻信息購置經(jīng)費、服務經(jīng)費、運行經(jīng)費、人員經(jīng)費、專項經(jīng)費等。為強化政府保障責任，必須建立經(jīng)費保障機制，解決總體上公共圖書館事業(yè)經(jīng)費保障不平衡、不充分的突出問題。因此，縣級以上人民政府應當加大對政府設立的公共圖書館的投入。

4.管理責任

從國家層面，原文化部負責全國公共圖書館事業(yè)管理，國務院其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責與公共圖書館管理有關的工作。從地方層面，公共圖書館法規(guī)范了政府主管部門的責任范疇，文化廳（局）負主要責任，相關廳（局）負相關責任。相關的其他政府有：財政部門、國家或地方發(fā)展和改革委員會、國土資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設部門、中央或地方編制委員會、人力資源和社會保障部門、新聞出版廣電部門、教育部門、民政部門、工業(yè)和信息化部門、農(nóng)業(yè)部門等。

5.法律責任

《公共圖書館法》第五十二條規(guī)定：“文化主管部門或者其他有關部門及其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?/p>

（四）鼓勵和引導社會力量參與公共圖書館建設、服務與管理

鼓勵和引導社會力量參與，既有利于我國公共文化服務體系進一步完善，又有利于公共圖書館事業(yè)社會化。

1.社會力量興辦圖書館

我國首次破除了公共圖書館只能或必須由政府主辦的藩籬，各種社會組織和個人都可以興辦公共圖書館，從而實現(xiàn)了公共圖書館的建設主體多元化。同時將民辦圖書館開展的公共服務納入公共圖書館服務范疇。

2.社會力量捐助圖書館

公民、法人和其他組織向公共圖書館捐贈，應當遵守《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《中華人民共和國慈善法》等法律的有關規(guī)定。其中，境內(nèi)公民、法人和其他組織向公共圖書館捐贈，主要依據(jù)企業(yè)法及企業(yè)所得稅法實施條例、個人所得稅法及個人所得稅法實施條例等法律和行政法規(guī)的規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過捐贈方式參與境內(nèi)公共圖書館建設。其中向境內(nèi)公共圖書館捐贈主要依據(jù)《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》《中華人民共和國海關法》《慈善捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》等法律法規(guī)及相關政策享受稅收優(yōu)惠。

3.社會力量命名圖書館

社會力量命名圖書館主要形式有：文獻信息專藏冠名、公共圖書館專題活動冠名、非政府辦公共圖書館冠名、非政府辦公共圖書館館舍或者其他設施冠名。

4.社會力量、社會公眾參與圖書館服務

社會力量參與圖書館服務主要有兩種形式：政府購買社會服務和志愿者服務。社會公眾參與圖書館管理主要有兩個方面：公眾參與法人治理和公眾參與圖書館考核。

5.與各類型圖書館開展合作

國家支持非公共圖書館（學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館）向社會公眾開放并開展相互合作。

6.堅持政府主導、鼓勵社會參與

明確了政府主導與社會參與的主次關系，避免一些地區(qū)政府借社會力量辦館而逃避責任或借此減少對圖書館的投入。以法律規(guī)范各級政府的行為，落實政府的公共圖書館保障責任，從根本上避免了一些地方政府在對待公共圖書館事業(yè)上不負責、不重視、不作為等現(xiàn)象。

（五）全面促進事業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展

《公共圖書館法》充分考慮了基本公共文化服務標準化與均等化的要求，從而有利于解決我國公共圖書館發(fā)展不均衡不充分的突出問題，推動我國公共圖書館事業(yè)整體發(fā)展。國家扶持老少邊窮地區(qū)公共圖書館事業(yè)，體現(xiàn)在圖書館設施建設與事業(yè)發(fā)展的各個方面。

（六）加強圖書館數(shù)字化，強調(diào)建設應用新技術的現(xiàn)代化圖書館

公共圖書館要廣泛運用現(xiàn)代信息技術和傳播技術，加強云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術研發(fā)和應用，推進國家重大文化信息工程建設與應用，加快圖書館數(shù)字服務手段升級換代，深入開展用戶需求數(shù)據(jù)分析，推廣線上線下互動的服務模式。

（七）加強國際交流與合作

國家鼓勵和支持公共圖書館積極開展國際業(yè)務交流與合作活動。公共圖書館國際業(yè)務交流與合作包括文獻信息交流與合作、服務交流與合作、技術交流與合作、學術交流與合作、人才交流與合作、管理方法經(jīng)驗交流與合作等。大力推動實施對外合作項目，推動世界優(yōu)秀文化的傳承與發(fā)展。充分發(fā)揮圖書館在傳播中國精神方面的獨特優(yōu)勢，向海外傳播中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在國際文化交流中發(fā)揮重要作用。

（八）加強知識產(chǎn)權保護，確立館藏文物、檔案等內(nèi)容的保密合法性

公共圖書館在保護和使用文獻信息過程中，應當遵守《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國商標法》《著作權法實施條例》《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等條例。著作權方面，除了不受著作權保護的作品外，對于著作權保護期屆滿的文獻信息，公共圖書館可以通過復制、表演、播放、展覽、信息網(wǎng)絡傳播、改編、翻譯、匯編等方式進行利用。

（九）發(fā)揮公共圖書館行業(yè)組織的作用

《公共圖書館法》第十一條強調(diào)“公共圖書館行業(yè)組織應當依法制定行業(yè)規(guī)范”，加強行業(yè)自律，維護會員合法權益，指導、督促會員提高服務質(zhì)量。

（十）建立與完善公共圖書館事業(yè)的激勵機制

表彰和獎勵是公共圖書館事業(yè)管理的激勵機制。表彰和獎勵的實施主體是各級人民政府，國家給予的表彰和獎勵屬于公共圖書館事業(yè)榮譽體系范疇的最高層次。除政府組織的表彰和獎勵活動外，圖書館行業(yè)組織及相關學術團體也可以建立表彰和獎勵制度，依法表彰和獎勵為公共圖書館事業(yè)做出突出貢獻的圖書館、圖書館工作人員以及社會力量。表彰和獎勵的內(nèi)容與形式有：對為公共圖書館建設、運行管理、服務、體系化、法治化、標準化，以及為圖書館學研究、技術發(fā)展和教育做出突出貢獻的組織及個人進行表彰獎勵。

2018年是《公共圖書館法》宣貫年，也是《公共圖書館法》實施元年。讓我們共同努力促進中國圖書館事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（作者系教育部長江學者、中國圖書館學會學術研究委員會副主任、南開大學教授、博士生導師、圖書情報專業(yè)學位中心主任）