王曙光，王丹莉

（1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

引言：改革開放前三十年的中央-地方關(guān)系

近代以前的中國是一個封建專制國家，同時又是一個地域遼闊的多民族大國，其皇權(quán)（中央集權(quán)）更多的是一種政治文化意義上的統(tǒng)治，國家權(quán)力始終沒有有效深入到基層社會之中。近代中國又是一個各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的、農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的國家。民國以來的軍事割據(jù)，更是造成了統(tǒng)一市場的破壞，以及軍令和政令的不統(tǒng)一。實(shí)際上，這種各地在經(jīng)濟(jì)上和市場上的不統(tǒng)一與各割據(jù)力量在政治和軍事上的不統(tǒng)一是互為表里、互為因果的，經(jīng)濟(jì)不統(tǒng)一乃是軍事和政治割據(jù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，軍事和政治割據(jù)又加劇了經(jīng)濟(jì)的不統(tǒng)一，加劇了市場的分割，從而延緩了工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。因此，建立統(tǒng)一的民族國家一直是中國近代史的核心主題，也是實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的最基本條件。中華人民共和國成立，建立起統(tǒng)一的民族國家，構(gòu)建起統(tǒng)一的市場，開啟了國家現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。

（一）中華人民共和國成立初期強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一與因地制宜相結(jié)合

中華人民共和國成立之初面臨的最大問題是國家經(jīng)過長期戰(zhàn)亂之后四分五裂的渙散局面以及政令和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不統(tǒng)一帶來的混亂和無效率。中央要集權(quán)才能迅速處理國家大事，這是當(dāng)時從舊社會過來的人的普遍愿望，也是對以前渙散的中國的批判與訣別態(tài)度之表現(xiàn)，但同時還要處理好中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的平衡。1949年12月2日，在中央人民政府委員會第四次會議上，毛澤東說，“中國是一個大國，……應(yīng)該統(tǒng)一的必須統(tǒng)一，決不許可各自為政，但是統(tǒng)一和因地制宜必須互相結(jié)合。在人民的政權(quán)下，產(chǎn)生像過去那樣的封建割據(jù)的歷史條件已經(jīng)消滅了，中央和地方的適當(dāng)?shù)姆止⒂欣鵁o害”[1]（P54,55）。在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中注重中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡，既發(fā)揮中央集權(quán)集中辦大事、統(tǒng)一政令、統(tǒng)一市場的作用，又發(fā)揮地方的積極性，使地方在執(zhí)行計(jì)劃的過程中有一定的靈活性和獨(dú)立性，這是毛澤東一以貫之的思想，在《論十大關(guān)系》中也體現(xiàn)了這一思想。

（二）毛澤東的“兩個積極性”思想

在《論十大關(guān)系》中，毛澤東提出了“兩個積極性”思想：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動權(quán)也沒有。中央要發(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還是要靠地方協(xié)助。至于農(nóng)業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方?？傊?，要發(fā)展社會主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益”[2]（P90,91）。后來，毛澤東這個思想深化為大力發(fā)展中小工業(yè)和地方工業(yè)，就是大工業(yè)和中小工業(yè)并舉、中央工業(yè)和地方工業(yè)并舉的方針，與蘇聯(lián)過于重視大工業(yè)而忽視中小工業(yè)的發(fā)展、過于重視中央工業(yè)而忽視地方工業(yè)的發(fā)展的模式完全不同。

（三）社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最大的矛盾即是中央計(jì)劃與地方靈活性的關(guān)系問題

社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行過程中最大的矛盾之一即是中央計(jì)劃與地方靈活性的關(guān)系問題。中央各部委下達(dá)各種計(jì)劃，地方政府被動地接受計(jì)劃和執(zhí)行計(jì)劃；中央各部委制定的計(jì)劃未必適合各個地區(qū)的實(shí)際情況，存在著實(shí)際上的嚴(yán)重的信息不對稱和信息不完備，因此以各部委的主觀的計(jì)劃來要求地域廣大的中國的各個地方的政府機(jī)構(gòu)，就極有可能產(chǎn)生計(jì)劃的扭曲、計(jì)劃執(zhí)行的不力以及計(jì)劃與實(shí)際不合的情況，從而導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失效。這就是在中國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃運(yùn)行過程中經(jīng)常遇到的“條條”（中央各部委和中央計(jì)劃機(jī)關(guān)）和“塊塊”（各個地方的計(jì)劃執(zhí)行機(jī)關(guān)以及廣義上的各地方政府）的矛盾。“條條”和“塊塊”的矛盾，集中體現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)的矛盾問題，是新中國經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行過程中遭遇的最為棘手的矛盾之一。

（四）改革開放前三十年的中央-地方關(guān)系和財(cái)政體制變遷：一個核心脈絡(luò)

改革開放前三十年中央-地方關(guān)系走了一個不斷調(diào)整的道路，1957年之前以集權(quán)為主，強(qiáng)調(diào)中央的財(cái)經(jīng)統(tǒng)一和高度集中，強(qiáng)調(diào)中央對整個計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制和全國財(cái)政管理的集權(quán)。而1958年到1960年間，則對1957年之前財(cái)權(quán)統(tǒng)一的集權(quán)體系做了修正，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，給地方政府更多的財(cái)權(quán)和更多的投資決策權(quán)。1961年到1965年特別是前半段實(shí)際上出現(xiàn)了一個重新進(jìn)行集權(quán)的過程，把前期下放的權(quán)力重新收回，地方管理工業(yè)的權(quán)力又交回中央，財(cái)政體制重新走向集權(quán)。1966-1976年間的“文化大革命”時期，既有財(cái)權(quán)和投資決策權(quán)的下放，又有下放后針對經(jīng)濟(jì)管理混亂局面所采取的權(quán)力上收和中央權(quán)威的加強(qiáng)，中央與地方之間的關(guān)系依然在不斷的調(diào)整之中。

從前三十年的情況來看，集權(quán)與分權(quán)的矛盾一直貫穿其中，實(shí)際上在集權(quán)和分權(quán)之間的調(diào)整過程，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行機(jī)制的重要嘗試和探索的過程。1978年經(jīng)濟(jì)改革之前，我國中央地方財(cái)政關(guān)系就已經(jīng)歷多次變動，由中華人民共和國成立初期中央集權(quán)并實(shí)行垂直管理的財(cái)政體制逐漸改變?yōu)橹醒爰瘷?quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的財(cái)政體制。盡管由于復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素，導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系始終處于頻繁的調(diào)整和博弈之中，并沒有以制度化的形式確定下來，但應(yīng)該看到其在財(cái)政分權(quán)方面的探索具有積極的意義，客觀上為改革開放后的地方競爭體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

一、改革開放之后的財(cái)政體制與中央-地方關(guān)系（1978-1993年）

（一）改革開放初期的財(cái)政分級包干制改革

改革開放后，我國財(cái)政分權(quán)的廣度和深度都在持續(xù)。1980年后，中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)入以“承包”為體制特征的階段，形成通常被稱為“分灶吃飯”的以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的協(xié)議關(guān)系。這個思路，跟農(nóng)村和企業(yè)的承包制差不多，地方財(cái)政實(shí)行分級包干制，多余的部分歸本級，然后每一級都自求平衡。這就給了地方很大的積極性，使他們千方百計(jì)爭取增加自己的財(cái)政收入。根據(jù)1980年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，對中央與地方的財(cái)政收支范圍進(jìn)行了明確劃分。財(cái)政收入被分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類。財(cái)政支出按企業(yè)事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系劃分，地方財(cái)政在劃分的支出范圍內(nèi)多收多支、少收少支，自求平衡。

1988年財(cái)政包干體制向更大的范圍推廣，針對不同地區(qū)的情況，中央推行了“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”等多種形式的包干辦法。①分級包干制實(shí)際上就是財(cái)政體制的承包制，這對鼓勵地方的積極性有很大幫助，但其弊端是容易引發(fā)地方的預(yù)算外資金的無窮擴(kuò)張，并成為一個龐大的地方收入來源。預(yù)算外資金是“指根據(jù)國家財(cái)政、財(cái)務(wù)制度規(guī)定，不納入國家預(yù)算，由各地方、各部門、各單位自收自支的財(cái)政資金。它主要包括地方財(cái)政部門管理的預(yù)算外資金、事業(yè)行政單位管理的預(yù)算外資金和國營企業(yè)及其主管部門管理的預(yù)算外資金三部分”。以地方財(cái)政部門管理的預(yù)算外資金為例，包括“工商稅附加、農(nóng)牧業(yè)稅附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、集中的企事業(yè)資金等收入和利用這些收入相應(yīng)安排的城市維護(hù)、企業(yè)挖革改等支出”②。財(cái)政分級包干導(dǎo)致了地方預(yù)算外資金的快速增長，1982年地方預(yù)算外資金收入的總規(guī)模為532.04億元，短短十年之后，到1992年地方預(yù)算外資金的規(guī)模達(dá)到了2147.19億元[3]（P209），而1992年當(dāng)年全國財(cái)政收入和地方財(cái)政收入分別為3483.37億元和2503.86億元，中央財(cái)政收入僅為979.51億元。③可見，這個數(shù)字是極其驚人的。

（二）中央財(cái)政收入下降導(dǎo)致中央權(quán)威下降

圖1 1952-2016年中央財(cái)政收入及全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

更重要的是，中央財(cái)政預(yù)算收入占全部預(yù)算收入或占GDP比重持續(xù)下降，圖1反映了1952年直至2016年間全國財(cái)政收入以及中央財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的變化情況，如圖1所示，中央財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在改革開放初期經(jīng)歷了小幅度的上升之后，從1984年開始陷入了持續(xù)下降的狀態(tài)之中，1993年這一比重甚至僅為2.38%，這大概僅相當(dāng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期該比重最高年份（1958年）的十分之一。中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重逐年下降帶來了很大的麻煩，中央財(cái)力的不足直接影響了中央政府的權(quán)威，財(cái)力的匱乏致使中央在一些領(lǐng)域全國范圍內(nèi)的通盤考慮和綜合平衡中都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

事實(shí)上，20世紀(jì)80年代，中央政府就不止一次地向地方政府借款，借款總額合計(jì)高達(dá)689.77億元。[4]（P310）到了80年代末期90年代初期的時候，中央財(cái)力不斷惡化。很多全局問題就解決不了，中央權(quán)威下降引發(fā)了很多問題。國務(wù)院1988年發(fā)布的很多文件即可看出中央面臨的這種困境：“要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。各地實(shí)行財(cái)政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國家規(guī)定的各種財(cái)政、財(cái)務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時、足額收上來，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅；不能把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)‘小金庫’。”“各項(xiàng)開支要嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定支付，不能違反財(cái)務(wù)制度、會計(jì)制度；所有收支都要按規(guī)定如實(shí)反映，不得‘打埋伏’、報(bào)假賬。凡是違反財(cái)政紀(jì)律或弄虛作假的，審計(jì)部門要認(rèn)真檢查處理，問題嚴(yán)重的，要給予紀(jì)律處分。”“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志要嚴(yán)格按照國家的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管好財(cái)政。要進(jìn)一步加強(qiáng)全局觀點(diǎn)，體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關(guān)系?！薄耙訌?qiáng)對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財(cái)政部門履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府要帶頭執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財(cái)政部門違反國家規(guī)定處理財(cái)政問題”[5]（P456,457）。從文件的口氣看，中央的困難確實(shí)很大，這個體制非改不可。于是，分稅制改革應(yīng)運(yùn)而生。

二、1994年分稅制改革后的中央-地方關(guān)系

（一）分稅制改革的目的是財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)相結(jié)合

1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，明確提出了整體推進(jìn)的改革戰(zhàn)略，其中包括要在1994年起建立新的政府間財(cái)政稅收關(guān)系，將原來的財(cái)政包干制度改造成合理劃分中央與地方（包括省和縣）職權(quán)基礎(chǔ)上的“分稅制”。1993年12月15日國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，對分稅制的方案進(jìn)行了詳細(xì)的說明。

（二）分稅制財(cái)政管理體制的主要內(nèi)容

（1）明確劃分中央和地方各自的政府事權(quán)和財(cái)政支出的范圍；（2）根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入，明確劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅；（3）建立中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度以幫助實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡，確定中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額；（4）同時加快推進(jìn)國有企業(yè)利潤分配制度、構(gòu)建以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系、統(tǒng)一企業(yè)所得稅制、改進(jìn)預(yù)算編制、硬化預(yù)算約束等等配套改革。

中央與地方共享的收入主要來自增值稅和資源稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的品種劃分，大部分資源稅全部作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。④分稅制改革之后，中央財(cái)政收入上升。中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重在1984年至1993年呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，從40.5%下降至22%；而實(shí)行分稅制后，該比重顯著上升，1994年當(dāng)年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重就升至55.6%，此后一直保持在50%左右。2003年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為54.6%。與20世紀(jì)90年代初期相比，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重則出現(xiàn)了大幅度的下降，分稅制實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入向中央政府的快速和高度的集中。⑤

然而與此同時，從財(cái)政支出的角度來看，分稅制改革后，中國在某種程度上又成為一個高度分權(quán)的國家。那么，高度分權(quán)是什么概念呢？財(cái)政分權(quán)體制演變至今，如果用地方政府支出在總財(cái)政支出中的相對比重衡量，我國已經(jīng)成為一個高度分權(quán)的國家，甚至可能在世界上也名列前茅。從1978年改革開放到1984年，我國地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重從未超過50%，1985年躍升至60.3%，此后就基本上一直呈上升狀態(tài)，2009年起甚至超過了80%。由此可見，這是一個高度的分權(quán)體制。

但是，中國的財(cái)政分權(quán)體制與俄羅斯是不同的。中國和俄羅斯都有地方之間的競爭，但是中國和俄羅斯的不同之處在于，中國既有中央的集權(quán)，也有地方的高度分權(quán)，所以很多學(xué)者就講，中國的競爭叫“趨好的競爭”⑤。中國這個“好競爭”好在什么地方呢？好就好在我們在地方分權(quán)的過程當(dāng)中還維持了中央的政治集中與對官員的獎罰權(quán)力。這就既保持了地方的分權(quán)，又保證了中央的權(quán)威。在分稅制改革之后，中國特色的財(cái)政體制，實(shí)際上可以概括為財(cái)政分權(quán)和政治權(quán)力集中的結(jié)合，應(yīng)該說今天這種結(jié)合仍然是一個相對比較好的結(jié)合。地方在分稅制改革后成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主體，形成這樣一個分塊結(jié)構(gòu)，而地方之間的競爭成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動力。

（三）中國的財(cái)政體制類似于“財(cái)政聯(lián)邦主義”

我們?nèi)绻^察財(cái)政體制的分稅制改革與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，會發(fā)現(xiàn)一個明顯的現(xiàn)象，就是1994年之后，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重幾乎是上升的趨勢，而GDP增長率在1994年之后也幾乎是直線上升的，這可能給我們一個直觀的印象，即地方分權(quán)跟中國GDP增長的態(tài)勢是高度吻合的，地方分權(quán)確實(shí)有可能推動了中國的經(jīng)濟(jì)增長，其奧秘在于地方競爭。因此，中國形成這么一個M型結(jié)構(gòu)⑥，即在中央政府下面有各個省，各個省下面又分各個企業(yè)，中央是把大量的權(quán)力放給地方了，地方政府成為最重要的投資主體。近年來，關(guān)于財(cái)政分權(quán)及其影響的探討是學(xué)術(shù)界最為關(guān)注的話題之一，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家熱衷于探討財(cái)政分權(quán)以及財(cái)政聯(lián)邦機(jī)制對于中國經(jīng)濟(jì)增長所發(fā)揮的作用。[6]（P64）學(xué)術(shù)界往往把中國的財(cái)政體系理解為財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscal federalism）。很多學(xué)者認(rèn)為財(cái)政聯(lián)邦主義實(shí)際上是來源于毛澤東的《論十大關(guān)系》，強(qiáng)調(diào)地方的分權(quán)，這種地方分權(quán)實(shí)際上是對原來蘇聯(lián)模式的一種修正和顛覆，使得既有中央權(quán)威，地方還可以有一定的分權(quán)。改革開放前三十年為這種財(cái)政聯(lián)邦主義體制奠定了實(shí)踐和理論的基礎(chǔ)，包括大躍進(jìn)、“文革”十年等，實(shí)際上在地方分權(quán)實(shí)踐的過程中，破壞了原來的高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。即便是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，也不可能從各部委硬性地把中央計(jì)劃貫徹下去，因?yàn)榈胤接幸欢ǖ脑捳Z權(quán)。因此，在大躍進(jìn)和“文革”十年形成一種所謂的“創(chuàng)造性破壞”[7]。這種“創(chuàng)造性破壞”，使得中國的體制逐漸跟蘇聯(lián)模式不一樣，慢慢分道揚(yáng)鑣，變成向地方分權(quán)的新權(quán)威主義體制，而不是完全中央集權(quán)的權(quán)威主義體制。

因此，中國在分稅制改革過程當(dāng)中，要搞好中央權(quán)威和地方分權(quán)的平衡，不能顧此失彼，要避免地方分權(quán)過度這個問題。我們要追求一個好的地方競爭，要避免壞的競爭。好競爭和壞競爭的區(qū)別在什么地方呢？好競爭可以造成地方經(jīng)濟(jì)迅猛增長、中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入同時增長這么一個好的局面，而且有利于市場的發(fā)育，有利于市場規(guī)則的實(shí)施。壞競爭則導(dǎo)致市場分割、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、過度投資、中央宏觀調(diào)控失靈、司法不公、地區(qū)差距擴(kuò)大、環(huán)境破壞、地方公共支出下降等等弊端。比如很多地方政府認(rèn)為，衛(wèi)生支出、教育支出應(yīng)該是中央來負(fù)責(zé)的，因此地方在這些方面的投入就不積極。再比如說地區(qū)差距擴(kuò)大，很顯然是中央權(quán)威下降的表現(xiàn)。這些都是壞競爭帶來的惡果。

同時，我們也要避免地方財(cái)政支出壓力過大導(dǎo)致的問題。實(shí)際上從20世紀(jì)80年代開始，地方的財(cái)政支出幾乎一直在上升，而中央的財(cái)政支出下降很快，是不斷下降的趨勢，尤其是分稅制改革后，地方政府的財(cái)政支出比重非常高。實(shí)際上，分稅制改革后的2002年，地方政府在全部預(yù)算收入中的比重大約為45%，但卻負(fù)擔(dān)了全部預(yù)算支出的70%。即使把中央的返還收入考慮進(jìn)來,也不足以達(dá)到收支的平衡。中央的轉(zhuǎn)移支付一直沒有做得很好，而且有些文獻(xiàn)的研究證明，轉(zhuǎn)移支付甚至“無法從整體上矯正地方政府的競爭行為”，相反在一定程度上強(qiáng)化了地方政府之間不合理的稅收競爭。因此，如何構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，以充分實(shí)現(xiàn)規(guī)模不斷增長的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的均衡和調(diào)節(jié)作用，仍是一個有待解決的命題。[8]在1994年分稅制改革之后，地方政府、尤其是落后地區(qū)的政府負(fù)擔(dān)在一定程度上有所加重。尤其到了90年代末期和21世紀(jì)初期，地方財(cái)政吃緊的情況開始普遍出現(xiàn)，“要飯財(cái)政”的出現(xiàn)逼迫我們必須反思分稅制改革帶來的一些弊端。地方上的財(cái)政緊張，就可能加大對于企業(yè)的不合理的攤派和榨取。中國現(xiàn)在要搞區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，比如說西藏、新疆、內(nèi)蒙、青海、云南、貴州、甘肅，這些地方應(yīng)該加大中央支持力度，中央手里財(cái)權(quán)這么大，獲得這么多財(cái)政收入，應(yīng)該往落后地區(qū)多放一些。這幾年的扶貧工作中，中央轉(zhuǎn)移支付的力度在加大，這是平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好事。

圖3 實(shí)施分稅制后歷年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模一覽

總體來說，分稅制改革對于形成中央與地方的新型關(guān)系起到重要作用，但是也要避免走極端。中央應(yīng)該承擔(dān)起中央應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，在公共品支出和基礎(chǔ)設(shè)施方面承擔(dān)更大責(zé)任。中央應(yīng)該重視地方的財(cái)政危機(jī)問題，尤其是近一兩年，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)的苗頭，要給予特別的重視，中央要避免地方因?yàn)榻邼啥鴿O而給地方經(jīng)濟(jì)帶來的毀滅性的影響。分稅制導(dǎo)致的最終結(jié)果，并不是地方的分權(quán)，而是中央權(quán)力的再次集中。分稅制找回了中央權(quán)威，與此同時中央也要承擔(dān)起相應(yīng)的事權(quán)。

三、新型中央-地方關(guān)系與現(xiàn)代化國家治理模式的構(gòu)建

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币嵘龂抑卫砟芰?，就需要建立一整套適合于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)政制度，因?yàn)椤柏?cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》還明確地提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”以及“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”等改革原則，這為分稅制的進(jìn)一步完善和新型中央與地方關(guān)系的構(gòu)建指明了方向。

關(guān)于財(cái)政改革，十九大報(bào)告提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！逼渲械暮诵氖且{(diào)整中央與地方關(guān)系，分稅制改革以來中央的財(cái)權(quán)變大，但事權(quán)比較小，現(xiàn)在要平衡起來，中央和地方要平衡財(cái)權(quán)、平衡事權(quán)，中央要有更多的擔(dān)當(dāng)，這是一個最核心的問題。尤其是涉及很多公共品服務(wù)的供給，比如全國人民的健康、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化服務(wù)等，中央要承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

十八屆三中全會曾經(jīng)提出財(cái)政改革三大任務(wù)——預(yù)算改革、稅收改革、財(cái)政體制改革，很多評論者指出，這三大改革中，預(yù)算改革推進(jìn)最好，稅收改革進(jìn)展積極但仍慢于預(yù)期，而財(cái)政體制改革既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題，同時受前端稅收改革滯后等因素影響，是在積極探索中艱難推進(jìn)。而十九大報(bào)告關(guān)于財(cái)政改革內(nèi)容順序的新表述，直面最艱苦、最困難的財(cái)政體制改革和中央與地方關(guān)系問題，體現(xiàn)了中央深化改革的決心和擔(dān)當(dāng)精神。十九大報(bào)告中提到的三個關(guān)鍵詞“權(quán)責(zé)清晰”“財(cái)力協(xié)調(diào)”“區(qū)域平衡”，都非常重要?！皺?quán)責(zé)清晰”是要把中央和各級地方的事權(quán)、財(cái)政收入權(quán)力、財(cái)政支出權(quán)力匹配起來；“財(cái)力協(xié)調(diào)”是要讓各級的事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力（即相應(yīng)的各級稅基）作保障；而“區(qū)域平衡”問題最重要，在我國基本矛盾發(fā)生變化之后，人民對美好生活的追求與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為主要矛盾，區(qū)域之間的不平衡問題必須解決，這當(dāng)然取決于中央的轉(zhuǎn)移支付能力，但同時也取決于對各財(cái)政層級的事權(quán)和財(cái)權(quán)的科學(xué)劃分，這是保障地方公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度前提。

很多學(xué)者提出，建立新型中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵是要進(jìn)一步健全三級財(cái)政框架。即要建立中央、?。ㄖ陛犑校⒖h的財(cái)政框架，把原來地級市這個層級簡化掉（鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級早已在實(shí)踐中被簡化掉了），從而把現(xiàn)有的各種稅收以合乎分稅制和市場經(jīng)濟(jì)要求的方法配置到這三個層面上，實(shí)現(xiàn)每個層級都有自己的財(cái)權(quán)和事權(quán)，劃分清楚，各負(fù)其責(zé)。從五級財(cái)政框架到三級財(cái)政框架，涉及到將來行政管理格局的重大變化。同時，要把各級事權(quán)和支出的責(zé)任結(jié)合起來。如果事權(quán)很大，而支出能力很差，也達(dá)不到管理的目的。所以要正確地劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)，達(dá)到“一級政權(quán)，一級事權(quán)；一級財(cái)稅，一級稅基”。各個層級的權(quán)（事權(quán)）、責(zé)（支出責(zé)任）、利（財(cái)政收入）要劃分清楚，這就要求必須有現(xiàn)代意義上的各層級之間的分級預(yù)算，以及分級的舉債權(quán)和分級的產(chǎn)權(quán)。在各層級的責(zé)權(quán)利清晰化之后，再加上合理的轉(zhuǎn)移支付，中央對區(qū)域之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合平衡，這個現(xiàn)代意義上的國家治理體系就基本建構(gòu)起來了。

事實(shí)上，近年來《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》等文件的出臺，都在向著“使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接”“合理劃分中央與地方的財(cái)政事權(quán)”的方向努力。2018年1月，國務(wù)院發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提出了更為具體和可操作的改革方案，針對不同的公共服務(wù)領(lǐng)域確定中央與地方的支出責(zé)任。這些都為政府更好地履行其作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給者的職責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

未來的財(cái)政體制改革和現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建不是一個單純的財(cái)政問題，要在社會保障體系、教育體系、衛(wèi)生醫(yī)療體系等方面加大改革力度，要把這些屬于國家公共品領(lǐng)域的支出責(zé)任劃分清楚，中央要承擔(dān)中央的責(zé)任，地方要承擔(dān)地方的責(zé)任。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在這些公共品領(lǐng)域，未來中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，當(dāng)然中央也有能力承擔(dān)更多的責(zé)任。要強(qiáng)化中央政府的財(cái)政擔(dān)當(dāng)，盡快確認(rèn)和落實(shí)財(cái)政治理的主體責(zé)任。這對于解決一個老問題是有幫助的，就是中國在幾十年中一直糾結(jié)的縱向的中央各部委的“條條”跟地方政府的“塊塊”之間的關(guān)系。中央各部委與各級政府各自履行什么樣的公共服務(wù)職能要分清楚。這就要求處理好中央和省級政府垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的職責(zé)關(guān)系，以此為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。

注釋：

①引自國發(fā)〔1988〕50號文件《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》。

②財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)（1950-1988）》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1989年，第201-202頁。2010年6月，財(cái)政部發(fā)出了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，按照這一文件要求，地方各級財(cái)政部門“在2011年1月1日以前將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理”，預(yù)算外資金規(guī)模連續(xù)多年不斷增長的狀況由此成為歷史。

③數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

④國務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編（第十一卷）》，中國法制出版社，2005年，第152-154頁。后經(jīng)國務(wù)院決定，證券交易印花稅中央分享比例自2002年起提高至97%，2016年將證券交易印花稅全部調(diào)整為中央收入。

⑤參見張軍關(guān)于第二代財(cái)政分權(quán)或財(cái)政聯(lián)邦制理論文獻(xiàn)的梳理及評述，張軍:《分權(quán)與增長：中國的故事》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》第七卷第1期，2007年10月。

⑥錢穎一和許成鋼在1993年發(fā)表的一篇論文中提出了對于中國經(jīng)濟(jì)增長與改革路徑的獨(dú)特解釋，認(rèn)為與蘇聯(lián)和東歐國家不同的是，中國的經(jīng)濟(jì)管理更類似于一個基于屬地原則的深度M型結(jié)構(gòu)，地方政府相對擁有較多的管理權(quán)，這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期就已經(jīng)呈現(xiàn)出的差異對日后的改革產(chǎn)生了很大影響，為區(qū)域性試驗(yàn)的開展、非國有部門的成長以及市場的出現(xiàn)提供了更多的靈活性和機(jī)會。這一觀點(diǎn)提出后受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論。參見Qian，Yingyi and Xu，Chenggang，"Why China's Economic Reforms Differ： The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector"，The Economics of Transition，1993，1（2）：135–170.