張 麗，劉 明

（1.北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875；2.北京航空航天大學(xué) 計算機學(xué)院，北京 100083）

一、問題的提出

自1998年至今，我國出租車政策經(jīng)歷了從加強管制到放松管制的逐步變遷：數(shù)量管制上經(jīng)營權(quán)逐漸松綁并承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位；價格管制上從政府定價到政府根據(jù)市場需求指導(dǎo)定價。1998年《城市出租車管理辦法》和2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定對出租車行業(yè)進行數(shù)量管制和價格管制。然而，由于嚴(yán)格管制所引發(fā)的出租車經(jīng)營權(quán)肆意壟斷、出租車公司哄抬牌照價格的現(xiàn)象備受詬病，罷運頻發(fā)、黑車、網(wǎng)約車等問題也遲遲得不到解決。多種動力作用之下，政府不斷調(diào)整出租車行業(yè)政策，但成效甚微。直至2016年，實行了18年的《城市出租車管理辦法》被宣布廢止。同一年，國務(wù)院和交通部分別頒布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》，也稱“出租車新規(guī)”），出租車行業(yè)放松管制，尤其是放松準(zhǔn)入管制的趨向漸趨明朗。表1匯總了自1998年以來中央政府部門關(guān)于出租車改革的代表性政策。

在將近20年的時間里，出租車政策變遷的動力機制是什么？政策變遷過程中的政策子系統(tǒng)又是如何相互作用的？筆者將以倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）為理論支撐，試圖結(jié)合我國的社會現(xiàn)實解答上述問題。

二、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架

倡導(dǎo)聯(lián)盟框架最早可追溯到1988年，由保羅·A·薩巴蒂爾和漢克·C·簡金斯—史密斯提出。經(jīng)過四次反復(fù)的檢驗、修正、反思、創(chuàng)新①，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架發(fā)展為一個成熟的政策變遷框架（見圖1）。[1]至今，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架已被廣泛應(yīng)用于30多個國家、60多個政策領(lǐng)域，被評為當(dāng)代最有影響力和最具發(fā)展前景的政策框架之一。[2]（P161-174）

表1 出租車行業(yè)的政策變遷（1998—2017）

圖1 倡導(dǎo)聯(lián)盟框架圖（2007年版）

根據(jù)倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論，一項顯著變遷的政策至少會圍繞其存在2-5個聯(lián)盟，而聯(lián)盟之間相互協(xié)調(diào)一致的紐帶，則是由一系列基本價值、關(guān)鍵性的假定和問題意識所構(gòu)成的特定信仰系統(tǒng)所組成。[3]（P196）這個信仰系統(tǒng)是一個三維的層級結(jié)構(gòu)，由深到淺依次為：規(guī)范性核心信仰、政策信仰和工具性信仰。在大多數(shù)情況下，聯(lián)盟互動改變的是政策信仰和工具信仰，而非深層次的核心信仰。[3]（P208）因為深層次的核心信仰是聯(lián)盟之間矛盾和分歧的根本所在，一旦核心信仰發(fā)生變化，原本對立的聯(lián)盟也就不復(fù)存在了。

薩巴蒂爾等人在分析政策變遷的過程和動力時，不僅關(guān)注聯(lián)盟之間的互動邏輯，而且綜合考察了政策子系統(tǒng)內(nèi)外的一切重要因素。[4]（P56）外部因素包括相對穩(wěn)定系統(tǒng)和外部動態(tài)系統(tǒng)，這些因素構(gòu)成了政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點，可使政策在十年甚至更短的時間內(nèi)發(fā)生巨大變化。[5]系統(tǒng)內(nèi)部因素主要指聯(lián)盟之間的政策學(xué)習(xí)。薩巴蒂爾強調(diào)了政策學(xué)習(xí)的重要性，將其定義為聯(lián)盟在實現(xiàn)核心政策理念的愿望驅(qū)動下，不斷探索和調(diào)適的過程，它是由經(jīng)驗所引發(fā)的、思想和行為取向等方面相對持久的轉(zhuǎn)變。[6]（P57-59）只有當(dāng)聯(lián)盟雙方的矛盾沖突程度、問題的可分析性和專業(yè)論壇都滿足特定條件時，政策學(xué)習(xí)的效果才會顯著。

雖然倡導(dǎo)聯(lián)盟框架引入我國的時間較晚，但已經(jīng)引起了部分學(xué)者的關(guān)注。例如，田文華等從政策論壇的角度分析了政策學(xué)習(xí)在城市垃圾治理政策變遷中的作用[7]；王洛忠等人以草根NGO組織為例，圍繞塵肺病人公共政策探究了NGO組織和政府之間的博弈互動[8]。但是少有研究結(jié)合倡導(dǎo)聯(lián)盟從動力機制的視角解釋政策變遷。并且，國內(nèi)利用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架在出租車政策問題上的研究工作幾近空白，據(jù)我們所知，宋心然做了目前僅有的研究，該文章首次利用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架分析了網(wǎng)約車監(jiān)管政策的變遷[9]。然而網(wǎng)約車監(jiān)管政策是近三年才受到關(guān)注的新問題，國家僅在2016年出臺了一次網(wǎng)約車暫行辦法，利用長期政策工具研究出的變遷很可能呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的特點。基于此，筆者從動力機制的視角，分析我國中央政府出租車政策近20年從管制到放松管制的變遷趨勢。

三、從模糊的共識到明確區(qū)分的不同聯(lián)盟

自1998年以來，我國出租車政策伴隨著國家市場化進程歷經(jīng)了多次修改。但罷運、黑車、“打車難”等懸而未決的問題使出租車改革受到了越來越多的關(guān)注。圍繞著出租車政策，也逐漸形成了兩個對立的聯(lián)盟，倡導(dǎo)管制的聯(lián)盟和倡導(dǎo)放松管制的聯(lián)盟。

（一）出租車改革案例呈現(xiàn)

從1998年至今，我國的出租車改革可以劃分為三個階段。1998年-2004年是出租車改革的第一個階段。這一階段，從《城市出租車管理辦法》的數(shù)量管控到《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的行政許可，管制趨勢不斷加強。最初，政府通過加強管制彌補出租車市場失靈的做法一度獲得認(rèn)可。然而，隨著政策執(zhí)行逐漸偏離預(yù)期軌道，原本的管制共識也逐漸出現(xiàn)分裂。這一階段，已有少數(shù)前瞻性學(xué)者意識到管制政策的問題所在，但爭論主要發(fā)生在范圍相對有限的學(xué)術(shù)圈，影響力較小。

2005年-2011年是出租車改革的第二個階段。這一階段政府管制持續(xù)升溫，由管制所引發(fā)的矛盾愈演愈烈。出租車公司利用對經(jīng)營權(quán)的壟斷以“車輛掛靠”“財產(chǎn)抵押金”等各種方式壓榨出租車司機，牟取暴利。[10]2008年爆發(fā)了持續(xù)數(shù)日的大規(guī)模出租車罷運，事態(tài)不斷惡化，中央政府和地方政府均出臺了不少對壟斷企業(yè)的監(jiān)管政策和對出租車司機的補貼政策，但很多城市并未認(rèn)真執(zhí)行。矛盾之下，對管制政策的批評開始廣泛蔓延，放松管制的爭論也從最初的學(xué)術(shù)圈延伸到公眾輿論范疇，媒體報道接踵而至。放松管制聯(lián)盟的影響力得以提升，規(guī)模得以擴大。

2012年-2017年是出租車改革的第三個階段。這一階段在原有問題的基礎(chǔ)上，2012年以后發(fā)展起來的網(wǎng)約車成為新的矛盾點，網(wǎng)約車與巡游出租車的市場之爭再次引發(fā)了大規(guī)模罷運。社會輿論發(fā)酵成為網(wǎng)絡(luò)輿情。一面是巡游出租車的罷運，一面是網(wǎng)約車的強勢發(fā)展，利益權(quán)衡之下政府最終與各方達成了妥協(xié)。國務(wù)院辦公廳與交通部頒布了出租車新規(guī)，首次打破出租車經(jīng)營壟斷權(quán)，同時肯定了網(wǎng)約車的合法地位。出租車行業(yè)市場重新“洗牌”。

（二）信仰分歧：管制聯(lián)盟與放松管制聯(lián)盟

出租車改革過程中主要存在兩個聯(lián)盟，倡導(dǎo)管制的聯(lián)盟和倡導(dǎo)放松管制的聯(lián)盟，兩個聯(lián)盟的信仰體系如表2所示。根據(jù)出租車行業(yè)的發(fā)展階段，2004年以后兩大對立聯(lián)盟已基本形成。管制聯(lián)盟的整體政策偏好是政府管制可以保證出租車市場的有序健康發(fā)展，減少競爭性市場所引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)。該聯(lián)盟內(nèi)部的主要分歧在于如何實施管制，不存在放松管制這一傾向。放松管制聯(lián)盟則以打破出租車市場的行業(yè)壟斷為基本信仰，倡導(dǎo)出租車市場的開放性與競爭性，認(rèn)為政府過度管制的結(jié)果只會引發(fā)政府失靈。基于信仰體系的對立，兩個聯(lián)盟的政策參與者也各不相同。圍繞著管制和放松管制，兩個聯(lián)盟在各種動力機制的推動下不斷進行互動和博弈。

表2 出租車政策倡議聯(lián)盟信仰結(jié)構(gòu)

管制聯(lián)盟的政策參與者由政府及其相關(guān)部門、傳統(tǒng)大型出租車公司及其員工、巡游出租車司機、支持管制政策的學(xué)者和研究機構(gòu)等構(gòu)成。政府選擇出租車管制政策的初衷是規(guī)范出租車行業(yè)的服務(wù)經(jīng)營行為，促進該行業(yè)的健康發(fā)展，而且向企業(yè)出售出租車牌照也是一筆可觀的政策收益，因此政府不會輕易放棄管制政策。對于傳統(tǒng)大型出租車公司而言，放松管制必然會減少由他們所壟斷的出租車市場份額，市場競爭的不確定性也會加劇公司的利潤波動。而出租車公司的員工則擔(dān)心放松管制的政策會降低他們的工資和福利待遇。對于巡游出租車司機，司機高價向政府和出租車公司購買經(jīng)營許可，并接受價格控制，作為回報政府也應(yīng)該嚴(yán)格控制他人進入出租車市場，保證司機們的盈利空間?？梢姡苤坡?lián)盟的政策參與者各有其參與的理由。

放松管制聯(lián)盟的政策參與者包括：部分政府官員、人大代表、政協(xié)委員，新型網(wǎng)約車公司及其員工，網(wǎng)約車司機，黑車司機，廣大乘客，相關(guān)媒體記者以及支持放松管制的專家學(xué)者和研究機構(gòu)等。放松管制聯(lián)盟認(rèn)為在簡政放權(quán)的大背景下，放松出租車行業(yè)管制是未來的必然發(fā)展趨勢。網(wǎng)約車司機認(rèn)為現(xiàn)有的政府管制政策只考慮了部分特殊群體的特殊利益而忽視了公共利益，也侵犯了他們合法的勞動權(quán)；網(wǎng)約車公司和其員工也不接受管制政策的限制和懲罰，要求與其他出租車公司進行公平競爭；交通和經(jīng)濟等特定領(lǐng)域的部分專家學(xué)者是最早反對出租車管制政策的代表，他們通過撰寫文章、接受媒體采訪、參加論壇辯論等方式呼吁政府放松對出租車行業(yè)的管制；最后一個重要的利益相關(guān)方是廣大市民，市民關(guān)注的不是管制與放松管制政策，而是巡游出租車和網(wǎng)約車誰能更好地滿足他們的出行需求，顯然他們更傾向于方便快捷的網(wǎng)約車。

四、出租車政策變遷的動力機制分析

根據(jù)倡導(dǎo)聯(lián)盟框架，出租車政策變遷的動力機制可劃分為三個模塊：相對穩(wěn)定系統(tǒng)、動態(tài)外部系統(tǒng)和政策學(xué)習(xí)。相對穩(wěn)定系統(tǒng)通過長期的聯(lián)盟機會結(jié)構(gòu)影響政策變遷，但是該系統(tǒng)活躍性低，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)保持不變。而動態(tài)外部系統(tǒng)和政策學(xué)習(xí)則更具活躍性，會推動政策在幾年的時間內(nèi)發(fā)生很大變化。因此，我們僅以動態(tài)外部系統(tǒng)和政策學(xué)習(xí)為切入點分析出租車政策變遷的動力機制。

（一）經(jīng)濟與社會系統(tǒng)：不可調(diào)和的矛盾

第一，客觀需求矛盾。出租車市場的供求失衡嚴(yán)重。隨著收入水平的提高，市民出行打車需求增加，而城市出租車的數(shù)量卻并未隨著出行需求增長而增加。根據(jù)政府對城市出租車數(shù)量的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)——大城市每萬人不宜少于20輛，[11]梳理出20個城市出租車萬人擁有量情況（見表3）。僅北京和上海符合標(biāo)準(zhǔn)，東莞、福州、南寧三地萬人擁有量僅為9.25、9.21、8.64，遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)。加之出租車市場的潮汐現(xiàn)象，早晚高峰打不到車的情況極為普遍?！俺鲂须y、打車難”日漸成為一個重要的民生問題。

表3 我國主要城市2015年出租車萬人擁有量

第二，出租車行業(yè)內(nèi)部矛盾。巡游出租車司機與壟斷出租車公司之間的牌照錢之爭。由于出租車經(jīng)營權(quán)的壟斷，牌照成為一種高回報率的投資工具，江蘇、廣東、重慶等地的出租車營運牌照一度被炒至百萬以上。[12]出租車公司憑借對牌照的壟斷權(quán)坐享其成，而出租車司機卻勞無所獲。矛盾激化的結(jié)果是2008年出租車行業(yè)出現(xiàn)了首次罷運高潮。重慶11.3罷運、海南三亞罷運、甘肅蘭州永登縣罷運、廣東汕頭罷運、湖南岳陽罷運，出租車司機罷運事件接二連三地發(fā)生。出租車司機們以罷工的激烈方式要求政府嚴(yán)厲打擊黑車，降低牌照錢。此次罷運高潮共涉及7萬多輛出租車，6萬至15萬司機，直接經(jīng)濟損失高達幾十億元。[13]出租車問題從交通領(lǐng)域擴散到了社會公共領(lǐng)域，甚至上升為社會危機事件。政府也意識到了問題的嚴(yán)重性，多次發(fā)文禁止出租車牌照的不合理炒賣，但由于沒有從根本上打破出租車經(jīng)營權(quán)的壟斷機制，治標(biāo)不治本的做法成效甚微。

第三，出租車與網(wǎng)約車之間的矛盾。出租車與網(wǎng)約車之間的矛盾主要來自于市場份額之爭。網(wǎng)約車自2012年出現(xiàn)至今，以快捷便利和多樣化的優(yōu)勢，迅速攻破出租車行業(yè)的管制邊界，占領(lǐng)了大片原本屬于巡游出租車的市場份額。例如，目前滴滴出行、Uber、神州專車單日成交量已經(jīng)超過1000萬單，全國已有超過400個城市開通網(wǎng)約車服務(wù)。[14]與傳統(tǒng)出租車相比，網(wǎng)約車不僅車輛都是價位為20萬元以上的中高檔汽車，而且還提供開門、送礦泉水、撐傘、搬運行李等VIP服務(wù)。當(dāng)然，價格也不菲，綜合計算下來，網(wǎng)約車的收費水平大約是普通出租車的3倍左右。2015年長春、沈陽、天津、濟南、成都、南昌多個省會城市首次出現(xiàn)針對網(wǎng)約車的大規(guī)模罷運。出租司機認(rèn)為網(wǎng)約車在未獲得出租車經(jīng)營權(quán)的情況下進入出租車市場，屬于不正當(dāng)競爭，呼吁政府應(yīng)該加大對網(wǎng)約車的整治力度。為了安撫罷運的出租車司機，政府的最初政策偏好是打擊網(wǎng)約車，將網(wǎng)約車作為黑車查處。然而社會輿論和國民情緒一邊倒向網(wǎng)約車。2015年10月10日，交通運輸部發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》。近一個月的時間征集了6547條社會意見，大多數(shù)意見認(rèn)為，網(wǎng)約車是在經(jīng)濟新常態(tài)背景下由市場自發(fā)形成的，政府在進行出租車改革的過程中應(yīng)該遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，順應(yīng)時勢認(rèn)可網(wǎng)約車的存在。迫于壓力，政府不得不轉(zhuǎn)變態(tài)度。網(wǎng)約車從被打擊到合法化的過程本質(zhì)上是一場“放松管制運動”[15]。這場運動動搖了管制聯(lián)盟的信念，部分巡游出租車司機開始加入到網(wǎng)約車隊伍。他們意識到管制政策之下自身處境難以有大的變化，而網(wǎng)約車的合法化或許能為他們提供新的工作契機。

（二）政治系統(tǒng)：執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，新一屆中央政府把簡政放權(quán)作為重要的戰(zhàn)略路線，主張通過放權(quán)于市場，最大限度地發(fā)揮市場主體在國家治理體系中的積極作用。[16]近年來，中央政府開始大力推行“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革。簡言之，“放”即簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；“管”即公正監(jiān)管，促進公平競爭，“服”即高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。市場化改革和“放管服”改革的推進為出租車改革提供了良好的契機和豐富的資源。在中央政府的政策領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府也在積極推行出租車行業(yè)的“放管服”改革。放松管制聯(lián)盟背靠有利的政治環(huán)境，積極宣傳其政策偏好，逐漸吸納了越來越多的政策參與者，聯(lián)盟力量不斷壯大。

政治系統(tǒng)的另外一個重要變化是政府職能部門的調(diào)整。2008年政府進行大部制改革，將建設(shè)部更名為住建部，并設(shè)立交通部，并把原本歸建設(shè)部管理的出租車行業(yè)轉(zhuǎn)歸交通部管理。而被稱為出租車政策管制源頭的98版《城市出租車管理辦法》，在大部制改革后依然發(fā)揮著余力，“政出多門”的局面嚴(yán)重阻礙了出租車行業(yè)的發(fā)展。直到2016年3月正式廢止了這部規(guī)章，才肅清了“政出多門”的情況，為出租車行業(yè)縱深層次的改革鋪平了道路。[17]

（三）其他政策子系統(tǒng)的影響：地方政府倒逼作用

相對中央政府的觀望狀態(tài)，少數(shù)地方政府的出租車改革更具積極性和靈活性。一些地方政府先于中央政府頒布了出租車改革放松管制的頂層設(shè)計方案。例如，浙江縣級市義烏在交通部公布《管理辦法》和《指導(dǎo)意見》之前就發(fā)布了出租車改革方案。方案明確規(guī)定逐步取消“份子錢”，進一步放開政府定價，尤其要放開出租車市場準(zhǔn)入和數(shù)量管控。無獨有偶，杭州市政府也先于交通部發(fā)布了出租車改革方案，規(guī)定不再對該市出租汽車收取經(jīng)營權(quán)有償使用金，允許經(jīng)營權(quán)無償有期限使用。義烏和杭州出租車改革的重心都是經(jīng)營權(quán)的釋放，根本目的在于打破出租車市場的數(shù)量管制，重新構(gòu)建符合市場規(guī)律的管理模式。地方政府的實驗性改革獲得了廣泛的社會支持和輿論好評，增強了放松管制政策的可靠性和政治性。[18]在地方政府的倒逼作用之下，中央政府加快了出租車改革的步伐。

（四）辯論中的政策學(xué)習(xí)：由代表委員議案提案到專業(yè)論壇

支持放松管制聯(lián)盟中發(fā)揮直接作用的領(lǐng)軍人物多為占有一定資源的人大代表、政協(xié)委員和特定領(lǐng)域的專家學(xué)者。例如，全國政協(xié)委員、吉利董事長李書福在2014年的兩會提案中建議政府逐步開放出租車市場，建立公平的市場競爭秩序。全國政協(xié)委員和全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明也在其提案中明確表示，不開放市場的管制政策是出租車行業(yè)的問題根源。著名經(jīng)濟學(xué)家張維迎也認(rèn)為，“政府制訂意見，終歸到底是要保護消費者利益，但競爭是最好的監(jiān)管手段?！盵19]代表委員們的議案提案建議進一步宣傳了放松管制聯(lián)盟的政策偏好，提高了放松管制聯(lián)盟的影響力。

與此同時，有關(guān)出租車改革的座談會、沙龍和論壇開始在各地召開。例如，“出租車行業(yè)深化改革、融合發(fā)展座談會”“出租車改革專家座談會”“規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展座談會”“新經(jīng)濟·新動能——共享交通專題研討會”等。圍繞矛盾和分歧，兩個聯(lián)盟的代表們進行了激烈的辯論，極大促進了跨聯(lián)盟的政策學(xué)習(xí)。這也論證了薩巴蒂爾關(guān)于政策論壇的假設(shè)：當(dāng)聲望高、專業(yè)性強的政策參與者都積極參與政策論壇時，學(xué)習(xí)的效果越好，跨聯(lián)盟的政策學(xué)習(xí)最有可能發(fā)生。

新聞媒體作為當(dāng)今最強勁的輿論傳播工具，通過對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的問題的披露和曝光反對管制政策。截至2017年7月，五大門戶網(wǎng)站涉及網(wǎng)約車的新聞報道數(shù)：搜狐8793條，騰訊2737條，新浪12110條，鳳凰2858條，網(wǎng)易7461條。如此大批量的報道至少可以說明網(wǎng)約車的社會影響力。新華網(wǎng)是官方媒體，從新華網(wǎng)的新聞報道上可以看出政府對某一問題的關(guān)注程度和政府的政策導(dǎo)向。如圖2所示，2014年至今新華網(wǎng)關(guān)于網(wǎng)約車的報道數(shù)量，體現(xiàn)了政府對網(wǎng)約車重視程度的變化：

圖2 新華網(wǎng)網(wǎng)約車報道量

從圖2可以看出，新華網(wǎng)對網(wǎng)約車的報道呈上升趨勢，尤其在2015年以后，報道數(shù)量猛增，表示網(wǎng)約車問題已經(jīng)受到了政府的重視。政府的重視使網(wǎng)約車進入政策議程的可能性大大提高。事態(tài)的推進和形勢的發(fā)展已經(jīng)使放松管制聯(lián)盟占據(jù)了重要戰(zhàn)略地位，管制聯(lián)盟中的重要政策參與者迫于事態(tài)壓力不得不改變立場。《人民日報》發(fā)表評論稱，“長期以來，出租車號被公司壟斷，行業(yè)發(fā)展畸形：車輛長期不增加，加劇打車難；高額‘份子錢’一本萬利，而司機處于絕對弱勢地位。出租車領(lǐng)域改革勢在必行，市場的事，應(yīng)讓市場說了算”[20]。中央電視臺特約評論員楊禹表示，“政府早就不該再為設(shè)定城市出租車數(shù)量門檻而操心”[21]。時任交通運輸部部長楊傳堂首次表態(tài)，“使用打車軟件比較方便、高效，專車模式對滿足運輸市場高品質(zhì)、多樣化、差異化需求有積極作用”[22]。國家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長張國華也表示，“市場經(jīng)濟環(huán)境下，城市交通管理也要遵循市場規(guī)律”[23]。

綜上所述，出租車改革的外部動態(tài)系統(tǒng)和政策學(xué)習(xí)通過擴大政策子系統(tǒng)的規(guī)模和資源實現(xiàn)了出租車政策的變遷。2016年7月28日，出租車新規(guī)經(jīng)歷了10個多月時間的實地調(diào)研、30多次座談和專題會議正式出臺，明確了出租車改革放松管制的新趨向。

五、結(jié)論與討論

倡導(dǎo)聯(lián)盟提供了有效的框架用以分析長期性的政策變遷。它將政策參與者共同的信念作為聯(lián)盟存在的基礎(chǔ)，同時又將倡導(dǎo)聯(lián)盟作為政策變遷最重要的分析單元，提供了政策分析的嶄新視角。[24]從政策子系統(tǒng)動力機制的視角探析我國出租車政策的變遷軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟社會系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、地方政府以及政策學(xué)習(xí)是出租車政策變遷的關(guān)鍵因素。然而在分析過程中，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架也存在著解釋力不足的問題。一是倡導(dǎo)聯(lián)盟將不同聯(lián)盟之間的矛盾和分歧歸因于基本信念體系的對立，而不是表面的利益爭奪。但分析表明，在出租車政策變遷中，管制聯(lián)盟和放松管制聯(lián)盟的分歧歸根結(jié)底還是利益的爭奪。巡游出租車與網(wǎng)約車的乘客之爭，大型出租車公司與網(wǎng)約車公司的市場之爭，出租車公司與司機之間的利潤分配之爭，無一不是圍繞利益而展開。由此提出的疑問是：信念與利益，到底誰才是維系聯(lián)盟的真正紐帶？二是倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的提出背景之一是突破政策分析的“鐵三角”模式，要求在分析政策變遷的過程中吸納各個層級和各種類型的政策參與者。而在出租車政策變遷過程中，雖然存在廣泛的政策參與者，但普通政策參與者被嚴(yán)重邊緣化，真正起作用的僅是少數(shù)精英——政府官員和專家學(xué)者，精英取向明顯。那么，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架是否真正跳出了政策分析的“鐵三角”模式還有待商榷。

總之，出租車政策變遷是一個漫長而復(fù)雜的過程。管制政策由來已久，出租車改革新政更傾向于一種過渡性解決方案，并不屬于完全的放松管制法案，所以放松管制之爭必將任重道遠(yuǎn)。目前可見的是放松管制聯(lián)盟已經(jīng)取得了初步成果，但爭議還在繼續(xù)。例如，政府針對網(wǎng)約車的態(tài)度依然模糊，一方面承認(rèn)其存在的合法性，另一方面又附加了諸多運營條件，尤其是車牌和戶籍限制。以北京為例，近八成司機四成車輛來自京外，如此一來，大量網(wǎng)約車司機將被排斥在外。戶籍限制是否符合市場規(guī)律，是否符合共享經(jīng)濟的發(fā)展理念？這些規(guī)定必將再次引起學(xué)者們的討論。

注釋：

①1988年首次提出，1993年第一次修正，1999年針對歐洲的修正與調(diào)整，2007年再次對倡導(dǎo)聯(lián)盟進行創(chuàng)新與澄清。