顧欣蓬 盧芳 邵含清 臧曉文

摘要：根據(jù)各年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)我國各省學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀進(jìn)行深度分析。研究表明，我國大多數(shù)省市學(xué)前教育成本分擔(dān)呈現(xiàn)雙方共擔(dān)形式；我國各省學(xué)前教育財(cái)政投入呈現(xiàn)總體增長態(tài)勢(shì)但與其他教育階段比較投入仍不充足；中部地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入規(guī)模較小。為此，我們提出了相關(guān)政策建議：構(gòu)建合理的成本分擔(dān)模式，不同省市間適度調(diào)整；增加學(xué)前教育財(cái)政投入，特別是中部地區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)等。

Abstract： This paper deeply analyzes the preschool education cost-sharing situation each province in our country according to China Educational Finance Statistical Yearbook. Research shows that preschool education cost-sharing presents two-side-sharing forms in most of the provinces and cities in our country； Preschool education financial input emerges overall growth in each province in our country， but compared with other education stage， the investment is still not enough； The preschool education financial investment of middle district is little. Therefore， we put forward relevant policy suggestions： building reasonable cost-sharing model and moderate adjusting between different provinces； increasing the financial investment of education， especially the financial funds of middle area， etc.

關(guān)鍵詞： 學(xué)前教育；成本分擔(dān)；財(cái)政投入

Key words： preschool education；cost sharing；financial investment

中圖分類號(hào)：G619.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）20-0031-03

1 我國各省政府、家庭、幼兒園和社會(huì)四方學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀

學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其定價(jià)應(yīng)遵循成本定價(jià)原則。因此，為了解決目前所面臨的學(xué)前教育收費(fèi)過高等熱點(diǎn)問題，應(yīng)從成本分擔(dān)角度對(duì)學(xué)前教育學(xué)費(fèi)定價(jià)模式進(jìn)行剖析。根據(jù)約翰斯通理論，成本分擔(dān)應(yīng)遵循“誰收益，誰承擔(dān)”原則。我國學(xué)前教育不僅能使家庭、幼兒園從中獲益，而且能為社會(huì)和國家培養(yǎng)出符合時(shí)代發(fā)展的創(chuàng)新型人才。綜合利益獲得原則和能力支付原則，最終我們將受益主體分為四部分：政府、家庭、幼兒園和社會(huì)。

本研究以2007-2013年的《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》（以下簡(jiǎn)稱為《年鑒》）的公開數(shù)據(jù)為依據(jù)，將學(xué)前教育收入數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為成本分擔(dān)數(shù)據(jù)。第一，由于政府撥款多集中于上繳的稅費(fèi)，《年鑒》中涵蓋了預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)，此外，目前我國企事業(yè)辦幼兒園基本是公辦和國有企業(yè)辦，《年鑒》中所涵蓋的企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款與校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)都應(yīng)納入政府分擔(dān)中，所以可以得出政府分擔(dān)比率=（預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)+各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)+企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款+校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)）/學(xué)前教育總收入；第二，家庭分擔(dān)部分主要以學(xué)雜費(fèi)等形式出現(xiàn)[1]，統(tǒng)計(jì)年鑒中通常提供“事業(yè)收入”這一科目，其中主要包括學(xué)雜費(fèi)，將這一項(xiàng)作為家庭分擔(dān)數(shù)據(jù)，即家庭分擔(dān)比率=事業(yè)收入/學(xué)前教育總收入；第三，社會(huì)分擔(dān)主要以社會(huì)捐贈(zèng)、民辦學(xué)校中舉辦者投入等形式出現(xiàn)，《年鑒》中涵蓋社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者投入，核定社會(huì)分擔(dān)比率=（民辦學(xué)校中舉辦者投入+社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)）/學(xué)前教育總收入；第四，其余收入則歸至幼兒園分擔(dān)部分，即幼兒園分擔(dān)比率=其他收入/學(xué)前教育總收入。本文以政府分擔(dān)比例為依據(jù)劃分不同的成本分擔(dān)模式，其中政府占雙主體分擔(dān)比率>70%的為政府主導(dǎo)型，政府占雙主體分擔(dān)比率<40%的為家庭主導(dǎo)型，40%<政府占雙主體分擔(dān)比率<70%的劃分為雙方共擔(dān)不斷調(diào)整型。

1.1 政府主導(dǎo)型

這些省市在學(xué)前教育成本分方面的共同特點(diǎn)是：以政府支出為主、家庭支出為輔，社會(huì)分擔(dān)和幼兒園分擔(dān)較低。以西藏自治區(qū)為例（圖1），該省學(xué)前教育政府分擔(dān)比例極高，平均水平達(dá)到85%以上。除2010年，其余各年政府分擔(dān)都遠(yuǎn)超過80%，即使最低的2010年，政府分擔(dān)比重也可達(dá)到77%。其中，政府在緩解家庭支付能力和高昂學(xué)費(fèi)之間的矛盾中起到了中流砥柱的作用。

1.2 雙方共擔(dān)不斷調(diào)整型

我國大部分省市屬于雙方共擔(dān)不斷調(diào)整型，包括福建、安徽、貴州、云南、黑龍江、山西、山東、海南、江蘇、寧夏、四川、浙江、河北、江西、北京、天津、吉林、湖北、廣西等19個(gè)省市。這些省市的學(xué)前教育財(cái)政支出比例中都是政府與家庭相差不大，政府分擔(dān)與家庭分擔(dān)共同支撐起學(xué)前教育收入部分，且兩大主體的分擔(dān)比例各年有略微調(diào)整。與此同時(shí)，社會(huì)分擔(dān)和幼兒園分擔(dān)也占有很小部分的比例，政府、家庭、社會(huì)和幼兒園四主體共同承擔(dān)各省的學(xué)前教育成本。

以浙江省為代表的省市政府與家庭分擔(dān)比例近似相等，并在一定程度上有微調(diào)，社會(huì)分擔(dān)和幼兒園分擔(dān)比例仍處于較低水平（見圖2）。由圖中的數(shù)據(jù)可知該省市的政府支出和家長支出的比例都在40%的水平線上下浮動(dòng)，除2010年政府支出大幅度下降以外，其余年份基本保持政府支出和家長支出持平。

1.3 家庭主導(dǎo)型

剩余5省學(xué)前教育成本分擔(dān)歸屬于家庭主導(dǎo)型，即廣東、河南、遼寧、湖南和重慶。除重慶以外，其余四省都位于我國的中東部地區(qū)，其家庭相對(duì)分擔(dān)比例在60-80%的區(qū)間范圍內(nèi)。以廣東省為例，2010年以前，我國的學(xué)前教育成本分擔(dān)形式以政府主導(dǎo)為主，家庭分擔(dān)次輔之，社會(huì)分擔(dān)和幼兒園分擔(dān)比例較小。原因是地方政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展重視程度不夠高，由此也出現(xiàn)了媒體廣泛報(bào)道 “天價(jià)幼兒園”、“以各種名目亂收學(xué)費(fèi)”等現(xiàn)象。在民眾強(qiáng)烈反應(yīng)和媒體高度關(guān)注下，政府將推進(jìn)學(xué)前教育的制度化改革納入改革的重要目標(biāo)之一，出臺(tái)了各項(xiàng)政策以滿足適齡兒童的入園需求，家庭分擔(dān)比例也隨之緩慢下降。[2] 2013年廣東省家庭分擔(dān)比例仍處于較高水平，家庭占雙主體比例達(dá)到76.55%。雖然家庭支出比例在2010-2013年區(qū)間內(nèi)不斷降低，但是總體降低幅度仍較少。

2 我國各省中央政府與地方政府分擔(dān)狀況

由表1中可以看出，大多數(shù)的省市以地方財(cái)政支出為主、中央財(cái)政支出為輔的各級(jí)政府分擔(dān)方式。通過比較各省市的各級(jí)財(cái)政支出比例，本文將我國省市分為兩類：第一類型是地方全額型，如內(nèi)蒙古、上海、浙江、福建、江西、湖南、廣西、重慶、云南、西藏、青海和寧夏等12省市。在我國31省市與直轄市中，以上省市的學(xué)前教育財(cái)政支出全額由地方財(cái)政承擔(dān)。第二類是地方主導(dǎo)型，如北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、廣東、海南、四川、貴州、陜西、甘肅和新疆等19省市，這些省市的地方財(cái)政支出比例遠(yuǎn)大于中央財(cái)政支出比例，但并非全額由地方支出。其中，黑龍江、新疆和北京等4省的中央財(cái)政支出比例均超出5%，相對(duì)于其他省市而言，中央財(cái)政支出占比較大。原因是新疆幼兒園多為生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)辦園和兵團(tuán)普惠性民辦幼兒園，兵團(tuán)享有中央學(xué)前教育發(fā)展的專項(xiàng)資金；北京經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，幼兒園多數(shù)為大型中央企事業(yè)單位自辦幼兒園，原教育部部長袁貴仁也在十二屆全國人大四次會(huì)議開幕式中提出政府應(yīng)積極支持企事業(yè)單位自辦幼兒園，并采用政府購買措施扶持幼兒園；黑龍江省擁有較多的國企辦幼兒園，直屬于中央，相應(yīng)中央政府支持力度較大。

比較各省市各級(jí)財(cái)政支出可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方主導(dǎo)型省市都是由原來的地方全額型轉(zhuǎn)化而來的。以北京市為例，2007-2009年地方財(cái)政支出占比為100%，2010年后該比例逐漸有所下降（見圖3）。2010年前我國的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀是：農(nóng)村地區(qū)“人民教育人民辦”，城市地區(qū)“誰舉辦，誰投入”，但是主要的經(jīng)費(fèi)來源都由地方政府全額承擔(dān)。這種教育投入方式不僅使我國的幼兒家庭承受高成本的教育，而且也給地方政府造成經(jīng)費(fèi)上的壓力。為解決學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理的問題，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，要求各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金以多種渠道加大學(xué)前教育投入，中央政府每年也計(jì)劃增加對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的資金撥付，這使得學(xué)前教育成本分擔(dān)在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變。

3 我國各省學(xué)前教育成本分擔(dān)特點(diǎn)分析

3.1 我國大多數(shù)省市學(xué)前教育成本分擔(dān)呈現(xiàn)雙方共擔(dān)形式

我國絕大多數(shù)省市學(xué)前教育成本都是由政府和家庭兩方共同承擔(dān)，家庭占比通常在40-60%的區(qū)間內(nèi)，但該比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于幼兒家庭分擔(dān)的國際平均值（25%）。西藏等七省市屬于政府主導(dǎo)型，政府分擔(dān)比例均在70%以上，幼兒園分擔(dān)比例極低。廣東等五省市學(xué)前教育成本分擔(dān)模式屬于家庭主導(dǎo)型，家庭分擔(dān)比例在60%以上，2010年以后政府分擔(dān)比例明顯偏低?？傮w來看，幼兒園和社會(huì)分擔(dān)比例普遍偏低，中部地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入力度不足。

3.2 我國各省各級(jí)政府間成本分擔(dān)模式為“地方為主，中央為輔”的形式

2010年以前我國絕大多數(shù)省市學(xué)前教育成本幾乎由地方政府全額承擔(dān)，2010年后逐步轉(zhuǎn)化為地方政府為主、中央政府為輔的成本分擔(dān)形式，只有少數(shù)省市目前仍保持地方政府全額承擔(dān)學(xué)前教育成本模式。

4 政策建議

根據(jù)我國各省學(xué)前教育成本分擔(dān)特點(diǎn)及上文中提及的學(xué)前教育發(fā)展面臨的問題，我們提出如下政策建議：

一是構(gòu)建合理的成本分擔(dān)模式，不同省市間適度調(diào)整。各省市學(xué)前教育成本要以政府分擔(dān)為主，家庭分擔(dān)控制在20-30%區(qū)間內(nèi)，逐步向雙方乃至四方共擔(dān)性過渡。今后在學(xué)前教育資源建設(shè)方面，要以公辦園為主，政府扮演主導(dǎo)角色，逐漸縮小家庭分擔(dān)比例。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的省份適當(dāng)提升社會(huì)分擔(dān)和幼兒園分擔(dān)比例，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)政府應(yīng)擴(kuò)大分擔(dān)比例緩解幼兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

二是加大中央政府學(xué)前教育財(cái)政投入，協(xié)調(diào)好各級(jí)政府間成本分擔(dān)比例。2015年8月1日，財(cái)政部、教育部聯(lián)合出臺(tái)了《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》，辦法中主要展現(xiàn)了中央政府對(duì)于學(xué)前教育發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，說明我國政府對(duì)于學(xué)前教育各級(jí)政府間成本分擔(dān)的改革方向已經(jīng)明確。建議學(xué)前教育成本分擔(dān)在保持地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，中央政府要扮演好“輔”的角色，保證中央政府分擔(dān)比例不低于10%的水平。此外，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)溝通，與中央地方政府協(xié)同商議分擔(dān)比例。

三是增加學(xué)前教育財(cái)政投入，特別是中部地區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。建議各地方政府設(shè)立學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)基金，增加教育費(fèi)附加中用于學(xué)前教育的部分。上述研究還表明中部地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入嚴(yán)重不足，建議中央政府未來將學(xué)前教育財(cái)政投入增加的部分給予中部省市較大的比例，協(xié)調(diào)好學(xué)前教育的公平性，不斷促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

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