萬婕

摘 ?要：中國是自然災害多發(fā)的國家，因為自然災害救助具有公共性、公益性，國家財政投入在自然災害救助中非常重要。目前中國自然災害救助財政投入存在財政投入責任不明確、資金投入不規(guī)范、組織體制不完善等問題。本文將用數(shù)據(jù)分析我國自然災害救助的財政投入的現(xiàn)狀，然后根據(jù)現(xiàn)狀分析我國自然災害救助財政投入存在的問題，學習日本在自然災害救助方面財政投入的先進經(jīng)驗，結合我國的實際情況找出對策，不斷完善我國自然災害救助的財政投入。

關鍵詞：自然災害;災害救助;財政投入

中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，在發(fā)生突發(fā)性特大自然災害后，國家需要組織調(diào)動大批的人力物力進行布局，有計劃地實施救助。目前我國尚未形成有效的自然災害財政投入運行機制，在救助資金的籌措、管理、分配等方面還存在很多問題。因此，研究我國自然災害救助的財政投入問題具有非常重要意義。

一、我國自然災害救助的財政投入現(xiàn)狀

從2008年到2012年，我國平均每年受災人口達4.228億人，造成直接經(jīng)濟損失平均每年5379.58億元。

據(jù)統(tǒng)計，2013年我國各類自然災害共造成3.9億人次不同程度受災，因災死亡失蹤2284人，緊急轉移安置1215萬人次。我國農(nóng)作物受災面積3135萬公頃，其中絕收面積384.4萬公頃;倒塌房屋87.5萬間，嚴重損壞226.9萬間，一般損壞543.4萬間;因災直接經(jīng)濟損失5808.4億元。

2014年上半年各類自然災害共造成全國1.2億人次受災，533人死亡，97人失蹤，371.9萬人次緊急轉移安置，191.8萬人次需緊急生活救助;21.3萬間房屋倒塌，168.7萬間不同程度損壞;農(nóng)作物受災面積12331.2千公頃，其中絕收1443.1千公頃;直接經(jīng)濟損失1575.6億元。另外，2014年以來全國因旱災造成直接經(jīng)濟總損失910億元。

目前，中國財政支出對自然災害的救助有撫恤金和福利支出中的救災支出進行專項資金救助，也通過撫恤支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災害時，還可以通過中央和地方的專項儲備基金進行補助。這些補助共同構成了中國財政的自然災害救助體系。

（一）財政專項保障資金的發(fā)放變化情況。自然災害救助的財政專項資金在我國目前尚未建立，而是在災害發(fā)生時發(fā)放一定數(shù)額的自然災害生活補助資金。據(jù)統(tǒng)計顯示，2010年、2012年我國自然災害生活救助資金分別為11.3億元，10.5億元，占當年財政支出的比例分別為0.018%，0.008%。此項基金僅僅是臨時調(diào)撥，并不穩(wěn)定固定。

（二）我國社會福利支出占財政支出情況。我國自然災害救濟支出則是指政府對災民提供吃、穿、住、醫(yī)等救濟以及扶持生產(chǎn)方面的幫助。2009年到2012年我國社會福利支出分別為

3350.69億元、9130.62億元、11144億元、5373億元，占財政支出的比分別為7.6%，10.2%，10%，9%。可以看出我國社會福利支出占財政支出的比例在10%左右，而用于自然災害救助的部分比例則小于3%。

（三）國家救災占自然災害直接經(jīng)濟損失的比例情況。由于經(jīng)濟損失過大，雖然財政有所投入，但是能解決的只是臨時緊急的特殊救助，實際上受災者承擔了主要損失，這表明中國的自然災害管理還是低水平的被動狀態(tài)。目前國家救災只占損失的2%-3%左右，彌補損失只是非常一小部分。另外中國農(nóng)業(yè)受自然因素影響非常大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系還沒有建立起來。因此農(nóng)業(yè)災情嚴重不僅制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還是自然災害的一大表現(xiàn)。

二、我國自然災害救助的財政投入存在的問題

（一）財政投入利益主體間責任不明確。自然災害救助涉及的利益主體在不同的利益渠道下做出不同的反應行為不一樣。從中央政府的角度，企圖通過地方政府加大在自然災害的預警、防范、治理的投入手段，建立健全完善的預防機制，來減輕中央在自然災害發(fā)生后的專項救助資金;而地方政府由于本地發(fā)展需要，財政支出的重點在于經(jīng)濟建設、教育、社會保障等方面。這樣使得重大自然災害發(fā)生時地方財政無法進行救助。中央以及地方政府這種責任不明確的局面導致了自然災害救助的不足和不及時。

（二）財政資金投入比例不合理。中國用在災害預防方面的資金相比在救助災害方面的資金低很多，資金投入方面存在很嚴重的不規(guī)范性，資金分配存在不合理。在資金投入比例方面，如果增大自然災害預防的資金投入，在災害發(fā)生時就可以減少災害救助的資金投入，從而減少資金總量的投入，這樣就可以用最少的錢解決最大的問題。積極有效的預防是應對自然災害最有效的方式。目前我國僅有一些臨時的自然災害預防的專項支出，例如輕預防重救助，救急不救窮的問題十分突出。

（三）城鄉(xiāng)二元財政模式導致差距過大。根據(jù)目前我國城鄉(xiāng)的二元分割財政政策，城鎮(zhèn)各項公共事業(yè)發(fā)展較完善，財政更多地投入在災害預防上。而農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對緩慢落后，用于自然災害的財政資金只能用于救濟，防治預警環(huán)節(jié)相對薄弱。這種情況直接導致遭受同樣的自然災害條件下，農(nóng)村地區(qū)的受災情況更為嚴重，災后重建工作也更為嚴峻。

（四）應對突發(fā)事件缺乏專門的組織管理系統(tǒng)。我國在應對突發(fā)事件時缺乏一套高效的組織管理系統(tǒng)，能夠及時有效地領導災害救助工作。目前雖然在各級政府下都有專門的應急辦公室，但它只是協(xié)調(diào)。應急辦公室不能真正有效地統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)災后救助。同時在應對災害時有的缺乏整體意識，尚未建立一套專門的應急指揮組織管理系統(tǒng)。

三、日本自然災害救助的財政投入對我國的經(jīng)驗借鑒

日本是個自然災害頻繁發(fā)生的國家，它經(jīng)歷的強地震、海嘯以及核輻射事件震驚世界，但是災害并未打敗日本，長期的受災經(jīng)歷使日本積累了豐富的救災經(jīng)驗，形成了一套成熟的災害危機管理制度。

（一）確定中央和地方的事權責任關系。日本中央與地方之間的財政救災關系事權范圍清楚，財政責任既交叉又明確。日本中央主要負責防災、減災方面，地方主要負責應急救援和災害重建，救災過程中由地方政府直接指揮，中央不越權。

（二）財政在災前預防方面做好充足準備。日本各級政府預算中專門設有災害預算，主要用于災害預防、科技研究、國土保全和災后重建。日本地方政府按照標準計算好需要建設的應急設施及物資資金進行規(guī)格、數(shù)量不同的儲備，日本地方政府還建有將來源于每個正常年度政府的財政盈余、貸款的收益或是平常的投資以及個人和居民的捐款用于救災儲備的復興基金。

（三）財政的災后救助。當有受災者死亡時，由各級政府共同承擔，根據(jù)受災家庭實際情況發(fā)給慰問金。同時日本政府對于災后重建提供充分的財政支持，提供無償?shù)馁Y金支持民眾受損住房的修復和重建。在受災孩子的教育方面，財政無償提供圖書，還設有專門的緊急獎學金和兒童扶助。

四、解決我國自然災害救助的財政投入問題的對策

（一）建立與財政收入體系匹配的災害救助專項資金。在我國，不論是從中央還是到地方，一直以來尚未建立防災救災專項資金。我國的防災救災資金一直來源于國家撥款、動用政府行政首長預備資金和社會募捐資金等。然而，這種財政支出結構存在一些問題，這一結構使得行政效率低下，在資金的使用和調(diào)度方面存在著很大的局限性。因此，最直接有效的辦法就是統(tǒng)籌財政支出，設立防災救災專項資金，以提高政府在自然災害預防和救助方面的能力，確保在重大災害發(fā)生時能夠有足額資金。根據(jù)災害的現(xiàn)實情況，采取不同的財政支出模式。一方面，全國性的或大范圍的自然災害我們要實行以中央財政支出為主、地方財政支出為輔的財政支出模式。另一方面，對于局部性的、地方性的自然災害，我們要實行地方財政為主、中央財政為輔的財政支出模式。中央財政與地方財政應當統(tǒng)籌起來，明確責任，分擔自然災害的預防支出。

（二）完善預警、防治、救助三者結合的財政投入模式。針對目前我國財政投入輕預防重救助，救急不救窮的現(xiàn)狀，難以從根本上解決問題。盡管目前我國相關的中央和地方在內(nèi)的國家突發(fā)事件預案體系已經(jīng)建立，2011年建立的《國家自然災害救助應急預案》提出了應對重大自然災害緊急救助體系和運行機制，但是由于建立晚、現(xiàn)實狀況的約束，貫徹程度不夠。目前，針對災害預警和防治方面，我國并沒有完全將其完全納入財政預算中，僅有地質災害等正納入預算中，而《國家自然災害救助應急預案》中提出的自然災害救助的資金自然增長機制則更難實現(xiàn)。所以將預警、防治、救助一齊納入災害財政預算中，不斷完善三位一體的財政投入模式。

（三）加強自然災害救助資金監(jiān)管。由于突發(fā)自然災害的不斷增加，救災資金規(guī)模的不斷擴大，進一步加強百姓“救命錢”的監(jiān)管極其重要，防治救災資金遭災。首先從財政審計部門，要改變以往的重專項、事后監(jiān)督的模式，創(chuàng)新監(jiān)督方式，逐步轉向以專項與日常監(jiān)督、事前事中與事后監(jiān)督并重。另外還要與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督匹配，建立貫穿始終的監(jiān)督體系。另外，從財政部門方面，加強資金的科學管理，借助部門預算編制、國庫集中支付制度，進行政府收支分類改革，提高救災資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。最后，要將救災資金在陽光下運營，要讓廣大群眾參與到“救命錢”的監(jiān)管中，提高資金使用透明度，增強政府公信力。

（四）對自然災害救助進行科學化、法制化管理。首先，要提高政府部門的工作效率，明確各級政府分工，切實做好各項工作，加強科學化監(jiān)督管理。其次，進一步構建自然災害救助方面的制度框架，將法律層面細化到日常的制度層面，使之常規(guī)化，在災害面前更加從容淡定。然后，還要不斷完善相關法律法規(guī)，提升立法層次。在法律層面上，切實明確中央和地方在財政支出方面的地位，在災害預警、防治、救助三位一體的分工與投入。最后，將我國自然災害救助中國家財政投入納入到法制化和規(guī)范化的軌道上來。

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