張璐

摘 要：隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加快、經(jīng)濟(jì)利益多元化、群眾訴求多樣化、基層治理難度加大，社會(huì)對(duì)公務(wù)員也提出更高的要求。但從基層公務(wù)員能力建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，在思想觀念、知識(shí)水平、年齡結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制等方面仍存在許多問(wèn)題，限制了公務(wù)員能力的提升。文章從目前基層公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)當(dāng)前基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，探究原因，以期為基層公務(wù)員能力提高提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員;素質(zhì)能力;提升對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、基層公務(wù)員能力建設(shè)中存在的問(wèn)題

自2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》開(kāi)始施行以來(lái)，各級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”，為基層機(jī)關(guān)挑選了大量具有較高素質(zhì)和較強(qiáng)能力的人員，在很大程度上完善了基層公務(wù)員的結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)了基層公務(wù)員的能力、促進(jìn)了基層社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等各方面的健康發(fā)展。但是，從目前基層公務(wù)員能力建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)其中依然存在許多亟待解決的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下四方面：

（一）觀念落后，作風(fēng)隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，政府服務(wù)的對(duì)象、方式、內(nèi)容和范圍也隨之發(fā)生了深刻變化，但是仍然有一些公務(wù)員墨守成規(guī)，思想觀念保守，沿襲以前的工作方式，法治觀念和服務(wù)意識(shí)比較淡薄。有些公務(wù)員在行為作風(fēng)和思想狀態(tài)上還存在形式主義、不求上進(jìn)、不求創(chuàng)新等不良現(xiàn)象，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了人民群眾利益訴求的滿(mǎn)足，甚至制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（二）文化素質(zhì)相對(duì)偏低，創(chuàng)新能力亟待提高

從歷年公務(wù)員招考公告上可以看出：相對(duì)于省市級(jí)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的行政單位所招錄的職位，對(duì)學(xué)歷和學(xué)位的要求較低，而且大部分職位都沒(méi)有對(duì)基層工作經(jīng)驗(yàn)設(shè)限;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的招錄人數(shù)較多、限制條件較少，所以其招考對(duì)象相對(duì)來(lái)說(shuō)也比較廣泛，主要是普通的公考人群;從知識(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的公務(wù)員專(zhuān)業(yè)要求較少，甚至有許多職位對(duì)專(zhuān)業(yè)未做任何要求，所以在基層公務(wù)員中，缺少擁有先進(jìn)知識(shí)和技能的專(zhuān)業(yè)型人才、創(chuàng)新型人才和復(fù)合型人才。

（三）考核激勵(lì)機(jī)制和勤政廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用不足

對(duì)公務(wù)員的考核主要包括德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面，根據(jù)的是公務(wù)員的職務(wù)責(zé)任和工作任務(wù)，主要分為定期考核和平時(shí)考核。定期考核通常以平時(shí)考核為基礎(chǔ)，平時(shí)考核主要是考核基層公務(wù)員平時(shí)的工作情況，通常采用的方法包括考察簽到率、針對(duì)特定工作進(jìn)行檢查并查找問(wèn)題和缺陷、公務(wù)員個(gè)人完成工作總結(jié)報(bào)告，然后由主管部門(mén)審查評(píng)判。定期考核則是以年度考核的形式來(lái)進(jìn)行。這種考核制度在實(shí)踐中暴露出了不少弊端。比如，對(duì)德、能、勤、績(jī)僅有定性的評(píng)價(jià)，沒(méi)有較為量化的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系和考核辦法;對(duì)個(gè)人工作業(yè)績(jī)的考評(píng)沒(méi)有和單位的業(yè)績(jī)結(jié)合在一起，致使評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核差距不明顯。

（四）對(duì)基層公務(wù)員教育培訓(xùn)的重視程度不足

很多單位對(duì)基層公務(wù)員的教育培訓(xùn)在認(rèn)識(shí)上存在偏差，認(rèn)為培訓(xùn)不培訓(xùn)并無(wú)多大區(qū)別。較注重基層公務(wù)員的工作，而對(duì)公務(wù)員能力的提升和培養(yǎng)重視不足。對(duì)基層公務(wù)員的教育培訓(xùn)缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，表現(xiàn)在：沒(méi)有正確處理培訓(xùn)和工作二者之間的關(guān)系，培訓(xùn)內(nèi)容和課程設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和專(zhuān)業(yè)性，培訓(xùn)的針對(duì)性和個(gè)性化欠缺，最終可能導(dǎo)致培訓(xùn)流于形式，難以達(dá)到理想的結(jié)果。一些基層公務(wù)員個(gè)人對(duì)教育培訓(xùn)也存在認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為不學(xué)習(xí)照樣可以工作，自我提高意識(shí)不強(qiáng)。此外由于培訓(xùn)考核制度的不健全和培訓(xùn)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，也使得基層公務(wù)員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

二、原因分析

（一）思想理念上的原因

恩格斯認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個(gè)人是自利的、是以個(gè)人利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人，并將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的交易分析擴(kuò)展到政治領(lǐng)域（或稱(chēng)為“政治市場(chǎng)”），把人們?cè)谡晤I(lǐng)域的相互作用過(guò)程視作“政治上的交易”，認(rèn)為政治的本質(zhì)是利益的交換。這些論斷仔細(xì)分析不無(wú)道理。所以在權(quán)力面前會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力為個(gè)人謀私的現(xiàn)象，以至于忽視了能力的提升。

傳統(tǒng)的行政文化是一種以“官本位”或“權(quán)本位”為核心的行政文化，這種文化延續(xù)至今。一方面，其仍然控制著人們的思想，制約著人們的行為。另一方面，以學(xué)而優(yōu)則仕為導(dǎo)向的學(xué)歷本位，在一定程度上強(qiáng)化了文憑意識(shí)，以致在基層公務(wù)員的招錄上，走上一條重視文憑甚至有失偏頗的路。在一些部門(mén)或單位中，學(xué)歷高低甚至成為選拔人才的一個(gè)限制條件，將是否具有高學(xué)歷作為人員晉升的必備參考條件，由此使得不少公務(wù)員盲目地通過(guò)各種渠道去獲取高文憑、高學(xué)歷。但是通過(guò)這樣的途徑獲得的學(xué)歷和文憑往往流于形式，理論基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，學(xué)習(xí)內(nèi)容不夠系統(tǒng)，技能掌握也不夠充分，因而不能有效地開(kāi)展工作、服務(wù)群眾，使得基層公務(wù)員隊(duì)伍的人才引進(jìn)和提升并沒(méi)有按照能力的高低來(lái)運(yùn)行，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性。

最后，從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，中國(guó)社會(huì)尤其是基層社會(huì)是一個(gè)人情味十足的熟人社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，注重禮尚往來(lái)，甚至禮大于法，注重人情而忽視法律，多數(shù)情況下靠的是關(guān)系的生熟、感情的深淺程度，關(guān)系越好對(duì)達(dá)到其目標(biāo)、辦成事就越有利。關(guān)系社會(huì)的行為模式已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅淡化競(jìng)爭(zhēng)，還導(dǎo)致社會(huì)治理缺乏積極性和創(chuàng)造性，而且弱化了法治，還可能導(dǎo)致腐敗、尋租行為的泛濫，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。再者，當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在這一過(guò)程中，各種價(jià)值觀念激烈沖突，相互碰撞，對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，他們很難在社會(huì)轉(zhuǎn)型的激流之中獨(dú)善其身，如果公務(wù)員個(gè)人的價(jià)值取向與公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)所倡導(dǎo)的價(jià)值取向相悖，那么，建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的公務(wù)員隊(duì)伍也無(wú)從談起。

（二）制度上的原因

1.法律體系不完善

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》以法律的形式明確說(shuō)明了公務(wù)員管理中的一系列重大問(wèn)題，促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化。但在實(shí)踐中，還有許多有待完善的地方：如公務(wù)員法僅對(duì)公務(wù)員管理中的一些重大問(wèn)題做出規(guī)定，而在公務(wù)員管理具體方面則缺乏詳細(xì)的規(guī)定;更多的是對(duì)干部現(xiàn)狀制度的一種確認(rèn)，而未指明完善公務(wù)員制度的發(fā)展方向;職位設(shè)置單一以及職位分類(lèi)未能凸顯個(gè)人能力，制約著公務(wù)員的個(gè)性發(fā)展和能力提高。

2.監(jiān)督機(jī)制不健全

C.L.Montesquieu在其著作《論法的精神》中曾言“Anyone who has power，are easy to abuse of power，this is a constant experience，people have power use power until when they meet the boundary.”“the boundary”即監(jiān)督制約體制。但目前的監(jiān)督機(jī)制還存在一些問(wèn)題，如監(jiān)督體系不完善，制度執(zhí)行不到位，懲治力度不夠大。近年來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督揭發(fā)檢舉了公務(wù)員中存在的一些問(wèn)題，但這種監(jiān)督權(quán)威性不足，規(guī)范性不夠，存在隨機(jī)性。監(jiān)督機(jī)制的不健全，助長(zhǎng)了公務(wù)員隊(duì)伍中不正之風(fēng)的滋生和蔓延，制約了公務(wù)員能力的提高。

3.考核評(píng)價(jià)不科學(xué)

虛化的考核制度難以實(shí)現(xiàn)從定性向定量轉(zhuǎn)化。首先，針對(duì)德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面并沒(méi)有對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，也沒(méi)有設(shè)計(jì)評(píng)定的具體分值，考評(píng)無(wú)論在內(nèi)容上還是在形式上都只能是一個(gè)大體的模糊的概述?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)，考核結(jié)果有失客觀公正，所以往往不能作為獎(jiǎng)懲的準(zhǔn)確依據(jù)。此外，考核的內(nèi)容也未分類(lèi)列等，并不能充分反映公務(wù)員的真實(shí)情況。其次，對(duì)公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)在事實(shí)上是十分困難的，不僅面臨著如何將公共服務(wù)量化的問(wèn)題，而且，即使可以量化，量化的方式是否適宜也是問(wèn)題。最后，公務(wù)員的考評(píng)不但要關(guān)注效率和效果，還要關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)，問(wèn)題是公務(wù)員提供的大多數(shù)服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀的具體的數(shù)據(jù)來(lái)衡量，政府部門(mén)很少也很難控制環(huán)境因素，政策執(zhí)行后產(chǎn)生的結(jié)果與其原因之間的因果關(guān)系難以確認(rèn)，因此要求公務(wù)員負(fù)責(zé)亦值得商榷。

三、對(duì)策探究

（一）變革思想理念，引導(dǎo)基層公務(wù)員形成正確的價(jià)值取向

加強(qiáng)思想教育，轉(zhuǎn)變思想觀念。以官本位為代表的傳統(tǒng)的不合時(shí)宜的觀念在當(dāng)今公務(wù)員身上仍有體現(xiàn)，并且嚴(yán)重影響了基層公務(wù)員能力的提升。因此，加強(qiáng)思想教育，在思想觀念上實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。要牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí)和理念，不斷提高基層公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)和公仆意識(shí)，引導(dǎo)基層公務(wù)員形成正確的價(jià)值取向。要堅(jiān)持以人為本，深入基層，體察民情，了解民意，為群眾辦實(shí)事，真正做到全心全意為人民服務(wù)。

官本位的突出特點(diǎn)是人治而非法治。所以要實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變還需要加強(qiáng)法治建設(shè)，通過(guò)完善的法律制度來(lái)規(guī)范公務(wù)員的行為。完善社會(huì)主義法律體系，尤其是行政法律法規(guī)體系，使基層公務(wù)員行為有法可依;要嚴(yán)格執(zhí)法，尤其要控制自由裁量權(quán)在社會(huì)管理中的使用，對(duì)于違法亂紀(jì)行為應(yīng)該施以嚴(yán)厲制裁，以法律法規(guī)的形式保證基層公務(wù)員的人民公仆本色。

（二）完善管理機(jī)制，以制度規(guī)范公務(wù)員的行為

堅(jiān)持貫徹執(zhí)行并完善基層公務(wù)員考試錄用制度。基層公務(wù)員考試錄用機(jī)制是基層公務(wù)員管理機(jī)制的重要構(gòu)成部分。正本清源，解決問(wèn)題需從源頭入手。要進(jìn)一步完善公務(wù)員考試錄用制度，首先要做的就是健全法律法規(guī)，使公務(wù)員考試錄用有法可依，有章可循;其次要改進(jìn)公務(wù)員考試錄用方法，科學(xué)設(shè)定公務(wù)員考試錄用的測(cè)評(píng)方法，可以采取職位報(bào)考的多元化，允許報(bào)考者填報(bào)符合條件的多個(gè)職位，借鑒高考的調(diào)劑制度，這樣也可避免部分優(yōu)秀的人才因填報(bào)志愿不當(dāng)而遭到淘汰;再次，公務(wù)員的擇優(yōu)錄取，不應(yīng)一味地追求高學(xué)歷，還要注重工作實(shí)踐能力，嚴(yán)格考試紀(jì)律，保證公務(wù)員考試錄用的公正公平;最后，公務(wù)員的招錄方法應(yīng)多樣化、科學(xué)化。此外，公務(wù)員考試錄用只是公務(wù)員管理機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，要想達(dá)到預(yù)期效果，還應(yīng)與其他環(huán)節(jié)相結(jié)合。

完善考核辦法。將績(jī)效管理引進(jìn)到政府部門(mén)，把對(duì)基層公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)納入政府部門(mén)管理的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中去。全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息是進(jìn)行考核的前提，選擇合適的績(jī)效評(píng)估方法則是進(jìn)行考核的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐中應(yīng)用較為普遍的系統(tǒng)性的績(jī)效管理的工具有很多，各部門(mén)在具體應(yīng)用時(shí)要結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)的實(shí)際情況，做到因地制宜，靈活應(yīng)用。

（三）突出能力建設(shè)，優(yōu)化基層公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

首先，創(chuàng)新培訓(xùn)理念。培訓(xùn)理念在很大程度上影響著公務(wù)員培訓(xùn)的實(shí)際效果，培訓(xùn)理念不健全或方向錯(cuò)誤，培訓(xùn)將無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果，造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)，因此創(chuàng)新培訓(xùn)理念至關(guān)重要。公務(wù)員的培訓(xùn)是一個(gè)系統(tǒng)全面的過(guò)程，要具有戰(zhàn)略性和全局性，而且培訓(xùn)要有針對(duì)性，并且注重個(gè)性特質(zhì)及潛在能力的開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)。

其次，完善培訓(xùn)體制。一是要完善培訓(xùn)制度，建設(shè)多元化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。公務(wù)員培訓(xùn)工作可以積極聯(lián)合外部，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)機(jī)構(gòu)的針對(duì)性和實(shí)踐性比較強(qiáng)，培訓(xùn)結(jié)果日益顯著;要與高校積極合作。目前，很多領(lǐng)域都要求公務(wù)員具有專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)和能力，而各地的黨校和行政學(xué)院未必有能力滿(mǎn)足各位公務(wù)員的培訓(xùn)需求，而這種能力的提升僅靠政府和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是不夠的，因此必須讓公務(wù)員按時(shí)去高校培訓(xùn)來(lái)豐富他們的知識(shí)。二是建立完善基層公務(wù)員培訓(xùn)工作經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。把公務(wù)員培訓(xùn)的相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算體系。

再次，科學(xué)規(guī)劃培訓(xùn)內(nèi)容，提高培訓(xùn)實(shí)效。一是要根據(jù)目前實(shí)際工作需求對(duì)教材內(nèi)容進(jìn)行改革更新。根據(jù)上述基層公務(wù)員能力要素的構(gòu)成，結(jié)合實(shí)際工作需求，依據(jù)基層公務(wù)員類(lèi)別和需求的不同分別制訂各具針對(duì)性的培訓(xùn)計(jì)劃。二是培訓(xùn)內(nèi)容要緊緊圍繞當(dāng)前國(guó)家工作重心，努力使培訓(xùn)內(nèi)容適應(yīng)時(shí)代要求。根據(jù)實(shí)際工作進(jìn)行改變，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)的更新?lián)Q代，在教學(xué)過(guò)程中貫穿學(xué)習(xí)，讓基層公務(wù)員了解當(dāng)下人民群眾所關(guān)注的問(wèn)題。此外，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，建立有效的公務(wù)員培訓(xùn)激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)組織和公務(wù)員個(gè)人參加培訓(xùn)的積極性和責(zé)任心。

最后，改革培訓(xùn)方式，建立和完善基層公務(wù)員培訓(xùn)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，要做到專(zhuān)業(yè)與非專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，既要能夠保證專(zhuān)業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)地位，又要看到非專(zhuān)業(yè)知識(shí)的重要作用，相輔相成。不僅要注重針對(duì)全體成員進(jìn)行的培訓(xùn)，還應(yīng)有重點(diǎn)地對(duì)骨干進(jìn)行培訓(xùn)，既要堅(jiān)持兩點(diǎn)論，又要堅(jiān)持重點(diǎn)論，以此來(lái)提高基層公務(wù)員的整體水平。此外，還要實(shí)時(shí)把握公務(wù)員培訓(xùn)的進(jìn)度，緊密結(jié)合受訓(xùn)者的感受，使培訓(xùn)測(cè)評(píng)在體現(xiàn)科學(xué)性的同時(shí)，又能彰顯出人性化。對(duì)接受培訓(xùn)的公務(wù)員的培訓(xùn)前后情況進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)培訓(xùn)，最終應(yīng)用到平時(shí)的工作中才能算得上是培訓(xùn)成功。

基層公務(wù)員的能力提升并非一蹴而就。要把基層公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)置于國(guó)內(nèi)國(guó)際大背景和現(xiàn)代化建設(shè)總布局中去研究和部署，努力建設(shè)一支與四個(gè)全面相適應(yīng)的素質(zhì)高、能力強(qiáng)的基層公務(wù)員隊(duì)伍。

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