黎偉

摘要：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！额A(yù)算法》頒布和實(shí)施以來，預(yù)算管理有了法律依據(jù)和方向，取得了顯著成效。毋庸諱言，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，對此，必須認(rèn)真分析、研究并提出解決的對策。文章從制度建設(shè)和資源配置兩個層面闡述了強(qiáng)化預(yù)算管理的意義。從思想認(rèn)識、預(yù)算編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制等方面剖析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及原因，并從提高認(rèn)識、提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)度和完善監(jiān)督機(jī)制三個方面提出了對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；思想認(rèn)識；預(yù)算編制；機(jī)構(gòu)設(shè)置；監(jiān)督機(jī)制

從行業(yè)的角度來看，《預(yù)算法》無疑是預(yù)算管理的“大法，必須嚴(yán)格執(zhí)行。我國經(jīng)過多年的預(yù)算管理改革，目前預(yù)算管理體系正逐步完善，建立了以公共財(cái)政為導(dǎo)向、實(shí)施全面預(yù)算管理的體系，有效減少了違法違紀(jì)行為，較之以往“無法可依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”狀態(tài)下，近幾年來的預(yù)算管理無論在理論上還是實(shí)踐中，都不同程度的取得了顯著的進(jìn)步。但新的《預(yù)算法》畢竟實(shí)施時間較短，加之，長期以來，多種原因積累下來的“習(xí)慣性”做法，致使《預(yù)算法》執(zhí)行過程中，出現(xiàn)這樣或那樣的情況和問題也是正常的。對此，正確的態(tài)度是正視這些新情況和新問題，不斷總結(jié)、發(fā)現(xiàn)、探索、創(chuàng)新，為完善預(yù)算管理法制體系積累經(jīng)驗(yàn)。

一、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

1. 從制度層面看，有利于建立健全單位內(nèi)部的會計(jì)控制制度?！额A(yù)算法》是大法，直到整個預(yù)算管理的全過程，但具體到一個單位，就要在這個大法的指導(dǎo)下，對本單位的收入支出未來的發(fā)展做出科學(xué)規(guī)劃。

2. 從資源配置層面看，有利于優(yōu)化單位的資源配置 。相對于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位的資源較少，但如果配置合理，就能夠達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。衡量預(yù)算管理是否得到強(qiáng)化，突出的表現(xiàn)就是看看單位的資源是否得到優(yōu)化與整合，資源是否被浪費(fèi)。很大程度上取決于預(yù)算管理是得到了強(qiáng)化還是被弱化了，如果是強(qiáng)化了預(yù)算管理，就會取得好的結(jié)果，反之，就會得到相反的結(jié)果。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及原因分析

（一）思想認(rèn)識層面上的問題

1. 對預(yù)算管理所涉及到的“全面性”認(rèn)識不到位。預(yù)算應(yīng)該是全面的，即金額全面、人員全面。有的單位只編制財(cái)政資金，有的財(cái)務(wù)人員并不是完全清楚整個單位當(dāng)年的工作計(jì)劃和安排，這樣一來，就很容易造成編制的預(yù)算出現(xiàn)片面性，無法從全局的角度把握情況，做出片面的甚至是錯誤的判斷。

2. 預(yù)算管理意識薄弱。主要是思想重視不夠，沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)，認(rèn)為反正是財(cái)政資金，該用就用，編制預(yù)算是為了完成財(cái)政布置的工作。單位領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的是工作完成情況和工作業(yè)績，偏重于對事情結(jié)果的關(guān)注，忽視了對過程的控制。比如，多是對成本節(jié)約率、資金使用率和資產(chǎn)質(zhì)量方面不夠重視，直接影響到預(yù)算管理的最終成效。

（二）預(yù)算編制環(huán)節(jié)上存在的問題

1. 預(yù)算管理粗放不夠精細(xì)。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些行政事業(yè)單位的預(yù)算管理基本由財(cái)務(wù)部門完成，各部門之間的勾通、配合、協(xié)作程度較差，對一些業(yè)務(wù)項(xiàng)目開支內(nèi)容管理不透明，缺乏科學(xué)化與精細(xì)化的管理，由此導(dǎo)致預(yù)算資金利用不夠合理、預(yù)算權(quán)力相對集中、預(yù)算管理人員崗位分工不細(xì)致及責(zé)任不明確、用數(shù)字出預(yù)算、弄虛作假等現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 預(yù)算編制方法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn) 。預(yù)算編制是否可信，直接影響到預(yù)算編制的質(zhì)量。而規(guī)范的方法則是保證預(yù)算編制可信度的前提?？茖W(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制必須具有準(zhǔn)確的前瞻性，必須將經(jīng)濟(jì)預(yù)測與預(yù)算編制密切結(jié)合起來。實(shí)踐證明：沒有一個科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒?，一定得不到高質(zhì)量的結(jié)果。

3. 預(yù)算編制準(zhǔn)確率不高，質(zhì)量偏低。究其原因主要為：第一、無論是近年實(shí)行的增量預(yù)算編制方法還是目前實(shí)行的零基預(yù)算編制方法，都還存在著準(zhǔn)確性不夠的問題，編制依據(jù)主要還是根據(jù)上年收支情況，再簡單的估計(jì)一下今年的支出安排，沒有詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒?。各單位、各部門從各自的利益角度考慮編制預(yù)算，沒有結(jié)合實(shí)際情況，預(yù)算管理人員也缺乏與各部門之間進(jìn)行有效的交流溝通，只能憑借著自己的主觀性和經(jīng)驗(yàn)性進(jìn)行預(yù)測，導(dǎo)致預(yù)算編制的準(zhǔn)確性差，從而也使得實(shí)際行政預(yù)算執(zhí)行工作沒有科學(xué)、合理的參考與決策參考；第二、部門預(yù)算編制時間短，目前，大都是從財(cái)政一體化系統(tǒng)上編制預(yù)算，內(nèi)容包括基本支出、業(yè)務(wù)費(fèi)、項(xiàng)目支出、政府采購等的編制及細(xì)化，所有內(nèi)容不是一次完成，每次按照通知要求完成一部分工作。第三、領(lǐng)導(dǎo)意圖強(qiáng)加后的結(jié)果。工作中，我們發(fā)現(xiàn)，一定程度上依舊存在著“領(lǐng)導(dǎo)出數(shù)據(jù)”的現(xiàn)象，使預(yù)算結(jié)果出現(xiàn)了偏差甚至造成不該出現(xiàn)的損失。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置層不合理

突出表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置虛化或弱化。從某種意義上講，預(yù)算機(jī)構(gòu)的設(shè)置是準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》的第一道“崗哨”。必須名副其實(shí)地設(shè)置好，切實(shí)履行“崗位職責(zé)”，不能徒有其名，擺空架子。之所以出現(xiàn)這些被虛設(shè)的現(xiàn)象，究其原因，一方面是由于單位領(lǐng)導(dǎo)法制意識不夠強(qiáng)，重視不夠。另一方面，預(yù)算管理部門的人員法制和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)力不夠，沒有主動適應(yīng)新的形勢，方法陳舊。

（四）預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制不完善

監(jiān)督機(jī)制是一個系統(tǒng)工程，貫穿于整個預(yù)算管理的全過程，必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完善，不能片面、局部或階段性。有的單位認(rèn)為只要使用完了財(cái)政資金，就是完成了預(yù)算執(zhí)行，在資金的使用過程中即沒有加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，也沒有相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督管理制度來進(jìn)行監(jiān)控，并且外部監(jiān)督機(jī)制也沒有發(fā)揮有效的作用?？赡艹霈F(xiàn)資金使用效率低、用途不明確、隨意現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至發(fā)生違法亂紀(jì)的情況。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策思考

（一）提高思想認(rèn)識

有了《預(yù)算法》，重在切實(shí)執(zhí)行，前提是要全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確學(xué)習(xí)好、運(yùn)用好。從這個意義上講，領(lǐng)導(dǎo)重視為前提，全員參與是基礎(chǔ)，完善制度是保障。加強(qiáng)預(yù)算管理相關(guān)人員對管理體制改革中帶來的新觀念、新理論、新知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高他們對預(yù)算管理的主動性，扎扎實(shí)實(shí)做好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，保障會計(jì)信息真實(shí)、完整，全程進(jìn)行預(yù)算數(shù)據(jù)信息、預(yù)算方案制定、控制、財(cái)務(wù)分析、財(cái)政資源管理。預(yù)算管理人員應(yīng)該胸懷全局，將預(yù)算管理涉及到的相關(guān)工作有機(jī)結(jié)合起來，作為一個整體去思考，而不能將眼光僅僅局限于財(cái)務(wù)活動，避免出現(xiàn)責(zé)任劃分不明確，工作踢皮球現(xiàn)象。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作，變粗放型管理為精細(xì)化管理，提高管理工作的系統(tǒng)化、有序化、效益化。

（二）提高預(yù)算編制的精確性

有了《預(yù)算法》，各單位還必須從本單位實(shí)際出發(fā)，按照規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、法制化的開展預(yù)算編制工作。一是領(lǐng)導(dǎo)牽頭，部門參與，各司其職。在財(cái)務(wù)部門的統(tǒng)籌下，通過業(yè)務(wù)、人事、信息、技術(shù)等相關(guān)部門的通力協(xié)作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化。二是摸清家底，挖掘潛力。認(rèn)真測算當(dāng)年收支，優(yōu)化人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源的配置，對出現(xiàn)的問題認(rèn)真梳理，分析原因，并研究出對策，及時加以解決。三是完善預(yù)算編制方法，加強(qiáng)同其它職能部門的溝通，掌握各部門當(dāng)年工作計(jì)劃和可能的收支情況，合理分配資源，真實(shí)有效的反映各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動。通過上級管理單位和基層單位的相互情況了解，共同商議、討論分析、平衡，綜合各種因素，達(dá)成一致目標(biāo)。

（三）完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

首先，要在機(jī)制上要完善建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，制定出切實(shí)可行互相配套的各項(xiàng)監(jiān)督管理辦法。健全財(cái)政資金安全管理等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮審計(jì)、財(cái)政督查及財(cái)務(wù)檢查的作用，推行“陽光財(cái)政”，杜絕違法、違紀(jì)、違規(guī)行為。其次，加強(qiáng)溝通交流，嚴(yán)格審核下級部門提供的預(yù)算收支，加強(qiáng)預(yù)算管理的監(jiān)管，推行預(yù)算經(jīng)濟(jì)責(zé)任制審計(jì)，加大對操作人員、主管人員和具有審批權(quán)限人員嚴(yán)重違規(guī)行為的問責(zé)力度。再就是要運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立比較權(quán)威的預(yù)算數(shù)據(jù)庫，做到信息資源共享，促進(jìn)預(yù)算數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測、監(jiān)督。推行“陽光財(cái)政”，杜絕違法、違紀(jì)、違規(guī)行為。

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（作者單位：云南省昭通市接待處）