史淑霞

摘要：近年來，隨著國家對高等教育經(jīng)費和科研經(jīng)費投入的不斷增長，高校資金量增長迅速，高校預(yù)算管理“重分配、輕管理”的問題日益突出。高校預(yù)算必須建立科學(xué)的績效評價機制才能解決目前存在的預(yù)算資金使用效率低下、重復(fù)支出等問題，使預(yù)算資金真正運用到急需的地方。本文對高校預(yù)算管理績效評價分三方面進行了概述，包括高校預(yù)算管理績效相關(guān)理論、績效評價方法以及構(gòu)建績效評價指標體系。最后對研究現(xiàn)狀做出了評價并展望了進一步研究方向。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；預(yù)算管理；績效評價

在高校財務(wù)管理中預(yù)算管理是整個財務(wù)管理的基礎(chǔ)，同時也是核心。構(gòu)建一個科學(xué)高效的預(yù)算管理體制關(guān)系到學(xué)校的長期可持續(xù)發(fā)展。目前高校普遍存在著預(yù)算資金總量上的短缺與資金分配不合理導(dǎo)致的重復(fù)購置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)等資金使用效率低下等問題。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是因為在我國高校預(yù)算一直存在“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的情況，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏相應(yīng)的責任機制和獎懲制度。由于缺少績效考核，使得預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況不明確，不必要支出、重復(fù)支出較多，造成資源浪費。也正是由于缺少績效考評，沒有獎懲制度，高校各部門缺乏預(yù)算執(zhí)行管理的責任意識，預(yù)算執(zhí)行中存在的問題得不到糾正，下一年依然會出現(xiàn)同樣的問題。如果能夠建立一套科學(xué)的合理的高校預(yù)算績效評價指標體系，績效考評的結(jié)果與資金負責人的業(yè)績考核掛鉤，建立獎勵與追責機制，勢必會調(diào)動各部門預(yù)算管理的積極性，更加注重資金的配置，提高預(yù)算資金使用效益。

近年來，我國一些學(xué)者已經(jīng)開始對高校預(yù)算管理績效評價進行研究，尤其是隨著《新預(yù)算法》對績效評價的重視。接下來，本文將從以下三方面對相關(guān)研究進行概述，包括高校預(yù)算管理相關(guān)理論、績效評價方法以及績效評價指標體系的構(gòu)建。

一、高校預(yù)算管理績效評價相關(guān)理論

對于高校預(yù)算管理績效評價方面的理論研究還比較少，可能是因為預(yù)算管理績效評價太具體了，我們可以擴展到高?？冃гu價甚至財政支出績效評價，對于這方面的理論研究，通過查閱相關(guān)文獻我們發(fā)現(xiàn)比較認可和有深度的理論包括張男星的高校績效評價的理論構(gòu)建與自證和馬國賢的“一觀三論”，對我們進行高校預(yù)算管理績效評價研究有一定的理論指導(dǎo)意義。

2015年，張男星教授在名為《高?？冃гu價：實踐探索的理論思考》一文中對不具有實物產(chǎn)出的高校是否可以進行績效評價進行了理論的思考，文章指出，第一，高等學(xué)校始終從事著傳承知識、生產(chǎn)知識、傳播知識和轉(zhuǎn)化知識的活動，既然知識是可以生產(chǎn)、保存、傳播和轉(zhuǎn)化運用的，那么，在這些知識形態(tài)流變的過程中，就必然會產(chǎn)生出可以計量的要素。這些源自高校本體存在過程中的計量要素，就是對高校進行績效評價的合理性原子。第二，高校除了傳承、生產(chǎn)、傳播高深學(xué)問外，也承擔著公共服務(wù)的職能，因此也享受著政府的財政撥款，政府為使財政資金發(fā)揮更高的效益，也必然會有對高校進行績效評價的要求。

上海財經(jīng)大學(xué)的馬國賢2009年對財政支出績效評價提出了“一觀三論”基本理論體系，為高校績效評價提供了理論基石?！耙挥^三論”中的“一觀”是指“花錢買服務(wù)”的預(yù)算觀，該觀點指出首先公共支出的目的不是養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)，而是花錢購買服務(wù)，要通過不斷的回答花了什么錢和多少錢，取得了什么樣的效果來構(gòu)建評價指標體系；其次，績效指標按照邏輯分析法應(yīng)分為投入、結(jié)果、能力和滿意四個維度，并以此四個維度建立框架；最后根據(jù)績效指標是否能夠詮釋投入的目的對指標優(yōu)劣做出評判。“三論”是指結(jié)果導(dǎo)向論、公共委托代理論和為“顧客”服務(wù)論。結(jié)果導(dǎo)向理論可以簡化解釋為績效評價，針對的是結(jié)果而非過程，因為對過程評價比較困難，而結(jié)果是已確定的事實，因此必須跳過過程，聚焦結(jié)果才能進行客觀公正的評價；公共委托代理論是用來確定績效評價的責任關(guān)系的，可以借助撥款和用款的公共委托代理關(guān)系來確定。為“顧客”服務(wù)論是指是績效評價的重要指標和改進依據(jù)，但作者強調(diào)受益人滿意率也不能是唯一指標。

二、高效預(yù)算管理績效評價的方法

綜合前面的研究文獻，高校預(yù)算管理績效評價主要采用三種方法，即層次分析法、模糊評價法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。下面我們將分別介紹這三種方法的優(yōu)勢以及使用限制。

（一）層次分析法

層次分析法是在20世紀70年代由著名的美國運籌學(xué)家Saaty T.L最早提出的。其分析問題的基本思路是首先把復(fù)雜問題分解為若干個組成要素，再把每個要素分解成若干更精細的要素，層層分解，形成一個有序的階梯層次結(jié)構(gòu)。然后再通過兩兩比較的方法對每個層次的組成要素的相對重要性進行確定。最后對層次進行總排序，排序依據(jù)就是計算出的各層組成要素對主問題的合成權(quán)重。

層次分析法最突出優(yōu)點是能夠?qū)Χㄐ院投肯嘟Y(jié)合的問題進行解決分析，因為其模型可以導(dǎo)入決策者的政策經(jīng)驗以及主觀判斷。

層次分析法的局限性在于分析過程中主觀因素占很大比重，過多依賴專家的經(jīng)驗，而且層次分析法只能解決從眾多方案中選出較為優(yōu)秀的一個方案，不能提供新的方案，因此層次分析法要與其他分析法結(jié)合使用。

（二）模糊評價法

模糊評價法是建立在模糊數(shù)學(xué)基礎(chǔ)上的一種綜合性評價方法，該方法將邊界不清、不好量化的因素用隸屬度來進行量化，能夠?qū)⒍ㄐ栽u價轉(zhuǎn)為定量評價，因而模糊評價法適用于對受多因素制約的事物做出整體的評價。

1.模糊評價法一般分為以下幾個步驟

（1）確定模糊評價的因素集。確定因素集時根據(jù)實際情況和分析評價的目的。

（2）確定綜合評價標準，也就是確定評判集。

（3）構(gòu)建隸屬度函數(shù)方程式。隸屬度函數(shù)的形式比較多，應(yīng)根據(jù)實際情況加以分析確定，分別求出各單一因素對各個評審等級的歸屬程度。

（4）構(gòu)造評價因素的權(quán)重。

（5）模糊綜合評價結(jié)果的計算。

2.模糊評價法的優(yōu)缺點

模糊綜合評價法的優(yōu)點是能夠?qū)δ：脑u價對象經(jīng)過精確的數(shù)字處理進行量化評價，而且可以把人的經(jīng)驗加入，進而達到定性和定量因素互相結(jié)合。但其缺點是主要靠主觀確定各要素權(quán)重，缺乏客觀性，且計算具有一定的復(fù)雜性。

（三）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）是一種用于評價決策單元是否有效及效率高低的統(tǒng)計方法，該決策單元可以是一個經(jīng)濟系統(tǒng)或生產(chǎn)過程，通過投入相同類型的多種要素產(chǎn)出一定數(shù)量的產(chǎn)品，無需對投入要素和產(chǎn)出要素之間進行關(guān)聯(lián)分析，而是以整體的投入與產(chǎn)出的相對效益確定評判標準，各決策單元是否DEA有效由各單元與評判標準之間的距離狀況確定。

1. DEA主要步驟

（1）甄選確定研究單位，即對決策單元進行選取，要考慮行業(yè)的特點和屬性。

（2）對投入和產(chǎn)出指標分別進行確定。如果選取的投入產(chǎn)出指標不適當，將會誤導(dǎo)效率評價的結(jié)果，而且被選取的投入產(chǎn)出指標必須具有單調(diào)性，也就是任何投入指標的增加都不會導(dǎo)致任何產(chǎn)出指標數(shù)量的減少。

（3）DEA模型的選取。模型的選用應(yīng)從所研究問題、研究目的與投入產(chǎn)出指標的屬性等方面綜合考慮。

（4）評估結(jié)果的分析。

2. DEA的優(yōu)勢與限制

DEA的優(yōu)勢一是可操作性強、具有實用性，因為無需提前設(shè)定函數(shù)公式以及參數(shù)就能進行多投入多產(chǎn)出分析；二是評價結(jié)果客觀性強、具有公正性，由數(shù)學(xué)規(guī)劃產(chǎn)生投入、產(chǎn)出權(quán)重，避免了主觀因素的影響。但DEA的劣勢是無法做絕對效率評價，只能做相對效率評價。

以上三種方法是運用較多的績效評價方法，也有學(xué)者運用其他方法進行高校預(yù)算績效評價，如作者徐蕾2017年使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型對高校財務(wù)預(yù)算進行了績效評價，其使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型是一種改進后的模型，研究結(jié)果表明，該灰色關(guān)聯(lián)模型計算量小，較能反映實際的績效水平，可以用于高校財務(wù)預(yù)算績效評價研究的工作中。又如李權(quán)2014年采用因子分析法進行高校預(yù)算管理績效評價，其在文中指出因子分析法的最大優(yōu)點是其能夠避免人為的主觀因素，因為各公共因子的權(quán)重是根據(jù)各自的方差貢獻率大小來確定而不是主觀賦值的，從而使得評價結(jié)果客觀真實。

三、高校預(yù)算管理績效評價指標體系構(gòu)建

構(gòu)建績效評價指標體系是高校進行預(yù)算管理績效評價的一個重要環(huán)節(jié)，對于指標體系構(gòu)建方面研究較全面深入和具有一定權(quán)威性和認可度的包括“大學(xué)財務(wù)綜合評價指標體系”和《高等教育財政支出績效評價指標體系》。

“大學(xué)財務(wù)綜合評價指標體系”是由楊周復(fù)和施建軍在2001年承擔的教育部課題《大學(xué)財務(wù)綜合評價研究》建立的，該課題當時也獲得了世界銀行的資助。該指標體系分三方面構(gòu)建了38個高校財務(wù)評價指標，具體如圖1所示：

《高等教育財政支出績效評價指標體系》是由上海財經(jīng)大學(xué)中國教育績效評價研究中心與江蘇省財政廳合作從2005年5月開始著手研究，在比較了美、英、澳、加、日等國家高等教育績效評價的基礎(chǔ)上共同研究制定，并選擇江蘇省10所院校進行了試點，專家組當時對該研究進行了高度的肯定。

該指標體系包括3個一級指標、13個二級指標及26個三級指標。一級指標和二級指標如圖2所示。

另外，還有學(xué)者采用了平衡計分卡方法對高校預(yù)算管理進行績效評價，圍繞平衡計分卡的四個維度，即財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長，對績效評價指標體系進行構(gòu)建，如：李志剛等2013年在《基于平衡計分卡的高校預(yù)算績效管理研究》一文中指出傳統(tǒng)預(yù)算考評更側(cè)重于財務(wù)指標，容易產(chǎn)生短期行為，有必要引入平衡計分卡為預(yù)算績效評價提高新的思路和方式。對于圍繞四個維度進行評價指標構(gòu)建其也給出了相關(guān)建議，比如財務(wù)維度不應(yīng)該只考慮預(yù)算完成情況，還要著重考察資金使用效率和教育資源配置情況以及財務(wù)穩(wěn)健性方面。

顧客維度方面其認為高校的顧客就是學(xué)生，應(yīng)主要考察大學(xué)生科技創(chuàng)新能力和畢業(yè)生就業(yè)率；高校內(nèi)部流程方面的指標應(yīng)包括生均事業(yè)支出、本專科業(yè)務(wù)費、教學(xué)差旅費、教師人均科研經(jīng)費、體育維持費和教學(xué)儀器設(shè)備維修費占學(xué)費收入比率等；高校學(xué)習(xí)與成長維度可以考察的指標應(yīng)包含基本辦學(xué)條件指標、專職教師中具有碩士、博士學(xué)位的比例、教師培訓(xùn)費、發(fā)展性支出占總支出的比例等。李權(quán)等2014年在《基于平衡計分卡的高校預(yù)算管理績效評價探究》一文中構(gòu)建的基于平衡計分卡的預(yù)算管理績效評價指標體系如下：財務(wù)維度指標包括財政撥款占總收入比率、科研經(jīng)費收入金額、自籌基建支出金額；客戶維度指標包括教學(xué)科研設(shè)備價值、圖書資料數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、畢業(yè)生就業(yè)率；內(nèi)部流程維度指標包括學(xué)術(shù)帶頭人數(shù)量、重點學(xué)科數(shù)量、專職教師比例；學(xué)習(xí)與成長維度指標包括科研課題立項數(shù)量、發(fā)表學(xué)術(shù)論文數(shù)量、舉辦學(xué)術(shù)講座次數(shù)。

總之，對于高校預(yù)算績效評價指標體系的構(gòu)建不同的研究者有不同理解，這就會導(dǎo)致由于績效評價指標體系不同對同一預(yù)算單位的評價結(jié)果也會有差異，因此如何構(gòu)建科學(xué)合理、公正的績效評價指標顯得尤為重要。

四、對現(xiàn)有研究的評價和進一步研究的展望

從現(xiàn)有的文獻來看，對高校預(yù)算管理績效評價的理論研究較少，缺乏普遍認可和水平較高的理論研究。而在高校預(yù)算管理績效評價實務(wù)研究方面，績效評價指標體系的構(gòu)建和使用的績效評價方法重復(fù)性研究較多，缺乏一定的創(chuàng)新性。

進一步可以從構(gòu)建高校預(yù)算管理績效評價理論、增強績效評價指標體系的客觀性、全面性，及理論和實證相結(jié)合的研究方式等方面做更深入研究。

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