摘 要 自1990年我國確立行政訴訟法律制度以來，行政訴訟相關(guān)制度不斷得以完善。特別是行政訴訟法的修改實施，將立案審查制改變?yōu)榱傅怯浿疲剐姓V訟制度得到很大程度的發(fā)展和完善。行政訴訟立案難的問題基本得以解決，公民的訴訟權(quán)利也得到了進一步的保障，立案登記制的優(yōu)越性也在我國實踐中得到了充分體現(xiàn)。但是隨著機制的變化，我國的行政訴訟同樣面臨著需要加以解決的新問題。因此，本文立足于立案登記制對行政訴訟所帶來的影響，通過對立案審查制的實質(zhì)和存在的主要問題等相關(guān)理論的分析，提出完善我國行政訴訟中的立案登記制度的幾點設(shè)想，主要體現(xiàn)在完善起訴案件的審查標準、完善調(diào)解機制、加大懲治力度以及完善立案監(jiān)督等。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 訴權(quán) 立案登記制 立案審查制

作者簡介：馮思湄，西南民族大學(xué)2017級法律碩士專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.047

一、立案審查制存在的主要問題

2015年5月1日之前，我國行政訴訟立案過程中主要采用立案審查制。即法院在受理行政案件的過程中，根據(jù)法律規(guī)定對當(dāng)事人提起訴訟的材料進行審核，確定其是否達到受理標準。在審查立案過程中存在較多的問題，主要體現(xiàn)在以下幾點：

第一，我國行政訴訟立案起訴門檻較高，不利于保障行政相對人或利害關(guān)系人行政訴訟權(quán)利。所謂訴權(quán)，是源于民事訴訟的一個概念，是國家法律賦予社會主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，請求人民法院通過審判方式保護其合法權(quán)益的權(quán)利。而行政訴權(quán)或訴權(quán)從本質(zhì)上來說，就是對行政相對人或利害關(guān)系人在認為自己的利益受到行政行為侵害時的一種救濟權(quán)。但是在立案審查制下，公民起訴門檻相對較高，使得行政糾紛難以及時解決，從而難以保障當(dāng)事人的訴權(quán)。

第二，在行政訴訟中，存在法院自由裁量權(quán)過大和濫用職權(quán)的現(xiàn)象。在立案審查制下，我國行政訴訟主要審查的內(nèi)容涉及面廣，基本屬于實質(zhì)審查的范圍。這在一定程度上難免會加重當(dāng)事人的訴累，特別是在涉及到自然資源和納稅爭議時，需要復(fù)議前置的情況下，雖然在一定程度實現(xiàn)了繁簡分流和提高行政爭議解決的效率，但也無疑加大了對行政復(fù)議結(jié)果仍有異議的當(dāng)事人維權(quán)的成本。

第三，法院結(jié)案率是衡量法院績效的重要指標之一，因此在法院追求結(jié)案率的情況下，通常在11和12月份不會受理案件，或者對立案進行拖延，從而造成法院年底立案難的現(xiàn)象，嚴重損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、立案登記制的實施對行政訴訟案件數(shù)量的影響

（一）立案審查制與立案登記制的差異

在我國行政訴訟中，立案審查制和立案登記制這兩種制度在實行前后存在較大的差距，其具體表現(xiàn)如表1所示。

從表1的數(shù)據(jù)中可以看出，立案審查制和立案登記制存在明顯的差距，其主要體現(xiàn)在立案登記制的審查、訴訟以及法院受理案件將會更加便捷。在立案登記制下，法院僅僅對當(dāng)事人提供的材料進行形式審核，肯定了當(dāng)事人的訴訟地位，也避免了部分政府或者法院利用立案審查來提高對于社會敏感或者受社會輿論高度關(guān)注的案件受理門檻這一問題，成為保護當(dāng)事人合法權(quán)益的盾牌。

（二）立案登記制的實施對我國行政訴訟案件數(shù)量的影響

2015年5月1日正式施行立案登記制以來，立案登記制顯現(xiàn)了一定的制度優(yōu)越性。本文選取了2015和2016年度我國東部地區(qū) 、中部地區(qū) 、西北地區(qū) 和西南地區(qū) 的代表省份和我國一線大城市如北京市 上海市 經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過的工作報告里有關(guān)于行政訴訟立案的內(nèi)容，對比全國 的基本情況，進行了如表2的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

從表2的整體數(shù)據(jù)來看，自立案登記制于2015年5月1日正式推行后，我國東部地區(qū)、中部地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)，以及我國一線大城市的行政訴訟案件受理數(shù)和審結(jié)數(shù)都呈上升趨勢，而案件受理率和審結(jié)率也有了大幅度的提升。其中可以得出的結(jié)論就是：

第一，實施立案登記制后，我國的立案數(shù)量得到了大幅度提升，表明了立案登記制的改革在一定程度上降低了我國行政訴訟的立案門檻，也緩解了我國立案難的問題，體現(xiàn)了我國“有案必立，有訴必理”的立法宗旨。

第二，實施立案登記制后，部分地區(qū)出現(xiàn)的井噴現(xiàn)象也容易誘發(fā)一系列的問題，比如行政相對人濫用訴權(quán)和惡意訴訟，需要采取進一步的措施來解決。

第三，實施立案登記制后，個別地區(qū)行政訴訟的立案情況呈現(xiàn)的極端情況，值得我們進一步的思考和反思。

三、立案登記制的制度設(shè)計

在2015年，我國的法院立案由審查制變?yōu)榈怯浿?。其主要指在法院接收?dāng)事人提交的起訴狀及相關(guān)材料時，對于符合法律規(guī)定的案件，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福诓粷M足起訴充分條件的情況下，法院需要接收材料，并且告知當(dāng)事人補充材料 。立案登記制要求法院必須做到有案必立，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。法院經(jīng)過審查，對于符合行政訴訟法規(guī)定，原告與案件具有直接利害關(guān)系，并且屬于法院管理受案范圍內(nèi)才會受理該案件，對于不符合其中受理條件的案件，依法不予受理。

立案登記制的主要目標是保障當(dāng)事人的合法正當(dāng)權(quán)益，結(jié)合行政訴訟的特殊性質(zhì)，可以改變當(dāng)事人的弱勢地位，從而可以保證公民的行政訴訟訴權(quán)，從而更好保障公民的人權(quán)，進一步促進社會乃至國家的長足發(fā)展。在我國，行政訴訟的訴狀主要是參照著民事訴訟訴狀的書寫模式，即應(yīng)當(dāng)記明的事項主要包括：原被告的基本信息；原告的訴訟請求及其事實與理由；證據(jù)和證據(jù)來源；有證人的需要加載證人的相關(guān)情況。而上述內(nèi)容就是我國立案登記制中所需要審查的內(nèi)容。

四、我國行政訴訟法確定立案登記制的重大意義

立案登記制立足于保障行政訴權(quán)、解決行政爭議、監(jiān)督行政權(quán)合法行使、保障行政相對人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。一方面，立案登記制通過降低立案門檻，進一步解決了立案難問題，使得法院打開了便利的司法大門并在最大程度上保障了當(dāng)事人的訴權(quán)；另一方面，由于權(quán)利與義務(wù)具有一致性，行政機關(guān)在享有權(quán)利的時候必須履行一定的義務(wù)，即在行使行政權(quán)時接受來自外界的監(jiān)督。在此過程中，行政機關(guān)可以從案件中知悉自身享有的行政權(quán)履行情況，并及時完善自身工作的不足；法院也可根據(jù)案件的情況從而向相關(guān)的行政機關(guān)提出具有針對性的司法建議；行政相對人及利害關(guān)系人也可通過立案來對行政機關(guān)的工作起到一定的社會監(jiān)督作用。

立案登記制具有較高的社會功能，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，傳統(tǒng)的立案審查制中存在立案難的問題，法院為了降低敏感案件對社會的影響，通常會選擇規(guī)避此類案件的受理，導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益無法通過訴訟途徑獲得有效的保障。而立案登記制的確定，有效地降低了法院的立案門檻，在公民的訴訟申請達到法定標準后即可完成立案。

第二，人民法院對不符合法律規(guī)定的立案申請一旦裁定不予立案就必須依法作出裁決并載明理由，當(dāng)事人對此不服的可以提出上訴和提出復(fù)議，這進一步保障了行政當(dāng)事人的救濟途徑。

第三，最高法在司法解釋中明確規(guī)定，對于對人民法院在立案工作中存在的不接收訴狀、接收訴狀后不出具書面憑證，不一次性告知當(dāng)事人補正訴狀內(nèi)容，以及有案不立、拖延立案、干擾立案、既不立案又不作出裁定或者決定等違法違紀情形，當(dāng)事人可以向受訴人民法院或者上級人民法院投訴。因此，立案登記制的確立不僅能最大限度保障當(dāng)事人合法訴權(quán)的地位，而且能促進各類行政爭議的有效解決。

五、完善我國立案登記制的幾點設(shè)想

（一）總結(jié)立案登記制所面臨的新的現(xiàn)實問題

我國立案登記制的發(fā)展中存在較多的問題，具體表現(xiàn)如下：

第一，在我國立案登記制尚且存在缺乏審查標準的問題，雖然設(shè)立了審查必要條件的制度，但是尚未對必要資料進行明確規(guī)定，導(dǎo)致法院在行政立案過程中仍擁有較大的自由裁量權(quán)，在立案環(huán)節(jié)進行過度審查，違法將當(dāng)事人提起訴訟的依據(jù)是否充分、事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、法律關(guān)系是否明確等作為立案條件，這無疑不利于公民的權(quán)益保障。

第二，在我國行政訴訟中，當(dāng)事人的法律認識水平參差不齊，法院在面對法律認識水平較低的當(dāng)事人時，容易產(chǎn)生懈怠或者蒙混過關(guān)的心理。在當(dāng)事人的起訴材料內(nèi)容有所欠缺或者起訴狀格式不符合法定條件時，并沒有對其進行法定職責(zé)內(nèi)的指導(dǎo)和釋明，存在著不接收訴狀或者接收訴狀后不出具書面憑證的現(xiàn)象，這便不利于保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)，也完全背離了立案登記制制度設(shè)立的初衷。再者，司法實踐中也存在經(jīng)濟困難和訴訟實施能力較差的當(dāng)事人，他們或者無法在經(jīng)濟能力上或者行為能力上讓自己的訴權(quán)得以實現(xiàn)，

第三，在我國立案登記制中缺乏明確的調(diào)解機制。行政訴訟是在公民權(quán)益受到損害時而做出的救濟保障機制，但是在行政機關(guān)可能存在損害利益過小而不構(gòu)成賠償或者賠償額度較小的現(xiàn)象。在此情況下，由于法院缺乏明確的調(diào)解機制，導(dǎo)致案件在處理的過程中依然要按照訴訟的程序來審理，從而浪費了大量的司法資源，也在一定程度上增加了法院的案多人少的審判壓力。

第四，在采用立案登記制施行中，部分公民由于過分追求個人利益或者達到其他不法目的，會做出惡意訴訟的行為，并且部分法院在立案的過程中可能受到自身利益的驅(qū)使，相關(guān)的負責(zé)人也會濫用手中的職權(quán)，對案件的承辦人施加壓力，做出干擾依法立案、故意拖延立案、人為控制立案等違法違規(guī)行為，從而使得立案登記制淪為一紙空文，并不能真正從根源上保障公民的訴訟權(quán)利。再有，我國對惡意訴訟缺乏明確的懲罰措施，導(dǎo)致法院和部分公民肆意妄為，其行為也缺乏法律的約束，讓立案登記制的妥善施行造成了較大的負面影響。

第五，立案登記制施行以來，相當(dāng)一部分當(dāng)事人提起的是涉及到政府信息公開的行政訴訟的案件。這在一定程度反映了我國在保障公民、法人以及其他社會組織的知情權(quán)上仍有缺陷。但其中也不乏當(dāng)事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實際利益。此時加強對公民、法人以及其他社會組織的法治宣傳教育便迫在眉睫。

（二）針對現(xiàn)實問題的對策

我國立案登記制的確立，雖然相對于立案審查制較為完善，但是其依然存在較多的問題，對我國法院立案產(chǎn)生了一些負面影響。因此，在針對立案登記制面臨的問題時，我國在立法和制定政策的方面，應(yīng)根據(jù)實際情況來研究和實施能夠解決現(xiàn)實問題的策略，最大程度地保障公民的合法權(quán)益以及維護行政機關(guān)職能的依法行使。

1.完善對起訴案件的審查標準

我國立案登記制需要不斷的完善起訴案件的審查標準，這主要是由于我國雖然規(guī)定了立案制度，但是許多操作缺乏法律依據(jù)及其實施細則，在處理的過程中，法官和當(dāng)事人由于知識體系和認知水平的差異，導(dǎo)致其對法律的理解存在一定的偏差。在此情況下，我國要明確訴訟案件的審查標準。即我國應(yīng)該明確定位立案標準，僅僅審查形式要件，杜絕以案件疑難復(fù)雜、部門利益權(quán)衡、影響年底結(jié)案等為由不接受起訴狀或接受起訴狀后不出具書面憑證。

2.提高訴訟服務(wù)能力，做到便民利民

我國經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，科技能力也得到了飛速的發(fā)展。在互聯(lián)網(wǎng)日益滲透到我們生活的方方面面的同時，我們也可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”和“人工智能”等先進技術(shù)來為我們服務(wù)。為人民群眾提供咨詢解答，文書領(lǐng)取以及查詢信息等一站式服務(wù)，在保障人民群眾行使訴權(quán)的基礎(chǔ)上提供更便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高訴訟的效率，也可以在一定程度上減輕法院的壓力，緩和社會矛盾。

3.注重多元化糾紛解決機制，完善調(diào)解制度

行政機關(guān)出于在發(fā)展民生中涉及到公共利益的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，在無意中可能侵害了部分公民的合法權(quán)益。在損害賠償額度方面，法院可以通過調(diào)解機制來保障公民的合法權(quán)益。在此情況下，我國政府應(yīng)該逐漸注重建立多元化的解決機制，完善調(diào)解制度。法院應(yīng)該根據(jù)實際情況，充分發(fā)揮行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，加強當(dāng)事人與行政機關(guān)的溝通，在原被告雙方自愿且合法的情況下，通過調(diào)解的方式來進行解決。這樣不僅可以保障當(dāng)事人的權(quán)益，同時可以更好的維護行政機關(guān)依法行政的形象，也減少了訴訟雙方的訟累。

4.加大對惡意訴訟、濫用訴權(quán)行為的懲治力度

在我國完善立案登記制的過程中，要加大對于惡意訴訟的行為以及濫用訴權(quán)的行為的懲治力度。在司法實踐中，確實存在著部分當(dāng)事人為了過分追求自身的利益或者惡意侵害他人的利益，從而進行惡意訴訟。

本文認為，鑒于我國的國情的特殊性，我們應(yīng)該對當(dāng)事人提起訴訟的具體情況進行分析，看當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益是否真正受到了侵害，審查其是否確實有著主觀上濫用訴權(quán)、惡意訴訟的故意。對確實存在故意濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當(dāng)事人可以采取一定的懲罰性措施，即借鑒國外的責(zé)任賠償制度，對于損害行政主體利益的情節(jié)較輕者，可以通過教育的方式解決，而對于情節(jié)嚴重者，需要賠償相應(yīng)的損失，并且需要承擔(dān)法律責(zé)任。

5.加強法治宣傳教育，落實誰執(zhí)法誰普法

建設(shè)法治社會離不開社會每一位成員的遵紀守法，我國正處于法治社會建設(shè)的上坡階段，許多問題也會紛至沓來。在立案登記制度的施行中，人民群眾的法治意識是其中關(guān)鍵性一步。提高人民群眾的法律認識水平，不僅在一定程度上可以讓人民群眾在自身合法權(quán)益受到侵害時采用最便捷經(jīng)濟的方式維護權(quán)益，也可以在一定程度上讓人民群眾對行政機關(guān)和人民法院合法運用職權(quán)起到監(jiān)督作用。

六、結(jié)語

我國在行政訴訟上實現(xiàn)了從立案審查制到立案登記制的制度跨越。這一創(chuàng)舉在一定程度上克服了立案審查制導(dǎo)致的“立案難”問題，也在一定情況下實現(xiàn)了公民的訴權(quán)的保護。但與此同時，立案登記制的實施也帶來新的問題。只有不斷完善立案登記制度，明確立案登記制度的實施細則，在權(quán)與責(zé)只間找到平衡點，才能讓公民的正當(dāng)合法利益得到應(yīng)有的保護，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

注釋：

廣東省高級人民法院工作報告.www.gdcourts.gov.cn.

河南省高級人民法院工作報告.www.hncourt.gov.cn.

寧夏回族自治區(qū)高級人民法院工作報告.www.nxfy.gov.cn.

四川省高級人民法院工作報告.www.epaper.scdaily.cn.

北京市高級人民法院工作報告.www.beijing.qianlong.com.

上海市高級人民法院工作報告.www.shfy.chinacourt.org.

最高人民法院工作報告.www.court.gov.cn.

段文波.起訴程序的理論基礎(chǔ)與制度前景.中外法學(xué).2015（4）.