楊林利

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

一、問(wèn)題的提出

自《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，實(shí)踐中惡意申請(qǐng)信息公開(kāi)和惡意提起行政訴訟的個(gè)案時(shí)有發(fā)生，給行政機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)了嚴(yán)重困擾。如何防止公民濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，《政府信息公開(kāi)條例》和《行政訴訟法》對(duì)此并無(wú)明確的規(guī)定。當(dāng)事人在短時(shí)間內(nèi)重復(fù)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)和提起行政訴訟的行為不斷挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)和法院的忍耐限度。在2015年，最高人民法院以公報(bào)案例的形式首次刊登了濫用訴權(quán)的案例——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“陸案”)[1]。法院將原告陸紅霞及其有關(guān)親屬在短期內(nèi)多次提起相同或類(lèi)似訴訟請(qǐng)求的行為認(rèn)定為濫用訴權(quán)，并試圖通過(guò)陸案裁判來(lái)為惡意提起行政訴訟的限制提供裁判基準(zhǔn)以解決行政訴訟中公民濫用訴權(quán)的問(wèn)題。最高人民法院在《最高人民法院公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報(bào)》)上刊發(fā)陸案后引起了學(xué)界關(guān)于濫用訴權(quán)的討論，法院對(duì)原告陸紅霞濫用訴權(quán)行為的裁判說(shuō)理也不同程度地受到了學(xué)界批判。但不管學(xué)界對(duì)陸案的討論和批判如何，“陸案”對(duì)司法實(shí)踐中審理類(lèi)似案件具有指導(dǎo)作用，法院審理相關(guān)案件難免會(huì)受到“陸案”中裁判要點(diǎn)和裁判思路的影響?？稍趯?shí)踐中，法院在審理涉及濫用訴權(quán)案件一方面使用濫用訴權(quán)，但是另一方面又使用不正當(dāng)行使訴權(quán)認(rèn)定原告的訴訟行為，并對(duì)不正當(dāng)行使訴權(quán)和濫用訴權(quán)產(chǎn)生了不同的看法。正是基于法院的這一現(xiàn)象，在結(jié)合不正當(dāng)行使訴權(quán)裁判文書(shū)的基礎(chǔ)上，研究不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，并對(duì)背后的原因以及如何規(guī)制濫用訴權(quán)結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的思路提出幾點(diǎn)建議。

二、濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)分析

(一)不正當(dāng)行使訴權(quán)

2015年，最高人民法院將陸案作為典型案例在《公報(bào)》上刊登，為審理行政訴訟中濫用訴權(quán)案件提供指導(dǎo)。最高人民法院在陸案中指出了濫用訴權(quán)的兩種行為模式，一種是當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求；一種是明知無(wú)正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，并且指導(dǎo)法院在審理中重點(diǎn)從訴的利益、訴訟目的以及誠(chéng)實(shí)守信方面進(jìn)行審查，對(duì)于違背了權(quán)利行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，最高人民法院認(rèn)為應(yīng)直接認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)。實(shí)踐中，法院審理涉及濫用訴權(quán)的案件，在裁判說(shuō)理部分出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的表述，認(rèn)為原告“不正當(dāng)行使”訴訟權(quán)利。由此，在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)并存的局面。

為了解不正當(dāng)行使訴權(quán)在司法實(shí)踐中的狀況，筆者以“不正當(dāng)行使”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上檢索行政訴訟類(lèi)案件(1)案例5 中法院并沒(méi)有明確指出是不正當(dāng)行使訴權(quán)還是濫用訴權(quán)。，自該網(wǎng)中可檢索到的最早相關(guān)案件為2014年6月25日“李芬英、新野縣企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理局為履行法定職責(zé)案”。截至2020年7月10日，共檢索得到102份裁判文書(shū)。通過(guò)對(duì)這些裁判文書(shū)的仔細(xì)研讀，在這102份裁判文書(shū)中，除去8份行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的裁定書(shū)和一些重復(fù)的裁判文書(shū)，共得到43個(gè)案例。這43個(gè)案例中既包括法院認(rèn)定當(dāng)事人不正當(dāng)行使權(quán)利(包括有訴權(quán)、訴訟權(quán)利、復(fù)議權(quán)、信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)等權(quán)利)的情形，也包括當(dāng)事人主張不正當(dāng)行使行政職責(zé)的情形。需要說(shuō)明的是，訴權(quán)與訴訟權(quán)利是兩種不同的法律概念[2]，在陸案中裁判的法官認(rèn)為原告濫用的是起訴權(quán)[3]37。孔繁華、朱雨昕在研究濫用訴權(quán)的行為樣態(tài)時(shí)，將其劃分為濫用起訴權(quán)和濫用具體的程序權(quán)利[4]，[5]72。在司法實(shí)踐中，法官在裁判說(shuō)理部分并沒(méi)有對(duì)訴權(quán)與訴訟權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。在2003年《公報(bào)》中“陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案”提到的不正當(dāng)行使訴訟權(quán)利是當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中違反訴訟程序的情形[4]95。因此筆者以濫用訴權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將當(dāng)事人在行政訴訟過(guò)程中因違反訴訟程序被法院認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴訟權(quán)利的案例排除在本文的研究范圍外，選擇了14個(gè)在裁判說(shuō)理部分涉及當(dāng)事人不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例(2)案例1中一審法院認(rèn)為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，二審法院也認(rèn)為上訴人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。在案例14中，一審法院認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)，二審法院從權(quán)利的正當(dāng)行使的角度進(jìn)行論證，既沒(méi)有明確說(shuō)是濫用訴權(quán)，也沒(méi)有說(shuō)是不正當(dāng)行使訴權(quán)。，對(duì)于不正當(dāng)行使訴權(quán)的研究和討論也是基于這14份裁判文書(shū)展開(kāi)。

表1 涉及不正當(dāng)行使訴權(quán)的14個(gè)案例

案例名稱(chēng)一審裁判認(rèn)定及其處理結(jié)果二審裁判認(rèn)定及其處理結(jié)果許建榮訴陽(yáng)信縣信城街道辦事處夏家村村民委員會(huì)、陽(yáng)信縣信城街道辦事處行政協(xié)議案。不正當(dāng)行使訴權(quán),構(gòu)成重復(fù)起訴;裁定駁回起訴。 麻加臣訴長(zhǎng)春市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案。不正當(dāng)行使復(fù)議和訴訟權(quán)利;裁定駁回起訴。裁定駁回上訴。李芬英訴新野縣企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理局履行法定職責(zé)案。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。不正當(dāng)行使訴權(quán);判決駁回上訴。任衛(wèi)征訴本溪市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)行政賠償案。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。不正當(dāng)行使救濟(jì)權(quán)利;判決駁回上訴。申林生、申鼎清訴江西省人民政府土地行政復(fù)議案。裁定駁回起訴。構(gòu)成訴權(quán)的不正當(dāng)行使;裁定駁回上訴。張華訴長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)監(jiān)察局、長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)人民政府政府信息公開(kāi)案。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。不正當(dāng)行使訴權(quán);撤銷(xiāo)一審判決,裁定駁回原告起訴。邵華訴開(kāi)封市祥符區(qū)公安局信息公開(kāi)案。不正當(dāng)行使訴權(quán);裁定駁回原告起訴。程志鋼訴黃山市人民政府信息公開(kāi)案。訴訟權(quán)利的濫用;裁定不予立案。訴權(quán)行使應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性,不得存在不正當(dāng)行使訴權(quán)乃至濫用訴權(quán)的情況,原告超越了權(quán)利正當(dāng)行使的界限,對(duì)其起訴法院無(wú)實(shí)體審理的必要;裁定駁回上訴。

在這14個(gè)案例中，其中一審法院認(rèn)為構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例有7個(gè)(3)考慮到法院在裁判說(shuō)理部分會(huì)使用不正當(dāng)行使復(fù)議和訴訟權(quán)利這樣類(lèi)似的表述，為了保證搜集案例的全面性，筆者使用了“不正當(dāng)行使”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索。，構(gòu)成濫用訴權(quán)的案例有1個(gè)，在二審中認(rèn)定構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的有6個(gè)案例(4)法院認(rèn)為當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)，但是在說(shuō)理論證部分使用了不正當(dāng)行使訴權(quán)，因此筆者將這樣的案例一起納入考察研究的范圍。。從法律后果上看， 14個(gè)案例都是原告或者上訴人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)、濫用訴權(quán)并且多數(shù)都以裁定的形式駁回原告起訴或者上訴人的上訴，只有一例法院駁回了上訴人的上訴并對(duì)上訴人不正當(dāng)行使訴權(quán)的行為進(jìn)行批評(píng)教育。

雖然這些案件的訴訟請(qǐng)求及法院的裁判說(shuō)理各有不同，但是法院在認(rèn)定不正當(dāng)行使訴權(quán)時(shí)對(duì)正當(dāng)與否的理解大致可以分為三個(gè)方面：訴的利益、訴訟目的、誠(chéng)實(shí)信用原則。訴的利益最初是在民事訴訟中提出。行政訴訟中訴的利益主要是指將行政爭(zhēng)議訴諸法院，尋求司法救濟(jì)的必要性[6]。因此在司法實(shí)踐中，法院認(rèn)為當(dāng)存在其他救濟(jì)方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了原告的訴求，當(dāng)事人就再無(wú)提起行政訴訟的訴的利益，因此構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。如案例11，法院認(rèn)為“事實(shí)上已完全實(shí)現(xiàn)了其權(quán)利主張的復(fù)議決定提起訴訟”，該訴訟“明顯不具有依法應(yīng)予保護(hù)的訴訟利益”，造成行政和司法資源的浪費(fèi)，構(gòu)成訴權(quán)的不正當(dāng)行使。在訴訟目的上，法院認(rèn)為原告提起訴訟并不是為了解決行政爭(zhēng)議，而是通過(guò)訴訟給行政機(jī)關(guān)施壓，以期解決實(shí)際問(wèn)題，構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例6、案例12。最后是違反誠(chéng)實(shí)信用原則。在案例4中，原告分別復(fù)議，并針對(duì)兩份復(fù)議決定向不同的法院起訴，第二個(gè)法院在審理時(shí)認(rèn)為在第一個(gè)法院對(duì)原告做出有利判決后，其復(fù)議權(quán)利得到保障，但是原告并未告知第二個(gè)法院，仍然隱瞞事實(shí)真相，繼續(xù)訴訟并提出上訴，是對(duì)復(fù)議權(quán)利和訴訟權(quán)利的不正當(dāng)行使，違反了誠(chéng)實(shí)信用原則。

值得思考的是，對(duì)不正當(dāng)行使訴權(quán)的審查主要是從訴的利益、訴訟目的以及誠(chéng)實(shí)信用原則這三個(gè)方面進(jìn)行考察，這完全符合最高人民法院在陸案裁判要點(diǎn)中指出的對(duì)于濫用訴權(quán)的審查，那么在實(shí)踐中為何法院不直接認(rèn)定濫用訴權(quán)而使用了不正當(dāng)行使訴權(quán)。

(二)濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)的關(guān)系

結(jié)合案情和法院的裁判說(shuō)理，可以將涉及當(dāng)事人不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例分為四類(lèi)：

第一類(lèi)是違反其他救濟(jì)方式而提起行政訴訟。這一類(lèi)型還可以進(jìn)一步細(xì)分為兩類(lèi)，一類(lèi)是應(yīng)該按照其他救濟(jì)方式進(jìn)行救濟(jì)，如案例1和案例5。在案例1中，原告提出了信訪，然后又以信息公開(kāi)申請(qǐng)的名義要求查詢(xún)信訪事項(xiàng)，法院認(rèn)為原告應(yīng)當(dāng)通過(guò)《信訪條例》的規(guī)定進(jìn)行查詢(xún)，而非申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，因此認(rèn)定原告的訴訟行為是不正當(dāng)行使訴權(quán)。還有一類(lèi)是其他救濟(jì)方式已經(jīng)使原告的訴求得以實(shí)現(xiàn)，原告仍然提起行政訴訟，法院認(rèn)為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例3、案例7、案例11。

第二類(lèi)是反復(fù)提起相同或類(lèi)似的行政訴訟。第二類(lèi)也可以進(jìn)一步分為兩類(lèi)，一類(lèi)是向同一法院反復(fù)多次提起相同或類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求如案例2、案例6、案例8、案例10、案例13、案例14。另一類(lèi)是向兩個(gè)法院分別提出相同或類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求，如案例4。

第三類(lèi)是被上訴人已經(jīng)明確表態(tài)并且法院已經(jīng)釋明，原告仍然堅(jiān)持訴訟，如案例9。

第四類(lèi)，原告向法院提起一次行政訴訟，法院認(rèn)為原告申請(qǐng)信息公開(kāi)和啟動(dòng)救濟(jì)程序不符合行政訴訟訴訟目的，因此認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例12。

通過(guò)上述的分類(lèi)發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)定為濫用訴權(quán)和不正當(dāng)行使訴權(quán)存在諸多相似之處。第一類(lèi)違反訴訟類(lèi)型選擇和違反不同救濟(jì)形式而提起行政訴訟也常被法院認(rèn)定為濫用訴權(quán)[5]72。從上述分類(lèi)中也可以看到，在這14個(gè)案例中，有5個(gè)案例都是因?yàn)橄蛲环ㄔ悍磸?fù)提起相同或類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求，而被法院認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴權(quán)，這一點(diǎn)和濫用訴權(quán)極為相近。2015年最高人民法院在陸案的裁判要點(diǎn)中就明確指出，濫用訴權(quán)的表現(xiàn)形式之一就是當(dāng)事人反復(fù)提起相同或類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求。不同點(diǎn)是不正當(dāng)行使訴權(quán)中訴權(quán)被反復(fù)多次提起，在提到次數(shù)中最多的就是案例13中的數(shù)十起，其還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到陸案中幾十次的地步(5)在陸紅霞案中，陸紅霞及有關(guān)親屬提起了至少94次政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，39次行政復(fù)議，36次政府信息公開(kāi)之訴，參見(jiàn)丁國(guó)鋒：《法院:濫用獲取政府信息權(quán)行為不予支持》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015 年3月3日第 8 版。。也正因?yàn)檫@樣，讓人不免懷疑法院是將不正當(dāng)行使訴權(quán)作為認(rèn)定濫用訴權(quán)的一個(gè)過(guò)渡。對(duì)于訴訟目的不正當(dāng)、缺乏訴的利益的原告，其反復(fù)幾次提起相同或者相類(lèi)似的案件，浪費(fèi)了法院的司法資源，給法院帶來(lái)了困擾，但是又未達(dá)到陸案中給法院帶來(lái)嚴(yán)重困擾的地步，因此不宜直接認(rèn)作濫用訴權(quán)，認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴權(quán)更為恰當(dāng)。這種將不正當(dāng)行使訴權(quán)作為濫用訴權(quán)過(guò)渡的觀點(diǎn)在法院的裁判文書(shū)中有所體現(xiàn)。在王萬(wàn)里訴合肥市蜀山區(qū)人民政府不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)一案(6)案號(hào)為(2018)皖行終968號(hào)。中，一審法院認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)，二審法院從救濟(jì)權(quán)角度進(jìn)行論證，認(rèn)為“救濟(jì)權(quán)的行使應(yīng)具有正當(dāng)性”而不是“不正當(dāng)行使權(quán)利乃至濫用權(quán)利”。法院通過(guò)用“乃至”這個(gè)詞連接不正當(dāng)行使與濫用可以看出法院認(rèn)為不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)是有程度之分，濫用訴權(quán)比不正當(dāng)行使訴權(quán)程度更為嚴(yán)重。同樣，在前述的14個(gè)案例中也有類(lèi)似的說(shuō)法。在案例14中，二審法院在論證說(shuō)理時(shí)也使用了“乃至”這個(gè)詞來(lái)連接不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)，認(rèn)為“不得存在不正當(dāng)行使訴權(quán)乃至濫用訴權(quán)”。

如果從法律后果上來(lái)考察不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)可以發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)行使訴權(quán)和濫用訴權(quán)的法律后果幾乎一致，法院最終多數(shù)都是以裁定的形式駁回原告的起訴或者上訴人的上訴，但是在濫用訴權(quán)的案件中，法院在認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)時(shí)，有時(shí)會(huì)伴隨有其他法律后果，比如對(duì)于原告另行提起的類(lèi)似行政訴訟，法院會(huì)登記在冊(cè)，退回訴狀，不予審查(7)在陸案中，一審法院在裁判說(shuō)理部分也明確提到：“對(duì)于原告(陸紅霞)今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類(lèi)似的政府信息公開(kāi)、向人民法院提起類(lèi)似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告須舉證說(shuō)明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿(mǎn)足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果。”在前述的案例14程志鋼訴黃山市人民政府信息公開(kāi)案中一審法院認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)，一審法院對(duì)原告今后另行提起的類(lèi)似的政府信息公開(kāi)行政訴訟，法院登記在冊(cè)，退回訴狀，不予審查。?；仡櫱笆霾徽?dāng)行使訴權(quán)的案例發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)于當(dāng)事人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)行為最多只是批評(píng)和教育，再無(wú)像濫用訴權(quán)一樣，對(duì)于原告另行提起的行政訴訟不予審查。因此，從不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的法律后果上來(lái)講，顯然濫用訴權(quán)的法律后果比不正當(dāng)行使訴權(quán)的法律后果更為嚴(yán)重。

基于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)存在諸多相似之處，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)于濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)沒(méi)有形成一致的看法。法院對(duì)不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)態(tài)度模糊，論證說(shuō)理模棱兩可。如前述的案例5。在案例5中法院認(rèn)為原告拖延民事訴訟的審理時(shí)間屬于“不正當(dāng)行使訴權(quán)，濫用訴權(quán)的表現(xiàn)”，用逗號(hào)將不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)隔開(kāi)，法院并沒(méi)有明確指出到底是不正當(dāng)行使訴權(quán)還是濫用訴權(quán)，還是說(shuō)既構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)也構(gòu)成濫用訴權(quán)，對(duì)于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)采取了模棱兩可的說(shuō)法。在前述的一審認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的7個(gè)案例中，經(jīng)過(guò)二審程序的有4個(gè)案例，在這4個(gè)案例中，只有1例是一審和二審法院都認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)(8)案例1中一審和二審法院都認(rèn)定為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。，其余3個(gè)案例，二審法院回避當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)、濫用訴權(quán)，而是以“未侵害當(dāng)事人享有合法權(quán)益”“沒(méi)有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”“不會(huì)影響上訴人合法權(quán)益”等理由裁定駁回上訴。在二審認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的6個(gè)案例中，5個(gè)案例的一審法院也并未認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)或者濫用訴權(quán)，而是以“不屬于法院受案范圍”“證據(jù)不足”等理由裁定駁回起訴。

綜上所述，根據(jù)涉及的不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例，可以梳理總結(jié)出法院對(duì)于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的兩種觀點(diǎn)，一種是認(rèn)為不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)是兩種概念，兩者之間存在程度上的差別。另一種觀點(diǎn)則是對(duì)兩者采取了回避的態(tài)度，對(duì)于不正當(dāng)行使訴權(quán)，法院并沒(méi)有形成一致的看法，在裁判說(shuō)理部分，法院對(duì)不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)態(tài)度模糊，論證說(shuō)理模棱兩可。

三、濫用訴權(quán)的規(guī)制路徑

之所以會(huì)出現(xiàn)不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)并存的局面，原因之一就在于現(xiàn)行法律和現(xiàn)有的措施對(duì)濫用訴權(quán)的規(guī)制不足，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象普遍存在，而理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于濫用訴權(quán)的認(rèn)識(shí)又未達(dá)成一致，法院為了在節(jié)約司法資源與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)中達(dá)到平衡，在審理涉及濫用訴權(quán)的案件時(shí)使用不正當(dāng)行使訴權(quán)，通過(guò)對(duì)原告行使訴權(quán)行為進(jìn)行不正當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，解決原告缺乏訴的利益、訴訟目的不正當(dāng)、違反誠(chéng)實(shí)信用原則和反復(fù)起訴等訴訟行為。

濫用訴權(quán)最開(kāi)始出現(xiàn)在民事訴訟中，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并沒(méi)有關(guān)于濫用行政訴權(quán)的明確規(guī)定。沈巋指出，《行政訴訟法》的最初制定和修正，將重點(diǎn)放在了如何進(jìn)一步保障公民的訴權(quán)，而如何解決濫訴問(wèn)題，則未得到過(guò)多的關(guān)注[7]。在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下如何應(yīng)對(duì)行政訴訟中濫用訴權(quán)問(wèn)題一度成為令法院十分沮喪而又無(wú)可奈何的難題[3]37。 “陸案”作為政府信息領(lǐng)域率先規(guī)制濫用行政訴權(quán)的案例，引起了學(xué)界的廣泛討論，也使得濫用行政訴權(quán)獲得了前所未有的關(guān)注。從總體上看，對(duì)濫用訴權(quán)的研究和討論主要集中在兩個(gè)方面，一是對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定，二是對(duì)濫用訴權(quán)的規(guī)制。在濫用訴權(quán)的認(rèn)定方面主要有三種研究進(jìn)路，一是仿照刑法犯罪構(gòu)成理論的邏輯思路，認(rèn)為應(yīng)該從主觀和客觀方面入手去認(rèn)定濫用訴權(quán)[8-9]。二是借鑒民事訴訟中關(guān)于濫訴的理論，從侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件和誠(chéng)實(shí)信用原則的路徑對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定提供思路。三是借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定及其規(guī)制提供解決辦法。目前，在行政訴訟領(lǐng)域如何認(rèn)定濫用訴權(quán)，現(xiàn)有的研究資料已經(jīng)非常全面。對(duì)于濫用訴權(quán)的規(guī)制，或可結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的基本思路，從“失信”“聯(lián)合”“懲戒”三個(gè)方面對(duì)濫用訴權(quán)加以規(guī)制。

(一)失信

失信聯(lián)合懲戒可以分為對(duì)失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒和失信的行政聯(lián)合懲戒。失信聯(lián)合懲戒主要針對(duì)的是實(shí)踐中存在的失信行為。前段時(shí)間引起社會(huì)熱烈討論的高考頂替案也是因?yàn)楣竦恼\(chéng)實(shí)信用價(jià)值觀不強(qiáng)，個(gè)人信用的社會(huì)實(shí)施支持體系不健全，社會(huì)誠(chéng)信制度的不完善等原因所導(dǎo)致[10]。同理，濫用訴權(quán)也是一種有悖誠(chéng)信的行為。最高人民法院在陸案的裁判要點(diǎn)中明確指出“有悖誠(chéng)信的起訴行為，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)”。誠(chéng)實(shí)信用原則要求當(dāng)事人在實(shí)施訴訟行為、行使訴訟權(quán)利時(shí)都須遵守倫理道德，誠(chéng)實(shí)守諾，在不損害對(duì)方利益和社會(huì)利益的前提下追求自己的利益[11]。濫用訴權(quán)從本質(zhì)上是詐欺、騷擾、泄憤、重復(fù)、瑣碎性質(zhì)的起訴，嚴(yán)重違反了誠(chéng)實(shí)信用原則。王學(xué)輝認(rèn)為要根治失信行為需要回歸誠(chéng)信文化、法治觀念的培育，要加強(qiáng)誠(chéng)信文化建設(shè)，營(yíng)造社會(huì)誠(chéng)信氛圍[12]。濫用訴權(quán)從當(dāng)事人一方進(jìn)行規(guī)制需要加強(qiáng)當(dāng)事人的誠(chéng)信建設(shè)，培育公民的誠(chéng)實(shí)信用價(jià)值觀。在建設(shè)法治中國(guó)的背景下，公民利用司法救濟(jì)手段維護(hù)自己的利益體現(xiàn)出公民法治意識(shí)的增強(qiáng)[13]，但是公民通過(guò)訴訟手段維護(hù)自己的權(quán)益也需要遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。公民的誠(chéng)實(shí)信用觀決定公民做出什么樣的訴訟行為，公民的訴訟行為也影響著司法環(huán)境。在誠(chéng)實(shí)信用觀的指引下，公民依法善意地、誠(chéng)實(shí)地、正當(dāng)?shù)匦惺乖V權(quán)，可以減少和避免濫訴。

(二)聯(lián)合

失信聯(lián)合懲戒制度發(fā)揮作用依賴(lài)于各法院、各機(jī)關(guān)之間的通力合作，這種合作一方面表現(xiàn)為各機(jī)關(guān)之間通過(guò)簽署備忘錄的形式，使各機(jī)關(guān)對(duì)失信聯(lián)合懲戒達(dá)成一致；另一方面在對(duì)失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)合懲戒時(shí)，由法院將失信被執(zhí)行人名單錄入最高人民法院建立的失信被執(zhí)行人名單庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息共享[14]。各機(jī)關(guān)之間的合作和信息共享的思路可以為防止濫用訴權(quán)提供借鑒。

在行政法領(lǐng)域存在多種救濟(jì)方式，其中包括了行政復(fù)議和行政訴訟。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在有些情況下存在兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)，也即是政府或者上級(jí)行政主體為復(fù)議機(jī)關(guān)。當(dāng)事人可以選擇向其中一個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，當(dāng)事人有自由選擇的權(quán)利。但是既然當(dāng)事人可以向兩個(gè)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，兩個(gè)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)做出行政復(fù)議，那么就容易形成兩個(gè)復(fù)議決定。為了防止這種違反誠(chéng)實(shí)信用原則，分別復(fù)議分別訴訟，浪費(fèi)行政和司法資源情形的發(fā)生，可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立關(guān)于行政復(fù)議信息共享機(jī)制，對(duì)不同行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議和做出復(fù)議決定的信息在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間共享，這樣就形成兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)做出復(fù)議決定，當(dāng)事人可以在兩個(gè)行政機(jī)關(guān)之間選擇復(fù)議機(jī)關(guān)，但是最終做出的復(fù)議決定只有一份，防止出現(xiàn)分別復(fù)議、分別訴訟的情形。此外，目前我國(guó)正在推行大部制改革，大部制改革是將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，交由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，從而減少政府職能交叉，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)[15]。在堅(jiān)持大部制改革的背景下，政府和有關(guān)的職能部門(mén)的關(guān)系也更加密切，在受理行政復(fù)議做出復(fù)議決定方面對(duì)于信息的交流和溝通更加便利。

根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于法院管轄的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)同一事實(shí)、同一行政行為由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院進(jìn)行管轄，如果案件經(jīng)過(guò)復(fù)議后，原行政機(jī)關(guān)所在地和復(fù)議機(jī)關(guān)所在地這兩個(gè)法院都有管轄權(quán)。為了防止原告就同一案件事實(shí)和相同的訴訟請(qǐng)求向多個(gè)法院提起訴訟，法院之間應(yīng)該建立信息共享機(jī)制，掌握原告在其他法院的起訴和受理情況，防止原告多頭起訴，浪費(fèi)司法資源。

(三)懲戒

失信聯(lián)合懲戒制度威懾力在于懲戒。失信聯(lián)合懲戒中的懲戒措施注重從權(quán)利和資格方面對(duì)失信人進(jìn)行限制，顯示出“一處失信，處處受限”的制度特點(diǎn)[16]，雖然這種懲戒有被泛化和濫用的風(fēng)險(xiǎn)而受到一些專(zhuān)家學(xué)者的質(zhì)疑[17]，但是不可否認(rèn)的是失信聯(lián)合懲戒制度作為一種社會(huì)治理的創(chuàng)新手段，在增強(qiáng)社會(huì)信用意識(shí)、維護(hù)公共利益方面發(fā)揮了作用[18]，失信人也懾于信用懲戒的威力主動(dòng)履行法律義務(wù)，改正違法失信行為。筆者認(rèn)為如果對(duì)濫用訴權(quán)行為進(jìn)行懲戒，增加懲戒措施，增強(qiáng)懲戒的威懾力，提高濫用訴權(quán)人實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的成本，將會(huì)有效預(yù)防和杜絕此類(lèi)行為的發(fā)生。

根據(jù)前述梳理可以發(fā)現(xiàn)，一部分濫用訴權(quán)人反復(fù)多次提起行政訴訟的目的并不在于希望通過(guò)訴訟的方式尋求行政糾紛的解決，而在于給行政機(jī)關(guān)施加壓力迫使行政機(jī)關(guān)解決其實(shí)質(zhì)的爭(zhēng)議，訴訟只是被濫用訴權(quán)人用作一種手段向行政機(jī)關(guān)施壓。在實(shí)踐中，法院對(duì)于濫用訴權(quán)人的懲戒也會(huì)進(jìn)行教育和訓(xùn)誡，但是這種教育和訓(xùn)誡的威懾力明顯不足，不能有效杜絕濫訴行為的發(fā)生。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)法院對(duì)濫用訴權(quán)人登記在冊(cè)，并對(duì)濫用訴權(quán)人再次另行提起的類(lèi)似行政訴訟退回訴狀不予審查的做法。當(dāng)然，法院的這種做法也受到了一些學(xué)者的批判。筆者認(rèn)為完全可以將濫用訴權(quán)人名單公開(kāi)公布，可以在訓(xùn)誡教育的基礎(chǔ)上仿照失信聯(lián)合懲戒制度建立法院誠(chéng)信系統(tǒng)，將濫用訴權(quán)人的名單載入誠(chéng)信系統(tǒng)予以公開(kāi)公布。法院在加強(qiáng)對(duì)濫用訴權(quán)人進(jìn)行訓(xùn)誡和教育的同時(shí)，再通過(guò)對(duì)名單的公布表明法院對(duì)原告誠(chéng)實(shí)信用情況的一種負(fù)面評(píng)價(jià)，對(duì)濫用訴權(quán)人起一種警示作用，并且通過(guò)公開(kāi)公布名單，原法院和其他法院可以結(jié)合公布的濫用訴權(quán)人名單和法院內(nèi)部的信息共享系統(tǒng)快速審查公民再次提起的行政訴訟并做出處理決定，這樣一方面可以保障原告的訴權(quán)，另一方面法院可以節(jié)省審查時(shí)間，提高法院的辦案效率，防止原告浪費(fèi)司法資源。

結(jié) 語(yǔ)

最高人民法院在《公報(bào)》案例中刊登陸案以后，引起了學(xué)界對(duì)于行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)濫用訴權(quán)的熱烈討論，最高人民法院在陸案的裁判要點(diǎn)中也指出了濫用訴權(quán)的審查要點(diǎn)，但是在司法實(shí)踐中，法院并不直接認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)而是出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的說(shuō)法。正是在現(xiàn)有的裁判文書(shū)的基礎(chǔ)上，研究司法實(shí)踐中法院如何認(rèn)定不正當(dāng)行使訴權(quán)以及對(duì)不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，梳理總結(jié)出法院對(duì)于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的兩種觀點(diǎn)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有多種原因，其中的原因之一就在于現(xiàn)行法律和現(xiàn)有的措施對(duì)濫用訴權(quán)的規(guī)制不足，為了在最大限度范圍內(nèi)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，同時(shí)遵循“最小范圍原則”[19]，法院在裁判說(shuō)理部分出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的說(shuō)法。目前在濫用訴權(quán)的認(rèn)定方面的研究頗多，限于筆力、學(xué)識(shí)無(wú)法在這一方面再進(jìn)行深入的討論，只能?chē)L試著從結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的思路，從“失信”“聯(lián)合”“懲戒”三個(gè)方面對(duì)濫用訴權(quán)的規(guī)制提出幾點(diǎn)思考，以期為解決濫用行政訴權(quán)問(wèn)題提供新的思路。