□秦詩立

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國(guó)際獨(dú)一無二的對(duì)外開放合作平臺(tái)。對(duì)浙江而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)既需加快進(jìn)程，主動(dòng)借鑒學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是加快寧波各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化，設(shè)立建成統(tǒng)一的寧波綜合保稅區(qū)，同時(shí)支持創(chuàng)新設(shè)立溫州、臺(tái)州等綜合保稅區(qū)，進(jìn)一步完善浙江綜合保稅區(qū)布局

2018年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于《支持海南全面深化改革開放》的指導(dǎo)意見，明確要堅(jiān)持全方位對(duì)外開放，按照先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、突出特色的原則，在海南全境建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，賦予其現(xiàn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策。這是我國(guó)首次以一個(gè)省域?yàn)閱卧?guī)劃建設(shè)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，突破性很強(qiáng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國(guó)際獨(dú)一無二的對(duì)外開放合作平臺(tái)，目前國(guó)內(nèi)尚缺乏歷史縱向視角的系統(tǒng)梳理，本文對(duì)此進(jìn)行了探索，清楚其內(nèi)在脈絡(luò)和趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步建設(shè)成熟自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、建立自貿(mào)港，有著重要意義。

上海綜合保稅區(qū)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索的邏輯起點(diǎn)

改革開放以來，我國(guó)高度重視對(duì)外開放合作體制機(jī)制創(chuàng)新與平臺(tái)建設(shè)。1990年6目國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立我國(guó)第一個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)。此后，我國(guó)創(chuàng)新設(shè)立了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類型，即保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)（含霍爾果斯邊境合作區(qū)）、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，分門別類制定了相應(yīng)的管理政策，形成了較完備的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域體系。

2009年11月，上海綜合保稅區(qū)管委會(huì)成立，它不是傳統(tǒng)的綜合保稅區(qū)，而是作為上海市人民政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)（含外高橋保稅物流園區(qū)）及浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)的行政事務(wù)。

相對(duì)此前的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，上海綜合保稅區(qū)設(shè)立有著重大的體制機(jī)制創(chuàng)新：一是實(shí)現(xiàn)了三區(qū)（洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)）和三港（外高橋港、洋山深水港、浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)空港）的整體聯(lián)動(dòng)、差異互促，加快了協(xié)力把洋山保稅港區(qū)建成上海國(guó)際航運(yùn)中心核心區(qū)域、把外高橋保稅區(qū)建成上海國(guó)際貿(mào)易中心重要功能前沿、把浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)建成國(guó)際航運(yùn)中心重要組成部分的步伐；二是實(shí)現(xiàn)了保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)三類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策、資源、產(chǎn)業(yè)和功能一體化整合互補(bǔ)，凸顯了上海綜合保稅區(qū)作為上海統(tǒng)一海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的整體優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了上海綜合保稅區(qū)成為上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心核心區(qū)域、國(guó)際貿(mào)易中心重要載體、國(guó)際金融中心重要突破點(diǎn)；三是創(chuàng)新拓展了具有自由貿(mào)易區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，使區(qū)域功能更豐富、成本更低廉、運(yùn)作更順暢、企業(yè)更便利，實(shí)現(xiàn)了1+1+1＞3的放大效應(yīng)，創(chuàng)新形成了資源優(yōu)化整合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新格局、大格局。

2012年11月，上海市人大常委會(huì)表決通過《上海市推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例》，提出在國(guó)家有關(guān)部門的指導(dǎo)下，推動(dòng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2013年初，上海市《政府工作報(bào)告》提出，將試點(diǎn)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)。與此同時(shí)，上海向國(guó)家相關(guān)管理部門提交了在上海綜合保稅區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)的申請(qǐng)，并積極協(xié)助商務(wù)部提交相關(guān)試點(diǎn)方案。

鑒于6類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能導(dǎo)向差異大、管理體制差異大、政策對(duì)接較難等弊端，2015年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案》，明確除了對(duì)管理不善、功能作用發(fā)揮較差的海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)域需責(zé)令整改或撤銷退出外，其它海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域都需有序整合優(yōu)化為新一代綜合保稅區(qū)，并需借鑒上海綜合保稅區(qū)經(jīng)驗(yàn)，積極充實(shí)完整相關(guān)功能導(dǎo)向、體制機(jī)制。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立開啟對(duì)外開放新篇章

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是上海綜合保稅區(qū)的升級(jí)版，兩者間有著一脈相承的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。2013年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，上海市申請(qǐng)的“自由貿(mào)易園區(qū)”搖身變成“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”。2013年9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立。此為試驗(yàn)區(qū)建設(shè)第一階段。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)其他各類海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)域的最大差異是實(shí)施了“一線”放開、“二線”管住的“境內(nèi)關(guān)外”的新型監(jiān)管制度，即貨物可在區(qū)內(nèi)自由出入境，貨物從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出入境內(nèi)非自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則要選擇性征收相應(yīng)稅收。同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比保稅區(qū)更強(qiáng)調(diào)貿(mào)易和投資自由化。

2015年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，這標(biāo)志著上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展進(jìn)入第二階段。與第一階段相比，第二階段最大特點(diǎn)在于，超越了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的約束，空間上把陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)等非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域包含了進(jìn)來，這有助于在“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增進(jìn)“區(qū)城聯(lián)動(dòng)”，特別是與所依托的上海卓越全球城市培育聯(lián)動(dòng)起來。到2016年底，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《總體方案》和《深化方案》明確的219項(xiàng)任務(wù)、上海自主改革的290項(xiàng)任務(wù)，超過80%已落實(shí)或取得階段性成果，總體進(jìn)展順利。

2017年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，這標(biāo)志上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入第三階段?！度嫔罨桨浮访鞔_上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需對(duì)照國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，全面深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，在新一輪改革開放中進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)示范作用；明確在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)，在口岸風(fēng)險(xiǎn)有效防控的前提下，取消或最大程度簡(jiǎn)化入?yún)^(qū)貨物的貿(mào)易管制措施，最大程度簡(jiǎn)化一線申報(bào)手續(xù)，探索實(shí)施符合國(guó)際通行做法的金融、外匯、投資和出入境管理制度；明確到2020年，需率先建立同國(guó)際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，成為投資貿(mào)易自由、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營(yíng)商環(huán)境便利的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)；明確要進(jìn)一步強(qiáng)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革同上海市改革的聯(lián)動(dòng)，各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)具備條件的在浦東新區(qū)范圍內(nèi)全面實(shí)施，或在上海市推廣試驗(yàn)，要求上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步跳出“區(qū)”的框架，在更寬視野、更高水平全面實(shí)現(xiàn)區(qū)城融合，全面融入上海全球城市、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建構(gòu)與打造。

經(jīng)歷過2013年、2015年、2017年三個(gè)階段不懈創(chuàng)新、突破、試驗(yàn)、復(fù)制，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得豐碩成果，主要體現(xiàn)在五方面：

（一）基本建成以負(fù)面清單管理為核心的投資鼓勵(lì)體制

2013年9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先出臺(tái)全國(guó)第一份外商投資負(fù)面清單。2014年6月，在提高負(fù)面清單開放度、透明度的基礎(chǔ)上，修訂出臺(tái)了2014年版負(fù)面清單，將外商投資準(zhǔn)入特別管理措施由190項(xiàng)減少到139項(xiàng)，調(diào)整率達(dá)26.8%。2015年4月，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布了適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單，將外商投資準(zhǔn)入特別管理措施進(jìn)一步減少到122項(xiàng)。全國(guó)人大常委會(huì)修改《外資企業(yè)法》等四部法律，外商投資負(fù)面清單管理模式于2016年10月起在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施，完成了自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣的試點(diǎn)使命。

同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極改革境外投資管理方式，對(duì)境外投資開辦企業(yè)實(shí)行以備案制為主的管理方式。目前，境外投資備案事項(xiàng)已下放到上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)區(qū)外的浦東新區(qū)境外投資項(xiàng)目下放至浦東新區(qū)，可確保在3個(gè)工作日內(nèi)完成備案。這些措施對(duì)促進(jìn)境外投資產(chǎn)生了顯著效果，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為了國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”的“橋頭堡”，目前自貿(mào)區(qū)企業(yè)境外投資已占上海全市的約50%。

此外，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)技術(shù)、文化以及社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，積極有序暫?；蛉∠送顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制措施，主動(dòng)對(duì)外開放；先后推出二批54項(xiàng)擴(kuò)大開放措施，半數(shù)以上措施已有項(xiàng)目落地（項(xiàng)目總數(shù)約1800個(gè)），涌現(xiàn)出了我國(guó)首家再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司等首創(chuàng)項(xiàng)目。

（二）基本建成以貿(mào)易便利化為目標(biāo)的貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制

借鑒國(guó)際先進(jìn)做法，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先建立了貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉儲(chǔ)等業(yè)務(wù)的跨部門綜合管理服務(wù)平臺(tái)。2014年6月，國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)正式上線運(yùn)行；2015年6月，啟動(dòng)1.0版，共有海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事等17個(gè)部門參與，擁有貨物申報(bào)、運(yùn)輸工具申報(bào)、支付結(jié)算、企業(yè)資質(zhì)、貿(mào)易許可、信息查詢六大模塊；2016年初，推出2.0版，涉及部門增加至20個(gè)，試點(diǎn)范圍涵蓋到全上海市，開戶企業(yè)累計(jì)達(dá)到1200家。

同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2014年底啟動(dòng)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點(diǎn)，建立了以信息化系統(tǒng)監(jiān)管為主、海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為輔的基本架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從“物理圍網(wǎng)”向“電子圍網(wǎng)”的改變，有效降低了企業(yè)的倉儲(chǔ)物流成本和人員投入成本。目前，貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點(diǎn)已在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行常態(tài)化運(yùn)作，有需求的19家物流型企業(yè)全部納入試點(diǎn)范圍。上海海關(guān)推出了“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”、國(guó)際中轉(zhuǎn)便利化等一系列改革舉措，通關(guān)無紙化率提高到目前的近90%，進(jìn)出口平均通關(guān)時(shí)間較區(qū)外減少約70%。

（三）初步健全著眼于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)升級(jí)的金融創(chuàng)新體系

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)以自由貿(mào)易賬戶為核心的金融開放創(chuàng)新深入推進(jìn)，區(qū)內(nèi)自由貿(mào)易賬戶可以提供經(jīng)常項(xiàng)下和直接投資項(xiàng)下的跨境本外幣結(jié)算、境內(nèi)實(shí)業(yè)投資人民幣結(jié)算等服務(wù)，開展境外融資、跨境大額存單、利率互換交易、跨境直接投資和并購(gòu)、跨境匯兌、跨境同業(yè)拆借、跨境貿(mào)易融資、跨境擔(dān)保等業(yè)務(wù)。2016年11月，啟動(dòng)FT賬戶個(gè)人服務(wù)功能，為引進(jìn)的海外人才提供跨境金融服務(wù)，并將賬戶開設(shè)資格拓展到全上海市科技創(chuàng)新領(lǐng)域。宏觀審慎的本外幣一體化的境外融資制度基本建立，穩(wěn)步推進(jìn)了人民幣境外借款、跨境雙向人民幣資金池等創(chuàng)新業(yè)務(wù)，人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）一期上線運(yùn)營(yíng)；外匯管理體制改革取得積極成效，通過改進(jìn)跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理，完善結(jié)售匯管理，簡(jiǎn)化經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支手續(xù)，極大便利了對(duì)外貿(mào)易和投資。

同時(shí)，金融市場(chǎng)和金融服務(wù)開放度進(jìn)一步提高，面向國(guó)際的金融交易平臺(tái)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。黃金國(guó)際板功能得到拓展，“黃金滬港通”啟動(dòng)；上海黃金交易所推出“上海金”集中定價(jià)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“上海金”人民幣基準(zhǔn)價(jià)交易；上海國(guó)際能源交易中心首個(gè)交易品種原油期貨交易正式上線，國(guó)際原油交易話語權(quán)爭(zhēng)奪初見成效；上海保險(xiǎn)交易所正式運(yùn)營(yíng)，成為全國(guó)首家國(guó)家級(jí)、創(chuàng)新型保險(xiǎn)要素市場(chǎng)。

（四）初步完善與開放型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場(chǎng)治理制度

針對(duì)審批流程繁雜、前置審批環(huán)節(jié)過多的問題，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷加大行政審批制度改革力度，放寬準(zhǔn)入門檻。2016年4月，上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)，對(duì)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的116個(gè)事項(xiàng)逐一制訂改革方案；在全國(guó)率先實(shí)施注冊(cè)資本認(rèn)繳制改革，推行“三證合一、一照一碼”改革，開展企業(yè)住所登記改革、企業(yè)名稱網(wǎng)上申報(bào)和電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照改革試點(diǎn)；企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”加快完善。在工商部門主導(dǎo)下建立企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”，實(shí)現(xiàn)由“多頭受理”向“一口受理”的準(zhǔn)入流程改造。

同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以社會(huì)信用體系、企業(yè)年報(bào)公示、信息共享、綜合執(zhí)法、安全審查、反壟斷審查六項(xiàng)制度為主體的事中事后監(jiān)管制度，不斷得到拓展和深化。2016年8月，上海市政府發(fā)布《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》，進(jìn)一步明確強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任、探索業(yè)界自治、推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督、加強(qiáng)政府監(jiān)管、強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管體制機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、加強(qiáng)監(jiān)管基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)等任務(wù)，事中事后監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)逐步完善。

（五）初步建成現(xiàn)代化治理所需的法律法規(guī)體系

2013年，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整“外資三法”有關(guān)法規(guī)規(guī)章在區(qū)內(nèi)實(shí)施，國(guó)家相關(guān)部委根據(jù)職責(zé)分工制定關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一系列部門規(guī)章。同年，上海市政府公布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》；市人大常委會(huì)通過《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，確立了從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)到綜合監(jiān)管的法制框架；上海市政府相關(guān)職能部門根據(jù)法定職權(quán)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，及時(shí)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，保障了相關(guān)改革措施的實(shí)施。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過“外資三法”和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》修正案草案，為在全國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理模式提供了法律依據(jù)。

以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為主要藍(lán)本，國(guó)務(wù)院于2015年4月、2016年9月宣布設(shè)立了第二批、第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。其中，第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分別位于廣東、天津、福建三省，第三批分別位于遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從上海向東部沿海、中西部省市的有序布局，反映了我國(guó)改革開放新格局塑造從點(diǎn)向面逐步擴(kuò)大的整體部署導(dǎo)向，形成了全國(guó)“1+3+7”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體系空間布局。

海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立是我國(guó)對(duì)外開放新升級(jí)

雖然“1+3+7”自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在空間上大大優(yōu)化了在我國(guó)的布局，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第三階段方案已對(duì)空間邊界進(jìn)行了積極淡化，以更有利于區(qū)城融合發(fā)展，但“尾巴”依然存在，需要有新的突破。2018年4月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，相信不久國(guó)務(wù)院將進(jìn)一步出臺(tái)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，以明確海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體要求、區(qū)位布局、主要任務(wù)與舉措、保障機(jī)制。與現(xiàn)有“1+3+7”自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計(jì)相比，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有較明顯的升級(jí)色彩，主要表現(xiàn)為：

（一）建設(shè)步伐升級(jí)：明確“兩步走”

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在探索實(shí)踐中分為了三個(gè)階段，但并非總體方案所明確。對(duì)“3+7”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其總體方案中均沒有明確的階段性安排。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則明確建設(shè)分為“兩步走”，即第一步在海南全境建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，賦予其現(xiàn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策；第二步探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策，但“不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)”。“兩步走”戰(zhàn)略為海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展指明了方向。

（二）戰(zhàn)略定位升級(jí)：四大定位

國(guó)務(wù)院對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三份方案均沒有明確戰(zhàn)略定位，廣東、天津、福建3大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)調(diào)的是在中國(guó)地區(qū)和區(qū)域發(fā)展中的作用，2017年新設(shè)立的7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也類似。此次海南的《指導(dǎo)意見》明確提出海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需服務(wù)四大戰(zhàn)略定位，除“全面深化改革開放”外，“國(guó)際旅游消費(fèi)中心”對(duì)接了海南自身的特色，“國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”響應(yīng)了國(guó)家對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，“國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)”則已超越現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更多注重經(jīng)濟(jì)層面的范疇，意味海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將在海洋強(qiáng)國(guó)、軍民融合發(fā)展等中扮演起重要角色。

（三）任務(wù)和措施升級(jí)：更為多元

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)和措施主要集中在貿(mào)易、投資、金融、法制、稅收、政府職能、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管等領(lǐng)域，聚焦對(duì)外開放，強(qiáng)調(diào)以開放促改革。此后設(shè)立的“3+7”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)和措施均沒有超越這些范疇，只有少量的特色創(chuàng)新。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)和措施更為多元，除強(qiáng)調(diào)對(duì)外開放措施外，還包括建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)、服務(wù)和融入國(guó)家重大戰(zhàn)略、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、加快生態(tài)文明體制改革、完善人才發(fā)展制度等內(nèi)容。當(dāng)然，這也與海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以整個(gè)海南島為空間單元、建設(shè)發(fā)展任務(wù)需要更為全面密切相關(guān)。

（四）空間范圍升級(jí)：全域覆蓋

現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案均有四至邊界，“1+3+7”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面積均約120平方公里，由空間隔離的區(qū)塊組合而成。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以整個(gè)海南島為空間單元，從空間上給予了建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)巨大自由度。當(dāng)然，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第三階段方案非常強(qiáng)調(diào)要淡化空間邊界，強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展需“區(qū)城融合”乃至“區(qū)區(qū)融合”，即上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”這樣的大區(qū)域融合，來更好發(fā)揮領(lǐng)軍帶動(dòng)效應(yīng)。

同時(shí)應(yīng)看到，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)也面臨較嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，主要包括：一是產(chǎn)業(yè)支撐偏差，海南迄今以旅游、農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為主，尚缺乏完整的現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系支持，也缺乏高端的現(xiàn)代商貿(mào)、金融服務(wù)、專業(yè)服務(wù)等支持；二是城市依托偏差，?？?、三亞均不是我國(guó)一流現(xiàn)代化城市，海南省高端金融、科技、人才、信息等要素資源和定級(jí)貿(mào)易、投資、金融等企業(yè)資源儲(chǔ)備明顯不足；三是交通運(yùn)輸支持偏差，海南尚缺乏與大陸互聯(lián)互通的公路鐵路通道，海港空港的樞紐能力在全國(guó)亦偏低，對(duì)外物流客流成本偏高。為此，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、不懈努力。《指導(dǎo)意見》明確試驗(yàn)區(qū)建設(shè)期為2018-2050年，長(zhǎng)達(dá)30余年。

總之，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立標(biāo)志著我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入新階段，特別是為我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從“區(qū)塊”向“區(qū)域”探索，積極向“有核無域”的理想模式轉(zhuǎn)變邁出了重要一步。

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索脈絡(luò)對(duì)浙江的若干啟示

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)仍處于探索中。浙江正積極建設(shè)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也正爭(zhēng)取建設(shè)自貿(mào)港。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)脈絡(luò)梳理中應(yīng)有以下啟示：

（一）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需主動(dòng)創(chuàng)新、不懈積累

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)雖從2013年7月正式開始，實(shí)際上為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所做的大量前期、整合、創(chuàng)新、疊加、突破工作，在2009年11月上海綜合保稅區(qū)成立就已開展，之后又經(jīng)歷了3個(gè)階段的不斷探索進(jìn)取。特別值得推崇的是，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持了綜合自身和國(guó)家所需，不懈地去主動(dòng)研究和可爭(zhēng)取創(chuàng)新突破領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，而不是被動(dòng)等待國(guó)家給予。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已歷時(shí)8年，主動(dòng)創(chuàng)新試點(diǎn)的努力仍在繼續(xù)。

對(duì)浙江而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)既需加快進(jìn)程，主動(dòng)借鑒學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是加快寧波各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化，設(shè)立建成統(tǒng)一的寧波綜合保稅區(qū)，同時(shí)支持創(chuàng)新設(shè)立溫州、臺(tái)州等綜合保稅區(qū)，進(jìn)一步完善浙江綜合保稅區(qū)布局，也需積極響應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新形態(tài)新模式，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)主動(dòng)創(chuàng)新突破、不斷積累自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)營(yíng)治理經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)中求進(jìn)，不宜急于求成。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需與大都市無縫對(duì)接、深度“融榮”

相對(duì)“3+7”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成績(jī)?nèi)〉眉扰c其起步早，創(chuàng)新試點(diǎn)的主動(dòng)性、不懈性強(qiáng)相關(guān)，也與其可直接依托上海大都市，可便捷共享、高水平互動(dòng)上海發(fā)達(dá)都市經(jīng)濟(jì)及其高端人才、金融、科技、信息等要素資源相關(guān)。正是與大都市的無縫對(duì)接，保障了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展所需的高端產(chǎn)業(yè)與要素資源支撐，有力提升了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的動(dòng)能和層級(jí)。

浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)直接依托的是舟山群島新區(qū)，受困于高端產(chǎn)業(yè)和要素資源較為缺乏的瓶頸，需在充分發(fā)揮區(qū)位和港口優(yōu)勢(shì)、聚焦做大做強(qiáng)現(xiàn)代石油全產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)，主動(dòng)跳出行政區(qū)劃約束，主動(dòng)加強(qiáng)與寧波、上海、杭州等周邊大都市的無縫融合與借力接勢(shì)，主動(dòng)不懈深化與長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶間的“融榮”。

對(duì)舟山政府來說，不宜把浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)僅視為是舟山市的事，更不能視為是舟山自家的“一畝三分田”，需主動(dòng)邀請(qǐng)寧波、杭州、上海、蘇州等周邊城市來共同謀劃和建設(shè)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。浙江省也需主動(dòng)與上海、江蘇等省，與杭州、寧波等省內(nèi)城市，以及與國(guó)家相關(guān)部委，一道協(xié)商制定有利于加強(qiáng)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共建的一系列政策與體制機(jī)制突破，加快增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)齊短板。

（三）自由貿(mào)易港不是自由港，需科學(xué)理解中國(guó)特色

國(guó)際上并沒有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)概念，自由貿(mào)易港亦是我國(guó)所創(chuàng)造。海南《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港是有中國(guó)特色的。這主要是因?yàn)槲覈?guó)是中央集權(quán)國(guó)家，有統(tǒng)一的金融、投資、貿(mào)易、司法等法律法規(guī)體系，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃建設(shè)需遵循全國(guó)一體。

對(duì)應(yīng)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是在全國(guó)改革開放的大背景下統(tǒng)籌開展、有序推進(jìn)的，試驗(yàn)區(qū)探索的創(chuàng)新試點(diǎn)也需及時(shí)在全國(guó)推廣復(fù)制。包括香港、新加坡在內(nèi)的自由港僅有部分參考學(xué)習(xí)價(jià)值，不能簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)，更不宜刻意模仿。

（四）自由貿(mào)易港是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)組成部分，而非升級(jí)版

從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)三階段發(fā)展脈絡(luò)來看，自由貿(mào)易港不宜簡(jiǎn)單理解為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)升級(jí)版，更多是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展到一定階段后需特別劃出單獨(dú)治理的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，試驗(yàn)性質(zhì)更強(qiáng)。為此，上海自由貿(mào)易港設(shè)立并沒有出臺(tái)專門文件，沒有設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，而是作為《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》中的一部分，是與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)整體升級(jí)相結(jié)合的。

浙江積極爭(zhēng)取自由貿(mào)易港也需在積極充實(shí)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、不斷升級(jí)開放水平和輻射能級(jí)基礎(chǔ)上進(jìn)行?？臻g上，可爭(zhēng)取把梅山保稅港區(qū)（或整合優(yōu)化后新設(shè)立的寧波綜合保稅區(qū)）、舟山港綜合保稅區(qū)納入，一道來協(xié)力共建。

（五）淡化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)邊界，謀劃建設(shè)全域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)突破了空間面積約束和空間區(qū)塊分割限制，實(shí)現(xiàn)了大空間尺度上的全域化。這其實(shí)在國(guó)務(wù)院《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》的文件精神中充分體現(xiàn)，雖然方案并沒有明確取消上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面積為120.72平方公里的限制，但強(qiáng)烈突出了要區(qū)區(qū)聯(lián)動(dòng)、區(qū)城融合。

浙江各市經(jīng)濟(jì)開放度都較高，有進(jìn)口貿(mào)易短板突出、新貿(mào)易形態(tài)涌現(xiàn)活躍等特性?？煞e極謀劃以省域?yàn)榭臻g單元來升級(jí)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步可謀劃建設(shè)以長(zhǎng)三角核心區(qū)域?yàn)榭臻g單元的長(zhǎng)三角自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，成為新時(shí)代我國(guó)改革開放的先行區(qū)。