周培來(lái)

摘要：隨著新農(nóng)村建設(shè)工作的全面開(kāi)展，針對(duì)鄉(xiāng)村土地資源使用規(guī)劃中所出現(xiàn)的問(wèn)題，政府出臺(tái)了“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃使用方案?；诖?，本文以“多規(guī)合一”對(duì)鄉(xiāng)村土地資源發(fā)展的重要性為出發(fā)點(diǎn)，集中研究了“多規(guī)合一”背景下開(kāi)展村規(guī)劃編制的策略，以期可以為鄉(xiāng)村土地規(guī)劃部門，能更高效的開(kāi)展土地資源規(guī)劃工作提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”背景；村規(guī)劃編制；方法探討

1導(dǎo)言

以“多規(guī)合一”為核心的新型化城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，在 2014 年由中央城鎮(zhèn)化辦公會(huì)議所提出。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，該測(cè)量已經(jīng)由地方實(shí)踐，上升為統(tǒng)一的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。這樣，鄉(xiāng)村土地規(guī)劃在體制方面的阻力將大大減輕，形成“一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃的”良好建設(shè)規(guī)劃方式，保證所規(guī)劃土地能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。使其真正推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

2“多規(guī)合一”對(duì)鄉(xiāng)村土地資源發(fā)展的重要性

2.1 清晰規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)

我國(guó)以往的土地資源管理在實(shí)踐中，主要由主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃四部分組成，分別由原國(guó)土部、住建部、國(guó)家發(fā)改委和原環(huán)保部負(fù)責(zé)組織來(lái)編制。機(jī)構(gòu)數(shù)量繁多，相互之間存在權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。而通過(guò)“多規(guī)合一”，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃四部分將得到融合，從而有效解決相互之間的矛盾沖突。

2.2 重視開(kāi)發(fā)保護(hù)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村土地資源規(guī)劃，往往過(guò)于重視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，規(guī)劃內(nèi)容一般以地方擴(kuò)張性藍(lán)圖謀劃內(nèi)容為主導(dǎo)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃指引薄弱，缺乏限制性和保護(hù)性發(fā)展的理念，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境承載力，在一定程度上相互脫節(jié)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。而“多規(guī)合一”政策，能夠以科學(xué)的視角，來(lái)審視地方國(guó)土空間格局，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境空間管制，實(shí)施空間差別化管理，突出規(guī)劃編制的生態(tài)導(dǎo)向，促進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展。

3《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見(jiàn)稿）》解讀

為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的系列部署要求，加快編制村土地利用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱《村規(guī)劃》），統(tǒng)籌安排農(nóng)村土地利用各項(xiàng)活動(dòng)，根據(jù)《關(guān)于有序開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕2號(hào)）有關(guān)要求，國(guó)土資源部于 2017 年 5 月下發(fā)了《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見(jiàn)稿）》。

3.1規(guī)劃導(dǎo)則內(nèi)容解讀

3.1.1規(guī)劃控制與布局安排

通過(guò)《村規(guī)劃》中建設(shè)空間安排的內(nèi)容分析，可知規(guī)劃控制與布局安排可結(jié)合村域土地利用功能導(dǎo)向和空間管控需求，劃分村域農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，明確村域開(kāi)發(fā)保護(hù)格局；劃定村鎮(zhèn)建設(shè)邊界（包括規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界）、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，明確各類空間規(guī)模和管制措施。其中，建設(shè)空間內(nèi)設(shè)置有條件建設(shè)區(qū)，通過(guò)設(shè)置“彈性”空間合理引導(dǎo)村莊建設(shè)，形成相對(duì)集中、集約高效的村莊布局。

3.1.2建設(shè)空間安排

通過(guò)《村規(guī)劃》中建設(shè)空間安排的內(nèi)容分析，可知建設(shè)空間安排可根據(jù)本村發(fā)展特點(diǎn)，細(xì)化相關(guān)內(nèi)容。細(xì)化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度，以及建筑風(fēng)貌等內(nèi)容；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，可增加入市用地的規(guī)劃安排；可進(jìn)一步規(guī)定公共服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)、建筑面積、建筑風(fēng)貌等；可進(jìn)一步規(guī)劃公共交通線路和站點(diǎn)、停車場(chǎng)等配套附屬設(shè)施。

3.1.3農(nóng)業(yè)空間安排

通過(guò)《村規(guī)劃》中農(nóng)業(yè)空間安排的內(nèi)容分析，可知農(nóng)業(yè)空間安排可根據(jù)本村實(shí)際，細(xì)化耕地和基本農(nóng)田規(guī)劃，制定設(shè)施農(nóng)用地安排、承包地流轉(zhuǎn)安排等。進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路等配套設(shè)施安排，具體參考《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014）、《灌溉與排水工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50288）等要求；按照設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)要求，規(guī)劃安排中區(qū)分生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地，明確布局和規(guī)模。

3.1.4生態(tài)空間安排

通過(guò)《村規(guī)劃》中農(nóng)業(yè)空間安排的內(nèi)容分析，可知在有條件的地區(qū)，可結(jié)合生態(tài)保護(hù)和環(huán)境景觀要求，依據(jù)《生態(tài)公益林建設(shè)導(dǎo)則》（GB/T 18337.1—2001），《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB 50445—2008）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步對(duì)生態(tài)用地進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。

3.1.5成果要求

通過(guò)《村規(guī)劃》中成果要求的內(nèi)容分析，有條件的地區(qū)，可進(jìn)一步豐富成果要求。（1）規(guī)劃圖件?？稍黾酉嚓P(guān)成果圖，如村莊建設(shè)布局圖、基本農(nóng)田保護(hù)圖、公共服務(wù)設(shè)施布局圖等。（2）規(guī)劃表格?？稍黾又攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目表、權(quán)屬調(diào)整表等。（3）數(shù)據(jù)庫(kù)。建立符合鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的村規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。（4）規(guī)劃說(shuō)明。說(shuō)明村規(guī)劃編制過(guò)程、編制內(nèi)容等情況，以及調(diào)查問(wèn)卷、調(diào)研報(bào)告、聽(tīng)證紀(jì)要等相關(guān)材料。

3.2規(guī)劃導(dǎo)則可能存在的問(wèn)題

3.2.1管控內(nèi)容深度不夠。

（1）無(wú)法指導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的前提下才能進(jìn)行，然而《村規(guī)劃》中經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地安排部分只是在可選內(nèi)容中提到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，可增加入市用地的規(guī)劃控制條件細(xì)化安排內(nèi)容。（2）無(wú)法指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。對(duì)村莊居民點(diǎn)的設(shè)計(jì)內(nèi)容深度不足，無(wú)法指導(dǎo)村莊建設(shè)整治，在村莊的實(shí)際建設(shè)過(guò)程中仍需編制村莊建設(shè)規(guī)劃，無(wú)法體現(xiàn)多規(guī)合一的理念。

3.2.2管控方式彈性不足?！洞逡?guī)劃》正文部分涉及到管控方式內(nèi)容的有三處，分別是在規(guī)劃任務(wù)中的第二點(diǎn)“確定村莊建設(shè)布局和規(guī)模，加強(qiáng)村莊建設(shè)的引導(dǎo)和管控”；編制方案中“圍繞優(yōu)化土地利用布局、改善農(nóng)村發(fā)展條件的目標(biāo)，結(jié)合分區(qū)引導(dǎo)管控，統(tǒng)籌安排村莊建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地”；規(guī)?？刂婆c布局安排中“落實(shí)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃空間管控的任務(wù)安排，對(duì)村域土地利用主要指標(biāo)實(shí)施規(guī)模管控，根據(jù)上位規(guī)劃要求，劃分村域農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，明確村域開(kāi)發(fā)保護(hù)格局”。從這些內(nèi)容可以看出當(dāng)前《村規(guī)劃》中研究的主要內(nèi)容基本是對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃的分解和安排落實(shí)，剛性過(guò)度，彈性不足。

3.2.3成果表達(dá)方式不夠簡(jiǎn)潔、美觀。《村規(guī)劃》中成果表現(xiàn)為“兩圖兩表”：兩圖分別為土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖。由于村莊規(guī)劃中對(duì)于空間布局的規(guī)劃占有很大篇幅，設(shè)計(jì)單位通常愿意采用簡(jiǎn)單的空間布局來(lái)描述村莊建設(shè)遠(yuǎn)景和實(shí)施手段，體現(xiàn)的是現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景建設(shè)成果兩個(gè)靜態(tài)比較，缺乏實(shí)施計(jì)劃性的研究和實(shí)施過(guò)程各節(jié)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)描述，實(shí)施過(guò)程難度加大。圖紙表現(xiàn)不夠直觀，導(dǎo)致很多規(guī)劃無(wú)法得到村民的認(rèn)同，村民看不懂，村官實(shí)施難。

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文以“多規(guī)合一”對(duì)鄉(xiāng)村土地資源發(fā)展的重要性為出發(fā)點(diǎn)，集中探討了其規(guī)劃編制的方式。認(rèn)為可以通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局、保證規(guī)劃的整齊性、完善村民居住地區(qū)設(shè)計(jì)等方式，來(lái)確保所開(kāi)展的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃編制活動(dòng)，能夠真正促進(jìn)鄉(xiāng)村民眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量獲得實(shí)質(zhì)性提高。

參考文獻(xiàn)

[1]王晨歌，張國(guó)雄.多規(guī)合一背景下村土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容探析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，46（21）：208-212.

[2]劉馨月. “多規(guī)合一”導(dǎo)向下的村莊規(guī)劃編制方法研究[D].長(zhǎng)安大學(xué)，2017.

[3]譚曉嵐. 多規(guī)合一背景下從化區(qū)太平鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制優(yōu)化研究[D].華南理工大學(xué)，2016.

（作者單位：嘉興市秀洲區(qū)建設(shè)用地管理站）