王清霞

【摘 要】預(yù)算管理可以為當(dāng)前工作的開展和下一步各項(xiàng)規(guī)劃的落實(shí)提供必要的參考。近年來，國(guó)內(nèi)預(yù)算管理改革不斷深入，項(xiàng)目支出預(yù)算管理中的許多問題也逐步顯現(xiàn)。財(cái)政投資評(píng)審作為財(cái)政管理的一種有效手段，能夠借助于專業(yè)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出的審核與評(píng)定，不僅強(qiáng)化了項(xiàng)目預(yù)算管理，而且提高了財(cái)政資金的利用率。因此，將財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理相結(jié)合，成為保障財(cái)政專項(xiàng)資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行的重要保障。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政投資評(píng)審；預(yù)算管理；存在問題；有機(jī)結(jié)合

一、引言

2009年10月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》，其中明確了財(cái)政投資評(píng)審的“六大”基本范圍，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金（含國(guó)債）安排的建設(shè)項(xiàng)目，以及財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金安排的建設(shè)項(xiàng)目等。將財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目預(yù)算和竣工結(jié)算的完整性、真實(shí)性、有效性。文章首先指出了當(dāng)前財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合面臨的一些困難，隨后立足于實(shí)際工作，分別從建設(shè)財(cái)政投資評(píng)審法律體系、合理界定財(cái)政投資評(píng)審范圍等方面，就如何實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合提出了幾點(diǎn)建議。

二、財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理結(jié)合面臨的問題

1.財(cái)政投資評(píng)審融入預(yù)算管理的法規(guī)匱乏

現(xiàn)階段各級(jí)財(cái)政單位在開展財(cái)政投資評(píng)審工作時(shí)，主要還是以財(cái)政部頒發(fā)的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》為主要依據(jù)，雖然該規(guī)定從整體上為相關(guān)工作提供了法律指導(dǎo)，但是不夠細(xì)化，尤其是關(guān)于財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的方面，沒有完善和明確的說明。這樣一來，就容易導(dǎo)致基層財(cái)政部門在處理具體的財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)時(shí)，容易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一、不完善的問題，一方面是導(dǎo)致了財(cái)政投資評(píng)審工作處于被動(dòng)地位；另一方面還直接影響了地方財(cái)政部門的權(quán)威性。從長(zhǎng)期來看，這也直接影響了預(yù)算管理工作的高質(zhì)量開展。目前來看，財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理之間相互結(jié)合的制度尚不明確，也會(huì)制約預(yù)算管理中財(cái)政投資評(píng)審發(fā)揮的作用。

2.財(cái)政投資評(píng)審融入預(yù)算管理的范圍難以界定

對(duì)于資金來源主要以財(cái)政撥款為主的建設(shè)項(xiàng)目來說，加強(qiáng)對(duì)這部分財(cái)政資金的預(yù)算管理十分重要。按照現(xiàn)行財(cái)政投資評(píng)審的基本原則，財(cái)政部門可以介入并進(jìn)行評(píng)審的項(xiàng)目，必須是在同級(jí)及下級(jí)政府能夠主導(dǎo)的資金。這一評(píng)審原則雖然賦予了財(cái)政部門較為寬泛的投資評(píng)審權(quán)利，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中也會(huì)出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)于資金來源途徑較多的項(xiàng)目，財(cái)政部門的評(píng)審范圍難以界定。例如一些大型項(xiàng)目的資金來源既有中央資金，也有地級(jí)市、縣級(jí)資金等，具體由哪一級(jí)的財(cái)政部門進(jìn)行評(píng)審很難確定；二是涉及到外資的項(xiàng)目評(píng)審范圍難以界定。例如一些跨國(guó)金融組織發(fā)放的貸款，由于國(guó)與國(guó)之間財(cái)政投資評(píng)審內(nèi)容、依據(jù)有較大差異，也很難開展評(píng)審工作。

3.財(cái)政投資評(píng)審融入預(yù)算管理的環(huán)節(jié)難以把握

目前來看，國(guó)內(nèi)不同省市實(shí)行的財(cái)政投資評(píng)審環(huán)節(jié)有較大差異，包括安排資金環(huán)節(jié)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)以及工程款結(jié)算環(huán)節(jié)等等。這些工作都會(huì)對(duì)強(qiáng)化預(yù)算管理起到一定的作用。但是，由于建設(shè)項(xiàng)目中需要進(jìn)行預(yù)算管理的內(nèi)容較多，而現(xiàn)有的財(cái)政投資評(píng)審資源相對(duì)有限，這就決定了在執(zhí)行預(yù)算管理時(shí)，只能從中選取部分內(nèi)容進(jìn)行評(píng)審。由于評(píng)審覆蓋范圍有限，對(duì)預(yù)算管理的強(qiáng)化效果也會(huì)大打折扣。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)情況，財(cái)政項(xiàng)目資金的分配權(quán)集中在中央和省級(jí)，市、縣兩級(jí)能夠進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審的資源較少。這樣一來，財(cái)政投資評(píng)審融入預(yù)算管理的許多環(huán)節(jié)都難以全部開展，審核結(jié)果的實(shí)效性也會(huì)受到影響。

三、促進(jìn)財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的策略

1.加快完善財(cái)政投資評(píng)審制法律體系

首先，各級(jí)財(cái)政部門要以財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》為主要參考依據(jù)，同時(shí)結(jié)合自身工作需要，盡快制定更加細(xì)化和完善的部門規(guī)章制度，一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》的補(bǔ)充；另一方面也能夠?yàn)橄乱徊巾?xiàng)目預(yù)算管理相關(guān)工作的開展提供法律依據(jù)。其次，新的規(guī)章制度中應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中的主體責(zé)任，充分激發(fā)評(píng)審人員的能動(dòng)性和積極性，從源頭上強(qiáng)化投資評(píng)審的質(zhì)量。要盡快將財(cái)政投資評(píng)審納入到預(yù)算管理中，成為財(cái)政支出預(yù)算管理的法定環(huán)節(jié)之一。最后，要采用制度手段實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理之間的銜接，包括預(yù)算編制、預(yù)算審核、資金撥付、資金流動(dòng)等，都要對(duì)具體的評(píng)審方案、評(píng)審范圍進(jìn)行明確說明。

2.科學(xué)界定財(cái)政投資評(píng)審的范圍和環(huán)節(jié)

財(cái)政投資評(píng)審的范圍決定了預(yù)算管理的廣度，而財(cái)政投資評(píng)審的環(huán)節(jié)則決定了預(yù)算管理的深度。如上文所說，現(xiàn)階段市、縣兩級(jí)的財(cái)政投資評(píng)審資源相對(duì)不足，因此如何實(shí)現(xiàn)有限財(cái)政投資評(píng)審資源的最優(yōu)化配置就顯得十分重要。根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，可以從3個(gè)方面開展這一工作：一是將財(cái)政投資評(píng)審與財(cái)政資金分配環(huán)節(jié)進(jìn)行對(duì)接，要求項(xiàng)目建設(shè)部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)操作要求，確保預(yù)算編細(xì)、編實(shí)、編準(zhǔn)，無形中減輕了財(cái)政投資評(píng)審的壓力；二是將財(cái)政投資評(píng)審與財(cái)政項(xiàng)目庫建設(shè)對(duì)接，通過分析項(xiàng)目庫中的數(shù)據(jù)資料，不斷對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算編制進(jìn)行修改和完善，使之趨于合理，避免財(cái)政資金浪費(fèi)；三是將財(cái)政投資評(píng)審與政府采購(gòu)監(jiān)管對(duì)接，核實(shí)工程招投標(biāo)文件和工程量清單，杜絕標(biāo)價(jià)虛高、惡意競(jìng)標(biāo)等問題。

3.明確財(cái)政投資評(píng)審的內(nèi)容。

投資評(píng)審的內(nèi)容與投資評(píng)審環(huán)節(jié)緊密相連，不同的評(píng)審環(huán)節(jié)的評(píng)審重點(diǎn)與深度不同，對(duì)加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)管程度和作用不一。一是部門項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審主要解決虛報(bào)高報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算的問題，使項(xiàng)目支出預(yù)算更趨合理。評(píng)審的主要內(nèi)容是：項(xiàng)目實(shí)施方案是否符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，是否具備可操作性；項(xiàng)目支出的內(nèi)容、額度和標(biāo)準(zhǔn)是否合理；項(xiàng)目明細(xì)子項(xiàng)、計(jì)量單位、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確。二是工程項(xiàng)目預(yù)（概）算評(píng)審主要目的是控制項(xiàng)目投資規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)審的主要內(nèi)容是：工程預(yù)（概）算是否控制在批準(zhǔn)范圍內(nèi)；工程費(fèi)的計(jì)取是否合理，其他費(fèi)用的計(jì)取是否符合有關(guān)文件規(guī)定；工程設(shè)計(jì)是否符合經(jīng)濟(jì)性原則，有無超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模設(shè)計(jì)等情況。三是工程項(xiàng)目招標(biāo)預(yù)算評(píng)審主要是防范工程招投標(biāo)過程中的“抬標(biāo)”行為，事前控制項(xiàng)目資金投入。

4.建立健全財(cái)政投資評(píng)審協(xié)調(diào)工作機(jī)制

財(cái)政性項(xiàng)目資金監(jiān)管會(huì)涉及到國(guó)土、發(fā)改委、審計(jì)等多個(gè)部門，為了確保財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理相關(guān)工作能夠有機(jī)結(jié)合，要求在實(shí)際開展工作或進(jìn)行財(cái)政資金監(jiān)管時(shí)，必須要協(xié)調(diào)好各個(gè)部門之間的關(guān)系，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)能力，從而為預(yù)算管理相關(guān)工作的穩(wěn)步開展提供必要的支持。具體來說，在財(cái)政投資評(píng)審工作中需要重點(diǎn)處理好的關(guān)系包括3個(gè)方面：

一是協(xié)調(diào)好與財(cái)政部門資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審溝通協(xié)調(diào)，建立財(cái)政性資金項(xiàng)目送審、結(jié)果反饋和運(yùn)用機(jī)制，使投資評(píng)審成為項(xiàng)目支出預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)。二是要處理好與項(xiàng)目建設(shè)單位的關(guān)系。項(xiàng)目建設(shè)單位是工程項(xiàng)目的實(shí)施主體，是項(xiàng)目資金的使用者，也是項(xiàng)目資金的直接監(jiān)管者。合理劃分財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位的項(xiàng)目資金監(jiān)管責(zé)任。三是要處理好與工程項(xiàng)目監(jiān)管部門的關(guān)系。項(xiàng)目建設(shè)涉及發(fā)改委、國(guó)土、建設(shè)、交通、水利、審計(jì)等多個(gè)部門，每個(gè)部門都有項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管的職責(zé)，財(cái)政投資評(píng)審要介入項(xiàng)目資金的監(jiān)管，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，形成項(xiàng)目資金監(jiān)管合力。

四、結(jié)語

在項(xiàng)目建設(shè)中，做好充分的預(yù)算管理不僅能夠?yàn)榻ㄔO(shè)工作的有序開展提供支持，而且也能夠提高資金利用效率，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)問題，保障財(cái)政資金安全。針對(duì)現(xiàn)階段財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理結(jié)合存在的一些問題，要求各級(jí)財(cái)政部門的工作人員要正確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前項(xiàng)目預(yù)算管理存在的一些不足，包括項(xiàng)目預(yù)算約束力不強(qiáng)、項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行問題等。進(jìn)而從實(shí)際出發(fā)，實(shí)施必要的工作措施，為財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理的協(xié)調(diào)配合提供支持。

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