江溟

摘要：公共管理的根本價(jià)值在于公共性，并以其作為實(shí)踐的基礎(chǔ)，而社會(huì)性作為公共管理的緣起和最終落腳點(diǎn)，其二者之間相互聯(lián)系、相互影響、辯證統(tǒng)一。正確地把握公共性與社會(huì)性之間的矛盾關(guān)系，有助于我國(guó)公共管理的改革和進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共性；社會(huì)性；辯證統(tǒng)一

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）006-00-01

從一般意義上來(lái)說(shuō)，公共管理是指以人民政府為主體的公共管理主體為解決公共管理難題，提供公共服務(wù)，運(yùn)用權(quán)力對(duì)公共領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行執(zhí)行、監(jiān)督，維護(hù)公民公共權(quán)益的過(guò)程。由此，公共性作為貫穿公共管理全過(guò)程的基本特征，被廣泛地作為因素考量應(yīng)用、實(shí)踐于各公共管理領(lǐng)域。另一方面，公共性來(lái)源于社會(huì)性，在公共管理的過(guò)程中又將社會(huì)性（群體性）這一特征進(jìn)行升華。在公共管理基礎(chǔ)理論中，兩者的內(nèi)涵和聯(lián)系有待進(jìn)一步探討。

一、公共性的概念與內(nèi)涵

公共性作為公共管理的本質(zhì)特征，具體來(lái)說(shuō)，其主要包括公共管理主體的公共性，公共管理目標(biāo)的公共性，公共管理手段的公共性。

（一）公共管理主體的公共性

從根源上看，國(guó)家、政府等管理主體都是人民的代表，代表最廣泛人民群眾的根本利益，為了人民的利益而負(fù)責(zé)管理公共事務(wù)，并對(duì)人民負(fù)責(zé)。另一方面來(lái)看，國(guó)家、政府所作的公共管理，涉及廣泛的公共事務(wù)領(lǐng)域，這一點(diǎn)也是公共管理區(qū)別于私人管理的最本質(zhì)特征。而從法律角度來(lái)看，公共管理的公共性要求國(guó)家、政府等管理主體在人民賦予的權(quán)力范圍內(nèi)依法管理、依法行政，不得超出其職權(quán)范圍。換言之，國(guó)家、政府等管理主體的職權(quán)本質(zhì)上是人民的意志所決定的，其主體的誕生、運(yùn)行、管理、終止都在公共群體的監(jiān)督下執(zhí)行，只有管理主體依法行使其職權(quán)，不違反法律的規(guī)定，才能使其公共權(quán)力的具備合法性和合理性。①

（二）公共管理目標(biāo)的公共性

公共管理作為一種管理模式，是為了追求其管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其目標(biāo)也具有公共性，一般來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)出平等、公正、公平、民主等基本價(jià)值，符合我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本要求，注重實(shí)現(xiàn)政府和人民的友好溝通，相互理解，并承擔(dān)起為社會(huì)公眾謀福祉的管理責(zé)任。

相反地，私人管理作為一種私人化、自由化、經(jīng)濟(jì)化的管理模式，其目標(biāo)主要是為某一群體或個(gè)人謀求利益的最大化。在目標(biāo)的公共性層面來(lái)看，公共管理有別于私人管理，以實(shí)現(xiàn)公共利益，解決社會(huì)矛盾，追求社會(huì)公平的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而這一點(diǎn)也是公共管理所應(yīng)有的本質(zhì)和存在的根本價(jià)值。

（三）公共管理方式的公共性

公共權(quán)力公民所賦予公共管理主體，使其在公共管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共管理目標(biāo)的基礎(chǔ)，也是公民對(duì)公共管理主體實(shí)施監(jiān)督的合法性來(lái)源。目前，針對(duì)公共管理所提出的各種改革和完善從某一程度上來(lái)看，都是對(duì)其管理手段公共性的強(qiáng)化，例如，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約和監(jiān)督，避免對(duì)于公共利益的侵害。通過(guò)手段的公共性強(qiáng)化和權(quán)力的監(jiān)督性，來(lái)完善公共管理過(guò)程中的一系列制度的構(gòu)建，以實(shí)現(xiàn)公平公正的價(jià)值追求。

二、社會(huì)性的內(nèi)涵與起源

社會(huì)性是公共管理的起源，也是公共管理存在的基礎(chǔ)。在早期公共管理理論缺失的時(shí)代下，公共性和社會(huì)性的概念和內(nèi)涵是模糊不清的。早期，柏拉圖針對(duì)國(guó)家和社會(huì)二者的概念就提出了這樣的論斷：國(guó)家起源于人類生活的自然需要，國(guó)家就是達(dá)到正義和公道的手段，②這實(shí)質(zhì)上是由于柏拉圖并未清晰地對(duì)國(guó)家和社會(huì)二者的概念加以區(qū)分和辨別。此后，亞里士多德認(rèn)為，國(guó)家起源于社會(huì)，是自然發(fā)展的結(jié)果，才第一次真正從兩者的關(guān)系和矛盾角度，區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)的概念。③在19世紀(jì)后，社會(huì)和國(guó)家的概念才逐漸被分離，社會(huì)概念從國(guó)家概念中被凸顯，這也就是公民社會(huì)和市民社會(huì)概念誕生之緣由。

社會(huì)性是公共管理的最終落腳點(diǎn)。社會(huì)性是公共性的普遍性代表，公共性是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)。公共管理發(fā)展到極致最優(yōu)的體現(xiàn)就是公共性和社會(huì)性相輔相成、渾然一體。社會(huì)主義先驅(qū)者——馬克思、恩格斯所創(chuàng)立的科學(xué)社會(huì)主義學(xué)說(shuō)，我們可以將其理解為建立社會(huì)主義，換言之，這也就會(huì)實(shí)現(xiàn)了公共性的最高目標(biāo)——即公共性與社會(huì)性相輔相成、渾然一體的共產(chǎn)主義階段。

三、公共性與社會(huì)性的矛盾關(guān)系

事實(shí)上，大多數(shù)公共管理學(xué)者都認(rèn)可的觀點(diǎn)即社會(huì)性是公共性的源泉，這兩者在某些方面具有一致性，而社會(huì)性則是公共性的特殊體現(xiàn)，是一般與特殊、個(gè)體與整體的關(guān)系。

從概念內(nèi)涵來(lái)看，社會(huì)性包括“公”與“私”兩個(gè)方面，即“公”代表公共權(quán)力行使的范圍，“私”則代表在狹義的社會(huì)領(lǐng)域中例如非營(yíng)利組織、公民個(gè)人的活動(dòng)范圍。在一定的時(shí)期，公共權(quán)力行使的范圍要遠(yuǎn)大于私權(quán)利行使的范圍。而在時(shí)代不斷發(fā)展的今天，社會(huì)群體的力量不斷壯大，呈現(xiàn)出能夠與政府在公共管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作、共同治理的態(tài)勢(shì)，其也展現(xiàn)了社會(huì)性的不斷上升。

從實(shí)踐層面來(lái)看，公共管理公共性和公正性的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一即為社會(huì)性。公共管理自誕生之初到運(yùn)作、監(jiān)督和終止的每一個(gè)階段，都會(huì)與公民的日常生活發(fā)生密切聯(lián)系，聯(lián)系程度越高，其社會(huì)性就越強(qiáng)，公共性就越明顯，反之亦然。例如，公共管理的過(guò)程中傾聽民意，解決民生問(wèn)題，實(shí)實(shí)在在地將令公眾為難的社會(huì)問(wèn)題，如停車難、看病難、受教育難等問(wèn)題落實(shí)，其印證了政府公共管理的社會(huì)性提升，也體現(xiàn)了公共管理的本質(zhì)。

從發(fā)展趨勢(shì)上看，隨著國(guó)家和社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，民主科學(xué)自由平等理念的深入人心，政府公共管理的公共性和社會(huì)性要求將不斷提升，即公共性和社會(huì)性將趨于同向，達(dá)到最終目標(biāo)的社會(huì)性共產(chǎn)主義。

公共性與社會(huì)性從混淆到統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性和社會(huì)性相互聯(lián)系、相互影響的歷史演進(jìn)過(guò)程，也是未來(lái)我國(guó)公共管理發(fā)展的必由之路。因此，我國(guó)公共管理發(fā)展應(yīng)將公共部門的管理活動(dòng)更貼近社會(huì)、貼近公眾，不斷提升公共性和社會(huì)性的標(biāo)準(zhǔn)，使得公共管理服務(wù)更趨向民主、公共管理領(lǐng)域更貼近民生，公共管理目標(biāo)更維護(hù)民權(quán)，真正為廣大公眾的合法權(quán)益和實(shí)際需求考慮和服務(wù)，積極地邁向政府職能社會(huì)化的光明道路。

注釋：

①王樂夫.公共管理學(xué)：原理、體系與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：50-54.

②岳云強(qiáng).論公共管理的公共性與社會(huì)性[J].天中學(xué)刊，2006（12）.

③亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1965：3.