張帥

[摘要]城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]增減掛鉤；土地復(fù)墾；耕地；阜陽

[中圖分類號]P625 [文獻標(biāo)識碼]B

阜陽市是安徽省人口最多的市，戶籍人口1053.2萬人，其中常住人口771.6萬人，城鎮(zhèn)化率36.2%；農(nóng)業(yè)人口905.4萬人，鄉(xiāng)村人口676.9萬人，鄉(xiāng)村戶數(shù)230萬戶，自然莊約2.3萬個。總面積101.2萬hm2。耕地面積65.13萬hm2；建設(shè)用地20.32萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地18.25萬hm2。其中：城鎮(zhèn)用地3.31萬hm2；農(nóng)村建設(shè)用地14.94萬hm2。自2008年開展建設(shè)用地增減掛鉤工作以來，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)文件要求，堅持“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施”。在破解用地瓶頸、推進經(jīng)濟快速發(fā)展，用實用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，逐漸探索出了符合阜陽實際的利用增減掛鉤統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子，然而也存在一些急需研究解決的問題。

1 阜陽市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題

1.1 重視指標(biāo)，輕視質(zhì)量

阜陽市本輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）到2020年全市建設(shè)用地總規(guī)模為20.67萬hm2，截至2014年，全市建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)到20.62萬hm2，總規(guī)?？臻g僅剩余0.05萬hm2。2016年省政府追加阜陽市建設(shè)用地總規(guī)模4286.67hm2，調(diào)整后全市建設(shè)用地總規(guī)模為21.1萬hm2（到2020年）。即便如此，到2020年阜陽市可用建設(shè)用地總規(guī)模也僅有0.48萬hm2（與2014年相比：21.1-20.62=0.48）。2014年至2016年，因各類建設(shè)需求，阜陽市每年報批土地均在2667hm2左右，以此計算，這剩余的0.48萬hm2建設(shè)用地規(guī)模也僅夠2年使用的，因此，從現(xiàn)在到2020年（本輪規(guī)劃期末年）阜陽市建設(shè)用地規(guī)模已嚴(yán)重不足。所以在項目實施過程中，部分縣市區(qū)存在“重建新，輕拆舊”現(xiàn)象。對指標(biāo)分配環(huán)節(jié)較為重視，而對拆舊區(qū)的拆遷、補償、安置、整理等工作重視不夠。片面的追求耕地數(shù)量平衡，弱化“占優(yōu)補優(yōu)”政策，補充耕地的質(zhì)量等級往往停留在耕地質(zhì)量評價報告上，無法真正達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，背離“耕地面積不減少，質(zhì)量不降低”的要求。

1.2 拆舊復(fù)墾區(qū)工作難度逐步加大

全市變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年末，全市建設(shè)用地總規(guī)模20.62萬hm2，農(nóng)村居民點面積為14.96萬hm2，占全市建設(shè)用地總規(guī)模的72.55%。一方面城市建設(shè)面臨空間及規(guī)模的不足，另一方面農(nóng)村居民點用地粗放，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理。拆舊復(fù)墾區(qū)選擇按照“搬遷量少、搬遷成本低、復(fù)墾整理容易、增加耕地面積多”的原則進行。隨著工作的不斷深入，這種地塊越來越少，拆舊空間越來越小，拆遷任務(wù)越來越重，投入成本越來越高，實施難度越來越大。再加上部分農(nóng)戶受傳統(tǒng)“戀土難移”思想禁錮，不愿輕易搬遷，很難做通農(nóng)戶思想工作，拆舊工作進展較為困難。此外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)由于擔(dān)心拆遷會引發(fā)上訪，影響穩(wěn)定，產(chǎn)生畏難情緒，對該項工作積極性不高，拆舊復(fù)墾工作開展難度大。

2 解決阜陽市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問題的對策

2.1 深入宣傳城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策，扭轉(zhuǎn)“重建新、輕拆舊”觀念

建議各級政府成立由政府主要負(fù)責(zé)人牽頭的工作班子，負(fù)責(zé)建設(shè)用地增減掛鉤試點的實施工作。明確各成員單位的職責(zé)分工，并層層分解落實，形成齊抓共管的工作格局。同時把增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾工程列入工作目標(biāo)考核，建立相應(yīng)的考核、獎懲、檢查、監(jiān)督制度，制定科學(xué)的管理體系以及符合農(nóng)村實際的補償機制，積極宣傳掛鉤政策，增強開展增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾工作的緊迫感和責(zé)任感，確保掛鉤取得實實在在的效果，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。如臨泉縣下發(fā)了《關(guān)于進一步明確和規(guī)范農(nóng)村土地整治工作的實施意見》，對納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可自留下達(dá)的增減掛鉤指標(biāo)30%，用于拆遷安置、美麗鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)建設(shè)，并按照省市驗收確認(rèn)的新增耕地面積給予50000元/667m2以獎代補資金用于美麗鄉(xiāng)村及集鎮(zhèn)建設(shè)，有效推動了增減掛鉤項目拆舊區(qū)土地復(fù)墾工程的開展。

2.2 科學(xué)編制規(guī)劃，合理安排復(fù)墾規(guī)模

阜陽市有村莊建設(shè)用地14.96萬hm2，農(nóng)村居民點（自然莊）分散、規(guī)模小、空心村現(xiàn)象較為普遍，宅基地戶均、人均面積都遠(yuǎn)超規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，村莊建設(shè)用地復(fù)墾潛力巨大。若按鄉(xiāng)村人口估算，新增耕地潛力約為6萬hm2，按鄉(xiāng)村戶數(shù)估算，新增耕地潛力約為5.33萬hm2。因此，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求，科學(xué)編制規(guī)劃，合理確定和安排農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)模，制定復(fù)墾計劃，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供拆舊復(fù)墾保障。如阜陽市潁州區(qū)西湖景區(qū)白行村白行村位于西湖風(fēng)景名勝區(qū)的西岸，北靠阜臨路，西臨西湖鎮(zhèn)，人口3850人，居住戶數(shù)859戶，土地面積178.7hm2，原舊村莊占地84.47hm2，共17個自然村，24個村民組。白行村圍繞新農(nóng)村建設(shè)“20字方針”要求，規(guī)劃將原來17個自然村合并建設(shè)1個中心新村，占地面積17.53hm2，建成后可節(jié)約土地60多hm2。目前已建成住宅樓30棟175戶、街道門面房8棟50戶、配套建設(shè)了自來水廠、純凈水廠、公廁、村部大樓等設(shè)施；整體拆遷舊村莊兩個莊三個村民組，復(fù)墾土地12.2hm2；流轉(zhuǎn)土地133.33hm2。村集體經(jīng)濟得到了發(fā)展，村民實現(xiàn)了進新村、住新房。

合理用好增減掛鉤政策、增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地事關(guān)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，需要城鄉(xiāng)用地布局更合理。要促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，每個部門、個人必須真正負(fù)起責(zé)任來，從長遠(yuǎn)目標(biāo)著想，為子孫后代造福。

[參考文獻]

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