王英梅

[摘 要]義務教育的均衡發(fā)展對促進國家教育事業(yè)具有重要意義，當前我國城鄉(xiāng)義務教育失衡主要體現(xiàn)在教育經費的投入、教育資源的配備、師資力量的建設、課程設置四個方面。二元化的城鄉(xiāng)結構、教育財政政策的傾斜，以及政績觀的存在是義務教育失衡的主要原因。在公平視角下，通過起點公平、過程公平和結果公平來優(yōu)化教育經費和資源的配置，以及均衡辦學條件和師資隊伍的建設來解決義務教育的失衡問題，促進城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展。

[關鍵詞] 城鄉(xiāng)；義務教育；均衡發(fā)展

[中圖分類號] G522.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）08-0066-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.08.013

在1986年7月1日《中華人民共和國義務教育法》開始實施，2005年教育部印發(fā)《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求把推進義務教育均衡發(fā)展擺在重要的位置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦學條件和師資力量，推進義務教育均衡發(fā)展[1]。在十九大中，習近平總書記更是明確指出教育事業(yè)在國家發(fā)展中的關鍵性地位，并強調推進農村義務教育的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務教育一體化進程。經過31年發(fā)展，我國義務教育取得一定的成就，但城鄉(xiāng)義務教育失衡問題仍未得到根本性解決，教育公平仍是社會關注的熱點問題。

一、 我國城鄉(xiāng)義務教育不均衡現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)教育經費投入不均衡

據(jù)統(tǒng)計，“2015年全國教育經費總投入為36 129.19億元。其中，國家財政性教育經費（主要包括公共財政預算安排的教育經費，政府性基金預算安排的教育經費，企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款，校辦產業(yè)和社會服務收入用于教育的經費等）為29 221.45億元，占國內生產總值比例為4.26%。全國公共財政教育支出（包括教育事業(yè)費，基建經費和教育費附加）為25 861.87億元，占公共財政支出1 758.77億元的比例為14.70%”。總體上來看，我國教育經費的投入有所增加，2015年教育經費占GDP的4.26%已比2015年的4.15%增長了0.11%，但這一數(shù)據(jù)的世界平均水平是4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%，可見我國的教育經費投入才剛超過欠發(fā)達國家，與世界平均水平還有很大的差距。教育經費投入的不足，資源就難以有效配置，導致了城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展難以落實。雖然近幾年我國出臺多項政策向農村義務教育傾斜，教育經費向農村學校的投入比重增加很大一部分，但是在生均預算教育事業(yè)費和生均預算公用經費城鄉(xiāng)之間仍差距明顯。由表1可以看出，2012-2015年農村義務教育在生均預算教育事業(yè)費和生均預算公用經費的投入每年都有增加，但是仍然低于全國平均水平，說明了我國農村義務教育經費投入不足，城鄉(xiāng)間教育經費的投入還存有一定的差距。

（二）城鄉(xiāng)教育資源的配備不均衡

教育離不開教學設施等物質條件的支持，先進和完善的教學設施是高質量教學的重要保障，也是學校得以發(fā)展的前提基礎。當前我國農村中小學在多媒體設備、圖書館、實驗室、體育和音樂器材等硬件設施的配置不齊全，甚至某些偏遠地區(qū)的學校學生仍在危房上課，更談不上齊全的教學設施配備。而城市的中小學校，地域優(yōu)勢和政策傾斜使得他們具備充足的資金保證教學設施的配置，他們的教學硬件設施基本都在國家規(guī)定的標準之上，有些重點學校甚至配備高標準的教學設施、宿舍、文體器材、橡膠跑道等，相比某些連完好的桌椅都沒有的山區(qū)學校，城鄉(xiāng)之間義務教育教學設施的不均衡顯得尤為突出。可見，僅僅依靠黑板、粉筆等簡陋的工具已經無法滿足現(xiàn)今多樣化知識的展示和學生的求知欲，農村義務教育的教學設施亟待改善。

由表2可看出，在義務教育階段，農村的生均固定資產總值、生均圖書藏量、生均實驗室面積均高于城市，生均計算機、生均儀器設備城市和農村沒有較大的差距，但農村的生均危房面積遠大于城市。通過城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的對比可以看出，近年來農村義務教育辦學條件的改善取得了較好的成效，但是與城市義務教育的發(fā)展仍存在著一定的差距，國家需要繼續(xù)投入資金以改善農村義務教育的辦學條件。

（三）城鄉(xiāng)師資力量不均衡

教育是師生之間的一種活動，教師作為一種人力資本，是學校必不可少的資源。而一直以來城鄉(xiāng)師資隊伍發(fā)展不平衡是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化的桎梏，特別是隨著農村經濟的發(fā)展，這種問題并沒有得到根本性的解決，反而是有條件的優(yōu)質生源向城市遷移，加劇了義務教育發(fā)展的不均衡。首先，在師資數(shù)量上，農村學校本就匱乏，培養(yǎng)起來的骨干教師為了職業(yè)發(fā)展調入縣市學?；蛘咚搅W校，使得師資力量無法得到保證。其次，骨干教師流失，留下的是代課老師和民辦教師，缺乏規(guī)范化的培訓，教學方法和教學理念陳舊，專業(yè)知識能力和技能得不到提升，難以跟上現(xiàn)代化教育思潮，無法言傳身教教育出符合21世紀所需要的人才。最后，農村經濟得到發(fā)展，經濟條件寬裕的家庭往往將孩子送往城市接受更優(yōu)質的教育，農村生源得不到保證，教師隊伍的建設也受到了限制。而城市學校和某些重點學校的教育資源極其豐富，師資力量的強大成了他們招生的標志性招牌。教師不僅有高學歷的背景，更是受到規(guī)劃化的培訓，教學理念先進緊跟教育思潮，整體的素質都比較高。因此，城鄉(xiāng)教師資源這種強者愈強，弱者愈弱的“馬太效應”造成了城鄉(xiāng)學生綜合素質的差異，也使得教育后期的經濟回報明顯表現(xiàn)出了城鄉(xiāng)間巨大的貧富差距。通過城鄉(xiāng)義務教育初中階段師資年齡結構對比進行說明。

由表3可以看出，我國義務教育城鄉(xiāng)師資力量存在一定的反差，城市地區(qū)中青年師資力量占比明顯高于農村地區(qū)，中青年教師能接受不斷更新的教學內容和教學理念，也有更多的精力投入到教育工作中，而農村地區(qū)的學校中青年師資力量明顯不足。教師是一所學校最重要的人力資本，承載著學生的明天和未來，國家應根據(jù)不同地區(qū)的現(xiàn)實需要不斷調整師資配比和年齡構成，使得城鄉(xiāng)義務教育的師資結構更加均衡。

（四）城鄉(xiāng)課程設置不均衡

在課程設置上，城市小學開設語數(shù)英、美體音以及科學等課程，并有豐富的課外活動培養(yǎng)學生的實踐能力，而在農村學校，美術音樂和體育基本是虛設。即使有上課，也是語文或者數(shù)學這些主科老師身兼數(shù)職，缺乏專業(yè)性，極可能在起步階段便造成錯誤引導。在德智體美勞全面發(fā)展的教育觀下，中小學農村學校的體育和音樂課程的缺失，不僅不利于學生身心的和諧發(fā)展，更難以培養(yǎng)德智體美勞等全面發(fā)展的高素質人才。至于英語，在大部分農村小學基本不設置，到了初中英語課程才列入教學計劃，英語老師的水平和城市的教師更是無法比擬，而城市的小學生在進入中學之前就已經學習了新概念英語，在進入初中階段英語水平遠超農村的學生。顯然，課程設置的不均衡必然會引起學生綜合素質的差異。

由表4可以看出，我國農村義務教育在教學設備的達標數(shù)上均較高于城市，說明了近年來國家對農村義務教育的重視?；谖覈r村人口基數(shù)和學?；鶖?shù)遠超過城市人口，農村學校教學設備達標數(shù)高于城市也就不足為奇。因此，國家需要繼續(xù)追加對農村學校的資源投入，只有保證農村學校的教學設備達到規(guī)定的標準，課程的安排和教學的過程才可以得到保證。

二、城鄉(xiāng)義務教育非均衡原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元結構

長期以來二元化城鄉(xiāng)結構，秉著“先富帶動后富”，資源配置和經濟發(fā)展傾斜于城市地區(qū)，導致城鄉(xiāng)經濟發(fā)展和義務教育的鴻溝越來越大。在發(fā)展義務教育上，農村的辦學經費由當?shù)卣娃r民自行承擔，由于農村受到地理條件和資源獲取途徑的制約，經濟發(fā)展相對落后，難以有多余的資金支撐教育事業(yè)的發(fā)展。相反，城市義務教育的經費有國家教育財政進行調撥支持。所以，當城市地區(qū)在實行重點校的發(fā)展和示范校的評選時，農村學校還處于基本辦學條件的達標建設上，部分學校甚至停留在危房改造及減少輟學率上[2]。

（二）教育財政政策

1985年以來我國實行義務教育由地方政府負責、分級管理的財政體制和同時期國家財政體制改革相一致，在此背景下我國的義務教育得到了進一步的發(fā)展，從原來的五年學制提升為九年學制[3]。隨著義務教育財政體制改革步伐的推進，政策的制定越來越傾向于城市地區(qū)，農村地區(qū)反而處于劣勢的地位。特別是實行地方負責、分級管理義務教育制度直接與地區(qū)的經濟相掛鉤，對于地理位置和資源優(yōu)越，工商業(yè)發(fā)展較為集中，政府的財政稅收相對較高的城市學校，就有豐足的資金投入到教育事業(yè)，而農村地區(qū)不管是在地理位置、資源配置還是企業(yè)經濟都遠遠不如城市地區(qū)，鄉(xiāng)政府的財政收入遠不能滿足教育所需，農村地區(qū)的義務教育難以得到健康的發(fā)展。雖然國家為了改變城鄉(xiāng)義務教育的不協(xié)調在政策方面作出了多次調整，包括2017年十九大，習近平書記再次強調重視發(fā)展農村義務教育，但是政策的推行對于歷史積淀下來的教育不均衡問題一時間難以得到根本的解決。

（三）政績觀的偏頗

城鄉(xiāng)二元結構的存在不僅對城鄉(xiāng)的經濟、教育的發(fā)展產生很大的影響，甚至一定程度上對人們的思想觀念都有一定的定向作用，使得大家對城鄉(xiāng)有別的教育有一定的認同，這對于義務教育的均衡發(fā)展是很不利的。在政府層面上，受傳統(tǒng)觀念的影響，大部分政府官員都有著“政績情結”，政府官員希望自己的投入能在短期內收到成效，而教育投入的回報具有滯后性，政府官員難以在短時間內看到明顯的成效，因此更多的將資源投入到能立竿見影的經濟建設上，而忽視了教育的發(fā)展。即使將部分資源投放到義務教育的建設，政府更樂于將其投入到城市學校，特別是更容易看到成效的“重點學?！苯ㄔO上。在政績觀的驅使下，農村義務教育不可避免的被忽視[4]。

三、公平視角下城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展對策

面對城鄉(xiāng)義務教育非均衡化的現(xiàn)狀，不僅需要政府投入資金進行合理化的規(guī)劃分配，也需要媒體和社會團體發(fā)揮積極作用，為農村地區(qū)的教育發(fā)展貢獻一份力量。

（一）基于起點公平的城鄉(xiāng)義務教育均衡

義務教育起點公平是保證每個適齡的孩子享有同等的受教育權，并有權獲得國家為教育發(fā)展所分配的資源。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育的公平發(fā)展，就要考慮經費合理投入和資源的有效配置。

1.教育經費合理投入，保證農村義務教育健康發(fā)展。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構是導致城鄉(xiāng)義務教育不均衡的主要原因，要發(fā)展農村義務教育，就務必消除二元結構，并根據(jù)城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展現(xiàn)狀，追加農村義務教育的經費投入。首先，加大農村義務教育經費的投入。鑒于長期以來城鄉(xiāng)二元結構使得城市義務教育的發(fā)展遠遠超過農村，現(xiàn)階段教育經費的投入應青睞于農村學校，將更多的教育資金投放到農村地區(qū)，確保辦學經費足以推進農村義務教育健康發(fā)展。其次，加快發(fā)展農村經濟。經濟基礎決定上層建筑，經濟的落后也是制約農村義務教育發(fā)展的一大因素。因此，必須引入各類資金大力發(fā)展農村經濟，并利用惠農政策提高農民的收入，盡可能縮小城鄉(xiāng)經濟的差距，進而促進城鄉(xiāng)義務教育一體化進程。最后，對于貧困薄弱學校，國家應全額撥款支持辦學。在教育經費的使用上，成立?？顚Ｓ庙椖?，經費在調配過程中實行公示和監(jiān)督，確保每分錢都用在刀刃上[5]。

2.資源有效配置，推動教育活動順利開展。首先，資源配置不均是城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展參差不齊的重要因素，義務教育作為國家的公共產品，政府應承擔主要的責任，發(fā)揮應有的職能來保證義務教育資源合理配置。對于已得到優(yōu)先發(fā)展的城市學?？蛇m當減少財政撥款，由當?shù)卣M行調配，國家教育政策和資源的配置重心傾斜于農村地區(qū)，特別是重點支持基本辦學標準未達標的薄弱學校，通過資源的合理配置，幫助農村義務教育擺脫落后的局面。其次，義務教育雖然是國家的民生工程，國家起著主導作用，但教育財政畢竟有限，政府可以發(fā)動社會各界愛心企業(yè)和人士的力量支持國家的義務教育事業(yè)。對于為義務教育事業(yè)做出貢獻的，政府可進行表彰，并反補相應的優(yōu)惠政策，鼓勵社會團體加入到國家義務教育的發(fā)展事業(yè)中。

（二）基于過程公平的城鄉(xiāng)義務教育均衡

1.均衡城鄉(xiāng)辦學條件，保證最低辦學標準。目前從我國的辦學條件來看，城鄉(xiāng)間有著很大的差別。教學設施作為辦學的硬性條件，決定了教學過程的豐富和質量，政府應重視義務教育辦學條件的是否達標。首先，對于廣大農村學校，教學設施簡陋、多媒體缺乏等一系列問題，政府應堅持以努力辦好每一所學校的原則，加大資金投入，保證農村學校的教學設備得到基本的保障，在此基礎上根據(jù)地方的實際財政能力增加多媒體等現(xiàn)代化教學手段。為了保證學生的德智體美勞得到綜合的發(fā)展，應落實好體美音等教學器材，保證學生課余生活的豐富多樣性。其次，在保證課程設置合理化的前提下，課程教學所需設備也需要完善，如：音體美設備和計算機都應落實到位，確保課程的教學豐富多彩，避免形式化。最后，加強信息網(wǎng)絡技術建設，推進各個學校信息共享和資源的合理流動，校際之間、城鄉(xiāng)之間可以互相借鑒對方的優(yōu)勢來發(fā)展彌補自己的不足[6]。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)師資隊伍，教師政策傾斜農村學校。一直以來城鄉(xiāng)義務教育師資隊伍發(fā)展不平衡是義務教育發(fā)展中的突出問題，短時間內難以得到解決。但是作為政府部門，特別是教育主管部門應該找出問題原因，并制定解決方案加以實施。首先，政府應該從提高教師的基本待遇入手，保證工資的發(fā)放，對于偏遠地區(qū)條件艱苦的學校，可適當對教師進行經濟補貼，同時確保其工資待遇不低于城市地區(qū)，從而鼓勵鄉(xiāng)村的骨干教師奉獻于農村的教育事業(yè)。其次，城鄉(xiāng)教師進行適當?shù)牧鲃?，從城市流入農村學校的教師在薪資待遇和職稱評定方面可優(yōu)先考慮，還可把到農村地區(qū)教學作為入職的一個基本條件，所有想進入教育系統(tǒng)的教師都必須到農村學校教學兩到三年，當然這是在保證教學過程不會被打亂的前提下進行。對于任職內的教師應該定期組織培訓和考核，城鄉(xiāng)學校的教師也可以進行交流學習，如城市的教師可以定期到鄉(xiāng)下進行教學和學術的分享，鄉(xiāng)下的教師也可以利用城里優(yōu)質的教學資源和規(guī)范化的培訓提高教學技能。最后，應該重塑教師對于職責的定義，傳統(tǒng)觀念認為，教師就是類似于國家公務員的鐵飯碗，而忘記了教師的真正職責是教書育人，奉獻自己。很多農村地區(qū)由于條件差、資源缺乏，很多年輕的教師不愿意投身于農村地區(qū)的教育事業(yè)，導致農村學校缺乏新鮮血液的注入，缺少真正科班出身的學科教師。因此，應該讓廣大教師認識到，作為一名教師不僅要擁有扎實過人的專業(yè)知識，也要有一顆樂于奉獻教育事業(yè)的心。在這方面可以通過國家政策的引導，鼓勵廣大優(yōu)秀大學生到農村學校進行支援教學[7]。在2017年兩會上李克強總理再次提出鼓勵優(yōu)秀人才前往邊遠地區(qū)實現(xiàn)自己的人生報復，這就是政策的一大引領作用。

（三）基于結果公平的城鄉(xiāng)義務教育均衡

1.均衡實施優(yōu)質教育，培養(yǎng)優(yōu)質人才。教育的最終目標是培養(yǎng)符合社會需要，對社會有所貢獻的人才。優(yōu)質教育作為培養(yǎng)學生身、心、智和諧發(fā)展的教育，其理念是公平公正的對待不同區(qū)域、不同背景的學生，使他們在優(yōu)質教育下都有同等的機會成為一個優(yōu)質的公民。在城鄉(xiāng)實施優(yōu)質教育，首先在于學校領導和老師要轉變教育理念，變應試教育為素質教育，最終達到優(yōu)質教育的目標。這要求學校辦學中重視發(fā)展學生學業(yè)成績以外的品質，如健康的心理和良好的人格，以便更好地應對未來的學習和工作。其次，平衡每個學生的發(fā)展，并根據(jù)不同階段學生的發(fā)展規(guī)律采用合理的教學手段，以期學生在不同的教育階段獲得與其身心相匹配的成長。均衡城鄉(xiāng)優(yōu)質教育，是一個國家對人才產出質量的關注，城鄉(xiāng)義務的教育均衡必然也離不開優(yōu)質教育的均衡發(fā)展。

2.重視教育起點和過程公平，保證教育結果的公平。教育的結果公平體現(xiàn)在學業(yè)成績和教育質量的平等，是為了使每個人都能有效利用提供的教育機會，取得符合個性和能力的學業(yè)成就，從而為未來的發(fā)展創(chuàng)造條件。教育質量作為衡量教育結果的一個維度，不僅體現(xiàn)在學校關注培養(yǎng)出來的學生質量，如升學率，也體現(xiàn)在家長對孩子受教育后的期望上，希望受過教育之后能有益于社會。新階段，城鄉(xiāng)義務教育不均衡的現(xiàn)狀仍存在，只有通過政策、教育資源和師資力量的均衡配置來保證村義務教育入學機會和辦學過程的平等，最終實現(xiàn)教育結果的公平[8]。

參考文獻：

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（責任編輯：宇美臻）