李霞 孫茹

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）已經(jīng)連續(xù)三年在政府工作報(bào)告中出現(xiàn)，三年來(lái)從“推廣”到“完善”再到“深化”，PPP改革大潮不斷高漲，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，成效突顯。PPP 融資模式是一種新興的融資模式，它與傳統(tǒng)融資模式比較有更廣的應(yīng)用范圍和更多的優(yōu)勢(shì)，可以最大化地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了公私合作的雙贏。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資方式；社會(huì)資本

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）004-00-02

一、PPP模式的概念

PPP（Public Private Partnerships）譯為公私合作伙伴關(guān)系。其概念目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法。但綜合各方面的觀點(diǎn)來(lái)看，可以對(duì)PPP做出如下定義：PPP是政府部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作，以提供公共物品為目的，在私人部門(mén)獲得利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)的職能。

PPP項(xiàng)目不是一種簡(jiǎn)單的融資模式，其發(fā)展初期更多地體現(xiàn)了融資功能。直到現(xiàn)階段還有很多人認(rèn)為PPP僅僅是一種簡(jiǎn)單的融資方式是因?yàn)槠淙谫Y優(yōu)勢(shì)才會(huì)被眾多公共項(xiàng)目投資者所青睞，而忽略了它還具有新技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。新技術(shù)包括生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，也就是說(shuō)引進(jìn)社會(huì)資本不僅給政府各部門(mén)帶來(lái)了一定的資金保障，同時(shí)還引進(jìn)了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與管理方法，為政府各部門(mén)提供更好公共物品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，充分實(shí)現(xiàn)其公共管理服務(wù)的職能。

二、PPP 模式功能

1.融資的功能

PPP 模式的主要功能即融資功能。PPP 模式的提出是為了緩解政府在提供公共服務(wù)方面存在的資金壓力。在我國(guó)城市化快速發(fā)展的過(guò)程中，政府對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需供給資金壓力愈發(fā)沉重?，F(xiàn)階段社會(huì)提供的物品和服務(wù)已經(jīng)不能滿足城市化發(fā)展的需要。但政府長(zhǎng)期以來(lái)簡(jiǎn)單傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無(wú)法再滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金。PPP 模式的廣泛應(yīng)用，將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，為政府提供高效公共服務(wù)提供了有力的資金保障。這將是一種創(chuàng)新的融資模式，將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域可以有效降低政府提供公共服務(wù)的成本，一定程度上緩解了政府的資金壓力。

2.管理的功能

PPP 模式的出現(xiàn)不僅僅是一種融資模式的創(chuàng)新，它自身還帶有其他強(qiáng)大功能。其中一項(xiàng)強(qiáng)大功能便是管理功能。PPP 模式引入社會(huì)方的資本參與公共服務(wù)不僅僅是指投資領(lǐng)域的發(fā)生改變；同時(shí)也引進(jìn)了具有先進(jìn)管理技術(shù)的團(tuán)隊(duì)參與項(xiàng)目建設(shè)，管理技術(shù)方面也發(fā)生了改變。從而實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目標(biāo)。政府大力推行PPP模式廣泛應(yīng)用的過(guò)程中，引入了專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)參與整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理以及規(guī)范的全過(guò)程，使得 PPP 項(xiàng)目達(dá)到事半功倍的效果，有效的提升了資金的利用率，最大限度的節(jié)約成本。正因?yàn)椤皩I(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP 模式的管理功能不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)中，同時(shí)也體現(xiàn)在資本的融資過(guò)程中，未來(lái)對(duì)于防控風(fēng)險(xiǎn)以及投資收益分配等方面也會(huì)逐漸突現(xiàn)其專業(yè)性。

3.有效緩解地方債務(wù)壓力的功能

PPP模式能夠有效地緩解地方政府債務(wù)壓力。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要源于地方財(cái)政。一般情況下，政府承建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都會(huì)通過(guò)地方城投公司進(jìn)行融資。然而長(zhǎng)期利用融資平臺(tái)進(jìn)行融資會(huì)導(dǎo)致城投公司極高的負(fù)債率，長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)城投公司的正常經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。同時(shí)提升了地方政府的債務(wù)壓力，地方財(cái)政已經(jīng)很難再利用原有的融資方式維系城建投融資模式。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文）出臺(tái)后，地方政府加大推行PPP模式融資力度，希望通過(guò)引入社會(huì)資本來(lái)降低城投公司融資成本。只有通過(guò)利用擁有社會(huì)資本的企業(yè)進(jìn)行直接的融資模式，才能更好的緩解地方政府的債務(wù)壓力。

三、推進(jìn)PPP工作過(guò)程中遇到的焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

雖然經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，PPP模式的改革效果顯著。但同時(shí)我們也注意到了PPP模式在體制、機(jī)制和理念等方面存在與實(shí)際目標(biāo)不匹配、融資規(guī)模不到位、乃至融資方式仍不轉(zhuǎn)變等挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位。某些地方政府仍把PPP模式作為一種簡(jiǎn)單粗放的融資模式，發(fā)展創(chuàng)新的意識(shí)不強(qiáng)，改革的力度不夠，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革和新發(fā)展理念的理解不到位。

2.法治政府和信用政府的建設(shè)還很不夠。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，PPP模式是一種需要先期集中投入大量資金、分期逐漸收回投資成本的投資模式。政府和社會(huì)資本雙方是否履約是PPP項(xiàng)目得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。需要強(qiáng)調(diào)的是如果法制政府和信用政府建設(shè)力度不到位，社會(huì)資本不敢也不能與政府簽定中長(zhǎng)期的投資合同。

3.頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一規(guī)范性文件還沒(méi)出臺(tái)。PPP融資模式仍沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家層面的規(guī)范性文件或條例。進(jìn)而使各部門(mén)在分工管理上存在交叉重疊現(xiàn)象；土地、財(cái)稅、金融等相關(guān)行業(yè)的政策和法規(guī)還存在與PPP模式互不匹配等問(wèn)題。

4.社會(huì)資本對(duì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的理念理解不到位。在參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，某些社會(huì)資本仍抱有賺取短期超額利潤(rùn)的想法，而并沒(méi)有計(jì)劃長(zhǎng)期規(guī)范經(jīng)營(yíng)下去。

四、構(gòu)建中國(guó)的PPP治理體系

構(gòu)建PPP治理體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各屆的廣泛參與。從總體上來(lái)講，大致可以從宏觀和微觀兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

宏觀上，要理順好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。全面推廣PPP改革，主要問(wèn)題是理順政府和社會(huì)資本方的合作關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并且還要有效發(fā)揮政府的監(jiān)督職能。最重要的是要加快轉(zhuǎn)變政府管理職能，政府要切實(shí)做到“不越位、不缺位”，從而為市場(chǎng)創(chuàng)造出公平的交易環(huán)境。

具體來(lái)說(shuō)，PPP改革是一項(xiàng)復(fù)雜性的改革，它具有指引性。需要對(duì)投融資體制、行政體制和財(cái)政體制等同時(shí)進(jìn)行改革。社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本能夠長(zhǎng)期投資政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的前提條件是政府要加大力度推行行政體制改革，打破行業(yè)壁壘，不斷降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)平等合作；對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行深化改革，才能把政府在合作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及應(yīng)履行的義務(wù)統(tǒng)一納入政府財(cái)政預(yù)算和政府財(cái)政規(guī)劃中，進(jìn)而降低社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目投資的顧慮；對(duì)投融資體制進(jìn)行全面改革，只有不斷推進(jìn)投融資多元化，加快融資效率，才能提高資金的流動(dòng)性，社會(huì)資本才能展示出其優(yōu)越的投融資方式。PPP模式投融資的優(yōu)勢(shì)才能在體制和機(jī)制上得到保障。

微觀上，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的關(guān)系。絕大部分PPP項(xiàng)目主要體現(xiàn)的是公益性，這離不開(kāi)政府、社會(huì)大眾、社會(huì)資本和融資機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方的協(xié)調(diào)，要不斷挖掘上述各利益相關(guān)者在PPP模式中的作用，進(jìn)而使PPP模式發(fā)揮最大效應(yīng)。

第一，政府在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著舉足輕重的作用。并且承擔(dān)了委托方、投資方、監(jiān)督方和服務(wù)方等多重責(zé)任。為了使PPP模式的管理體制不斷得到完善，政府應(yīng)不斷規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本。同時(shí)體現(xiàn)契約精神，務(wù)必做到維護(hù)好社會(huì)公眾利益。

第二，規(guī)范社會(huì)資本方的運(yùn)作是完善PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目是為了獲取利益。但社會(huì)資本也應(yīng)在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中承擔(dān)監(jiān)督政府行為的職責(zé)。一方面，社會(huì)資本方有責(zé)任對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理。社會(huì)資本方通過(guò)采購(gòu)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和施工等全過(guò)程的管理，有效降低成本、提高工作效率；另一方面社會(huì)資本方也有助于改善公司治理，完善的公司治理政策可以有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資各方的積極性。在PPP模式治理中，社會(huì)資本方與政府投資方的共同履行治理和監(jiān)督的職責(zé)。

第三，參與PPP項(xiàng)目的融資機(jī)構(gòu)能夠有效地推動(dòng)PPP項(xiàng)目體系的完善。如基金、信托和銀行貸款等債權(quán)人，除了積極推動(dòng)融資方式的創(chuàng)新，以及創(chuàng)造更好的社會(huì)資本融資環(huán)境外，還要通過(guò)有效的資金調(diào)節(jié)來(lái)降低PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以便提升項(xiàng)目的收益。

第四，社會(huì)大眾是PPP項(xiàng)目的受益者，他是PPP項(xiàng)目服務(wù)的對(duì)象。當(dāng)PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)際運(yùn)營(yíng)后，社會(huì)大眾有義務(wù)對(duì)PPP項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)的過(guò)程中社會(huì)大眾起著監(jiān)督作用。社會(huì)大眾對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，有利于對(duì)PPP項(xiàng)目未來(lái)的發(fā)展提供重要的參考依據(jù)。

綜上所述，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生多種融資方式。鑒于PPP模式的復(fù)雜性兼具時(shí)代性，本課題的研究具有一定的局限性，僅對(duì)現(xiàn)階段運(yùn)用PPP模式有一定的借鑒。

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